摘 要：加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局是黨的十七大提出的一項奮斗目標。地處茅山革命老區(qū)的江蘇省句容市，將全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展列為“十二五”時期五大發(fā)展戰(zhàn)略之一。近年來，句容市在全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，句容應從創(chuàng)新土地使用制度，做好“經(jīng)營農(nóng)村”文章；破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；按照城鄉(xiāng)一體化要求，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理等三個方面作出努力。

關鍵詞：城鄉(xiāng)；一體化；句容

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0125-03

加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，是黨的十七大提出的一項奮斗目標。地處蘇南發(fā)達地區(qū)、但發(fā)展相對滯后的茅山革命老區(qū)——江蘇省句容市，已將全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展列為“十二五”時期五大發(fā)展戰(zhàn)略之一?？梢哉f，全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，成為句容今后一段時期加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展的重要著力點。為此，句容市委黨校課題組，對全面促進句容城鄉(xiāng)一體化問題進行了深入的調(diào)查研究。

課題組認為，全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，從本質(zhì)上說，是要從根本上消除城鄉(xiāng)制度差異，促進城鄉(xiāng)要素資源的自由轉(zhuǎn)移、共同利用和共同發(fā)展，在解決農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的過程中，讓進城入鎮(zhèn)的農(nóng)民享受城鎮(zhèn)居民同等權益和公共服務，讓留守農(nóng)民也享受到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的成果，生活方式和生產(chǎn)方式都得到改變。近年來，句容市在全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，做了不少工作，取得了明顯成效，但也存在一些不容忽視的問題，比較突出地表現(xiàn)在以下三個方面：一是生產(chǎn)要素呈現(xiàn)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的單向流動。農(nóng)村土地、勞動力、資金三大要素都有向城鎮(zhèn)集中的趨勢，這種單向性流動不利于甚至損害農(nóng)村發(fā)展，特別是大量農(nóng)村年輕勞動力向城市轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)村人口老齡化水平高于城鎮(zhèn)，文化水平低于城鎮(zhèn)，無法加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)，城鄉(xiāng)差距拉大的狀況沒有根本改觀。二是農(nóng)村基本公共服務滯后。與縣城相比，農(nóng)村道路、醫(yī)療、文化等公共基礎設施建設，政府投資不足，加之農(nóng)民居住相對分散，重復建設及公共消費中的過程性浪費嚴重，導致農(nóng)民的生存和發(fā)展成本明顯偏高。而為農(nóng)村發(fā)展配套服務的金融體制改革也滯后，農(nóng)村政策性金融發(fā)展缺位，商業(yè)性金融退位，合作性金融制度安排不到位。三是不能充分就業(yè)。句容城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)集聚效果差。由于城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐不足，進城入鎮(zhèn)的農(nóng)民找不到穩(wěn)定的職業(yè)，出現(xiàn)“兩棲化”傾向，沒有真正“離農(nóng)”。有的農(nóng)民利用城鎮(zhèn)空間種瓜、種菜，飼養(yǎng)豬、兔、雞、鴨，把城鎮(zhèn)變成了農(nóng)村；有的借助當?shù)貎?yōu)厚的征地拆遷補償政策，變成了靠房租和補償款為生的 “食利者”，不利于自身的長遠全面發(fā)展。

針對以上存在的問題，課題組在大量調(diào)查的基礎上，經(jīng)過充分的研究討論，認為句容在全面促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展方面，應當充分利用國家對革命老區(qū)發(fā)展的扶持政策，從以下幾個方面作出努力。

一、創(chuàng)新土地使用制度，做好“經(jīng)營農(nóng)村”文章

1.推進土地適度集中和規(guī)模經(jīng)營。由于自然條件和歷史傳統(tǒng)，句容農(nóng)村自然村落呈現(xiàn)“散、多、亂”狀況。農(nóng)民人均耕地僅有1.24畝。每戶3~5畝承包地，1畝左右的宅基地，地塊過小、過多，且不規(guī)整，田埂、道路和宅基地占地較多，不適宜農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和機械化耕作。據(jù)專家測算，農(nóng)民每戶種30~50畝地，耕地大體屬于常效資源，而種300~500畝地，耕地才會成為高效資源。句容發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的條件已基本具備，一是農(nóng)民收入中非農(nóng)收入已占九成；二是大量農(nóng)村勞動力已轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的綜合機械化水平已超過60%。據(jù)調(diào)研，在遠離城市的農(nóng)區(qū)，因無城市化過程中土地溢價，農(nóng)民樂意將土地流轉(zhuǎn)或向合作社入股分紅。在依法自愿有償和加強服務的基礎上，句容要積極推動土地向種田大戶集中，將零散的農(nóng)村自然村落和農(nóng)民住宅，向縣城、集鎮(zhèn)、中心村等農(nóng)村安置小區(qū)集中，把“燒餅田”、“蚯蚓路”整理成適合大規(guī)模機械作業(yè)的連片高標準農(nóng)田，增加有效耕地面積。這樣，既可以讓真正從事耕作的農(nóng)民發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)和高效農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用，又可以讓離土又離村的農(nóng)民，得到妥善安置，充分享受城鎮(zhèn)生活，真正成為市民。

