摘 要：隨著市政工程的發(fā)展和管理部門職能的轉(zhuǎn)變，必須著力于解決政府投資市政工程專業(yè)性工程咨詢及代建機(jī)構(gòu)介入度不足、建設(shè)的組織實(shí)施與交付使用單位交疊及缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則等問題，因此，從完善專業(yè)化咨詢管理、建立監(jiān)督體系、形成協(xié)作機(jī)制、改革財(cái)務(wù)制度和健全后評(píng)價(jià)制度等一系列方面提出改革設(shè)想，通過探討適合政府投資市政工程的項(xiàng)目管理模式，期于進(jìn)一步提高市政工程的投資效益。

關(guān)鍵詞：市政工程；項(xiàng)目管理模式；政府投資

中圖分類號(hào)：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0218-02

引言

市政工程項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目的管理范疇，由政府及其相關(guān)部門依靠其特有的行政權(quán)利和職能來管理和運(yùn)作。政府作為市政工程項(xiàng)目的主管者，關(guān)系著項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用的全過程，這種管理模式的特征是行政力量在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與資源配置中起主導(dǎo)作用，它追求投資規(guī)模，忽視投資效益；注重進(jìn)度，輕視質(zhì)量；著重投資總量，忽略投資結(jié)構(gòu)，不利于充分實(shí)現(xiàn)投資效益。

二十年來，中國(guó)政府投資建設(shè)的決策者們?cè)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展改革中，不斷尋求更好的政府投資管理機(jī)制和更好的運(yùn)作方法來改善政府在政府投資建設(shè)領(lǐng)域的行為和提高政府投資的效率。在實(shí)踐中人們發(fā)現(xiàn)，我們?cè)谡顿Y建設(shè)領(lǐng)域中未能有效進(jìn)行項(xiàng)目管理模式的改革或者說是忽略了這方面的改革，致使政府投資建設(shè)管理領(lǐng)域的諸多改革達(dá)不到預(yù)期的效果。由于政府在市政工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成市政工程的實(shí)施過程缺乏有效的監(jiān)管。因此，要提高市政工程的投資效益，必須深入研究適合政府投資市政工程的項(xiàng)目管理模式。

一、市政工程項(xiàng)目管理模式存在的問題

1.專業(yè)性工程咨詢及代建機(jī)構(gòu)介入度不足，未能充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)市政工程項(xiàng)目的管理過去均是由撥付資金的使用單位自行籌組指揮部／籌建處／基建辦來實(shí)施項(xiàng)目工程管理，存在人員專業(yè)水平偏低、工作不夠規(guī)范等問題，造成社會(huì)資源一定程度的浪費(fèi)。但因在現(xiàn)有建設(shè)體制下工程咨詢業(yè)對(duì)于市政工程的決策支持介入度有限，代建等專業(yè)化管理模式還沒有取得市政工程建設(shè)市場(chǎng)的充分認(rèn)同，無法建立起社會(huì)化/市場(chǎng)化的管理服務(wù)，建設(shè)單位自搭班子來做項(xiàng)目管理往往也是無奈的選擇。在這種情況下，市政工程項(xiàng)目的管理呈現(xiàn)出分散化、臨時(shí)性和自營(yíng)性的基本特征。

2.建設(shè)的組織實(shí)施與交付使用單位交疊，存在部分“自建自管自用”的情況。目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，“三超”現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題，但在市政工程項(xiàng)目中，所有者與使用者的利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了局部利益，就有可能擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性市政工程項(xiàng)目，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。

3.缺乏統(tǒng)一的管理制度和規(guī)則。目前中國(guó)各級(jí)地方政府在市政工程項(xiàng)目的管理方面并沒有形成統(tǒng)一的管理模式，各地基本上是根據(jù)自己的需要來確定市政工程項(xiàng)目如何來管理。有的城市市政工程項(xiàng)目是以政府直接管理為主，有的城市是設(shè)一事業(yè)單位進(jìn)行管理，還有一些城市成立公司實(shí)施管理。成立公司的，公司的職責(zé)范圍又有不同，有的公司是投融資、建設(shè)為一體的，有的公司則是專司建設(shè)工程管理。市政工程項(xiàng)目的管理的歸口單位，從量上占較大份額的部門來看，大部分在建設(shè)行政主管部門，一些在發(fā)改部門，同時(shí)也還分散在如土地行政管理部門、市政市容管委、城建部門、水務(wù)部門、交通部門等多個(gè)職能部門，存在管理分散的狀況，不利于統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。

二、完善市政工程管理模式的對(duì)策及思考

很多城市政府有關(guān)管理部門、業(yè)主、現(xiàn)行政府投資管理機(jī)構(gòu)對(duì)于原有市政工程項(xiàng)目管理方式存在的弊病感受很深，一致呼吁要加快市政工程項(xiàng)目改革的步伐，而且有些城市已經(jīng)在著手進(jìn)行改革。各地政府投資工程改革措施雖不相同，但出發(fā)點(diǎn)是一致的，即對(duì)政府投資工程實(shí)行專業(yè)化統(tǒng)一管理，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”分離的原則，建立職責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范的政府投資工程管理運(yùn)作機(jī)制，提高投資效益和管理水平。