2.改革現(xiàn)行的征地制度?，F(xiàn)行土地政策的基本法律框架是計劃經(jīng)濟時期遺留下來的。農(nóng)村土地雖然是“集體所有”，但實際上村集體并不能買賣，只能由政府定價，而且由政府先征用后買賣。應改革句容現(xiàn)行土地征用制度，落實同地同價和為失地農(nóng)民承擔全部社會保障原則，保護被征地農(nóng)民的合法權益。句容應當允許農(nóng)民集體以土地所有者身份進入一級土地市場，參與土地要素的平等交換。在符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃的前提下，由土地出讓方和受讓方通過合約方式完成，從而使非公益性土地需求，通過用地單位直接向土地所有者購買或租用方式加以解決，讓土地的市場價值完全進入農(nóng)民的口袋。提高征用農(nóng)村土地凈收益用于改善農(nóng)村生產(chǎn)條件的投資比例。拍賣土地所得的分配，建議30%給鄉(xiāng)政府，20%給縣政府，50%給村里。農(nóng)村基礎設施建設要以水利為重點，嚴格落實中央提出的從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設的硬指標。

3.推行農(nóng)田托管模式。一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟，既無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營也搞不出高效農(nóng)業(yè)。只要有幾畝地，就得置辦農(nóng)具，一家人就得常年累月侍弄它，農(nóng)忙時還得請人來幫忙，農(nóng)民的腿腳和心思就無法從泥地里拔出來。農(nóng)業(yè)“比較效益”低，農(nóng)民種糧積極性不高，糧食生產(chǎn)副業(yè)化、生產(chǎn)方式粗放化、從業(yè)人員弱質(zhì)化的趨勢，越來越明顯。大多數(shù)青壯年外出打工，留守農(nóng)村的多是老人和婦女，農(nóng)忙季節(jié)勞動力嚴重不足。句容可以推廣有些地方實行的農(nóng)田托管模式，把農(nóng)田交由合作社或縣供銷社系統(tǒng)統(tǒng)一耕種管理，農(nóng)戶只須支付一定費用，最后收成歸農(nóng)戶所有。這種做法不僅保留了農(nóng)戶的承包權，土地使用權也沒有變更。更重要的是使農(nóng)作物連片耕種、規(guī)模集約生產(chǎn)成為可能，耕種管理效率大大提高，可以最大程度地保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)高效。

4.推進農(nóng)村產(chǎn)權制度改革。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權利和物質(zhì)利益。土地的產(chǎn)權歸屬越清晰，土地作為生產(chǎn)要素的增值空間就越大，農(nóng)民從土地增值中獲得的收益就越多。以已簽訂的土地承包合同為基礎，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》、《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權保護條例》等規(guī)定，參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開展土地承包經(jīng)營權登記，向村組集體頒發(fā)集體土地所有證，向農(nóng)戶頒發(fā)土地使用證，把農(nóng)民承包土地的各項權利落實到戶，沒有經(jīng)過確權登記的集體土地禁止流轉(zhuǎn)。這樣做有助于防止侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權益，避免給農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定帶來不利影響。同時，通過向農(nóng)戶頒發(fā)房屋所有權證，讓農(nóng)民獲得與城市居民同等的住宅所有權。可以考慮讓進句容縣城務工并定居的句容籍農(nóng)民，以其農(nóng)村住房換取縣城住房的產(chǎn)權。

二、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構，推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展

1.構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。國家“十二五”規(guī)劃指出，要穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不僅僅是轉(zhuǎn)戶口，更重要的是消除非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口區(qū)別。句容可以逐步推行一元化戶籍管理，實行以居住地劃分的人口管理模式，城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)同等的國民待遇。盡快將農(nóng)村大中專學生和退伍士兵等新生代，以及有穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工及其家屬和隨子女進城的年老農(nóng)民，納入當?shù)爻擎?zhèn)居民的社會保障體系和城鎮(zhèn)住房保障范圍。要充分尊重農(nóng)民在進城和留鄉(xiāng)問題上的選擇權。給符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口上城鎮(zhèn)戶口，不能用放棄農(nóng)村的土地權利來交換，因為土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利，是農(nóng)民祖祖輩輩積累下來的一份財產(chǎn)，長久不變的土地承包權和宅基地用益物權，是農(nóng)民不可剝奪的物權。讓農(nóng)民放棄承包地和宅基地物權，來換取市民身份的做法于法于理不合，況且當農(nóng)民在城鎮(zhèn)的根沒有扎牢前，輕易撥掉農(nóng)民承包地和宅基地這個根，不利于社會和諧穩(wěn)定。