1.充分依靠工程咨詢單位及相關(guān)專業(yè)人士，提高市政工程管理專業(yè)化程度。政府除了自身對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理外，一般都要按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的項(xiàng)目咨詢公司來管理，政府實(shí)施監(jiān)督。同時(shí)，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都應(yīng)有專業(yè)人士把關(guān)，項(xiàng)目中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任應(yīng)非常明晰，在各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等的約束下，形成整個(gè)項(xiàng)目咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為項(xiàng)目高質(zhì)量、低成本完成的保證基石。這既可以減輕政府管理投資項(xiàng)目的負(fù)擔(dān)，也有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.建立完善的市政工程項(xiàng)目監(jiān)督體系。中國(guó)目前對(duì)市政工程項(xiàng)目的監(jiān)督部門非常龐雜，包括發(fā)改、審計(jì)、財(cái)政、紀(jì)檢、監(jiān)察以及建設(shè)等有關(guān)部門，這么多的黨政機(jī)構(gòu)都去監(jiān)督政府投資管理，容易帶來職責(zé)難分清、工作難協(xié)調(diào)的問題，留下許多灰色地帶。因此首先必須重新審視現(xiàn)有的監(jiān)督體系，加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，然后還應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立并強(qiáng)化公眾監(jiān)督，使市政工程項(xiàng)目真正成為“陽光下的行動(dòng)”，發(fā)揮其應(yīng)有的效益。

3.營(yíng)造政府、社會(huì)組織和公民積極互動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。促使政府、社會(huì)組織和公民在市政工程的管理體系中重新定位，建立起政府、社會(huì)組織和公民積極互動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。第一，政府作為政府投資工程的促進(jìn)者、合作者、管理者和監(jiān)督者，必須在宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理中發(fā)揮主導(dǎo)的作用；第二，發(fā)揮包括項(xiàng)目投資、工程管理、咨詢、設(shè)計(jì)、總承包、施工、監(jiān)理等企業(yè)、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的各種社會(huì)組織的作用，引導(dǎo)他們按照自身特點(diǎn)參與政府工程的投資建設(shè)、管理運(yùn)行，向社會(huì)提供規(guī)范的公共服務(wù)；第三，引導(dǎo)公眾積極參與以提高公共服務(wù)的有效性，做到公開透明。

4.改革現(xiàn)行政府投資工程財(cái)務(wù)管理制度。將現(xiàn)行政府投資工程財(cái)政撥款方式由財(cái)政撥款給建設(shè)單位，再由建設(shè)單位撥給施工和監(jiān)理單位的方式，改為由財(cái)政部門根據(jù)合同，按進(jìn)度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理單位。這種支付方式有利于減少項(xiàng)目的資金積壓，提高財(cái)政資金的投資效益。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目較少、建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)容與建設(shè)單位行業(yè)關(guān)系不大而缺乏建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的建設(shè)單位，不應(yīng)成立臨時(shí)的指揮機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目管理，建議政府成立相對(duì)固定的專門機(jī)構(gòu)，代理該類單位的項(xiàng)目建設(shè)。

5.健全項(xiàng)目咨詢?cè)u(píng)估的后評(píng)價(jià)機(jī)制，使項(xiàng)目后評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)制度化。國(guó)家投融資體制改革以來，重大項(xiàng)目的咨詢?cè)u(píng)估不單是就項(xiàng)目論項(xiàng)目，而是要將其放在整個(gè)社會(huì)環(huán)境里，從項(xiàng)目決策開始，對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目履行社會(huì)責(zé)任的情況，如對(duì)周邊地區(qū)、生態(tài)環(huán)境、資源利用、社會(huì)公共安全等的影響，評(píng)價(jià)其在整個(gè)社會(huì)功能里它最后起到的作用是否值得動(dòng)用社會(huì)資源去投資。這就要求對(duì)已建成并投入使用的市政工程項(xiàng)目的咨詢?cè)u(píng)估、審批決策、建設(shè)實(shí)施和生產(chǎn)使用全過程進(jìn)行總結(jié)評(píng)價(jià)，健全重大項(xiàng)目后評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤管理，定期進(jìn)行跟蹤回訪，形成長(zhǎng)效機(jī)制，從而判斷項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提高未來項(xiàng)目投資管理水平，使其能夠更好地為決策部門提出科學(xué)有效的評(píng)估意見。

結(jié)語

實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的科學(xué)決策和管理決不是一句話兩句話就能解決的，也決不是一天兩天就能辦到的。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)過近百年的發(fā)展才達(dá)到了今天這種局面，形成了一整套比較系統(tǒng)、完善的項(xiàng)目管理體系。中國(guó)有自己的國(guó)情，也在不斷的學(xué)習(xí)探索中總結(jié)。尤其是近二十年來，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制、投資體制改革的不斷深入，從一定程度上完善了項(xiàng)目管理的科學(xué)性。隨著市場(chǎng)化程度的不斷加深，隨著政府科學(xué)管理水平的不斷提高，隨著項(xiàng)目參與者尤其是咨詢?nèi)藛T總體素質(zhì)的不斷提高，這些問題都會(huì)逐步得以解決，再配以完善的決策制度和制約機(jī)制作為支撐，建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)管理水平會(huì)大幅提高。

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[責(zé)任編輯 安世友]