2.大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。農(nóng)村公共服務發(fā)展滯后是城鄉(xiāng)社會二元發(fā)展的直接后果。實行城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度以后，打破了勞動力市場的城鄉(xiāng)分割狀況，實行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)準入機制。就業(yè)管理服務部門，應當為農(nóng)村勞動者和城鎮(zhèn)勞動者、外來務工者和本地職工提供平等的就業(yè)機會。實行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)就業(yè)人員同工同酬制，強制用工單位簽訂用工合同，同等購買醫(yī)療、工傷和養(yǎng)老保險以及住房公積金等社會保障制度。比照城鎮(zhèn)居民標準，為進城入鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民提供廉租房、經(jīng)濟適用房和限價商品房等。將城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有機整合，形成城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險制度，逐步取代土地和家庭的養(yǎng)老功能。推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度向基本醫(yī)療保險制度過渡，建立城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系。配備“一卡通系統(tǒng)”，逐步實現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策統(tǒng)一，待遇一致，農(nóng)民同樣刷卡看病、即看即報。定期選派市人民醫(yī)院的醫(yī)生到農(nóng)村服務，提高農(nóng)村醫(yī)療服務水平。

3.以新市鎮(zhèn)建設為抓手推進城鄉(xiāng)一體化。新市鎮(zhèn)建設不是以往的小城鎮(zhèn)建設，也不是傳統(tǒng)意義上的“拆舊房換新房”，更不是簡單興建農(nóng)民集中居住點。是以鎮(zhèn)的屬級建設小型城市，把建制鎮(zhèn)當做小城市來建設，最終建成現(xiàn)代化小城市。建設新市鎮(zhèn)，是對城市擴張為主的城市化路徑的改變，在有條件的鎮(zhèn)村實現(xiàn)農(nóng)民就地城市化，既分解城市的壓力，又提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的水平。鎮(zhèn)江市提出以人口不低于5萬，規(guī)劃面積不低于5平方公里，集聚鎮(zhèn)域人口50%以上的原則，按現(xiàn)代小城市的標準來規(guī)劃、建設、管理鎮(zhèn)，句容已在茅山管委會和寶華鎮(zhèn)開展新市鎮(zhèn)建設，要花大力氣完善基礎設施和公共服務配套，提升產(chǎn)業(yè)水平，促使其迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市。建議在新市鎮(zhèn)設立街道辦事處，即它不是一級政府，而是縣級政府的一個派出機構，有關縣級職能部門在新市鎮(zhèn)成立分局，實現(xiàn)管理重心下移。讓新市鎮(zhèn)真正成為城鄉(xiāng)一體化建設的有效載體和樣板。

4.構建城鄉(xiāng)一體的財政金融體系。一是建立城鄉(xiāng)一體的公共財政制度。將縣級財政新增部分的支出主要用于農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，將村級公共服務和社會管理支出納入財政預算，農(nóng)村的路水電氣網(wǎng)等基礎設施建設管護責任過渡到以政府為主。二是加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的金融制度。深化農(nóng)村信用社等銀行業(yè)金融機構改革，強化信貸支農(nóng)，擴大農(nóng)村有效擔保物，放寬對民間借貸、融資的準入限制，支持農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行大力開展農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村基礎設施建設中長期貸款業(yè)務，推動村鎮(zhèn)銀行等新型金融組織健康發(fā)展。盡快建立政策性金融財政補償機制，對商業(yè)性金融機構支農(nóng)所得稅和營業(yè)稅給予一定減免優(yōu)惠、貸款貼息。完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，對關系國計民生和國家糧食安全的主要農(nóng)畜產(chǎn)品加大保費補貼支持力度，擴大區(qū)域覆蓋范圍。三是將目前政府為維護糧食生產(chǎn)安全而實行的按承包地發(fā)放的補貼，改為按農(nóng)民所交糧食進行補貼?，F(xiàn)行政策導致已不從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)戶也能拿到國家補貼，而在農(nóng)村租種別人土地從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民卻拿不到補貼，這不利于調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性。

三、按照城鄉(xiāng)一體化要求，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和管理

1.在城鄉(xiāng)規(guī)劃上體現(xiàn)城鄉(xiāng)差別。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，不是簡單地把農(nóng)村變?yōu)槌鞘?。城鄉(xiāng)規(guī)劃應當汲取英國人霍華德“田園城市”的理念，城市應與自然和農(nóng)村結(jié)合，在把城市基礎設施、公共服務延伸到農(nóng)村，讓農(nóng)民像城市居民一樣享受公共產(chǎn)品與服務的同時，又要尊重鄉(xiāng)村自然稟賦，延續(xù)原有的鄉(xiāng)村風情，因地制宜地保護農(nóng)村的自然田園風光，培育各地鄉(xiāng)村面貌的獨特魅力，保護村落優(yōu)秀傳統(tǒng)中的文明元素，讓農(nóng)村更像農(nóng)村，農(nóng)民生活質(zhì)量不斷提高。應逐步改變“管城的不管鄉(xiāng)，管工的不管農(nóng)”的社會管理體制，實施城鄉(xiāng)貫通的“大部制”，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)管，城市工作和農(nóng)村工作相互對接、良性互動的新格局。

2.設立“耕地保護基金” 強化耕地保護。國家“十二五”規(guī)劃要求“堅持最嚴格的耕地保護制度，劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制”。 設立“耕地保護基金”就是以經(jīng)濟利益補償和契約式管理的手段，把保護耕地的國家意志轉(zhuǎn)化為農(nóng)民內(nèi)心意愿，實現(xiàn)保護耕地、農(nóng)民增收、社保擴面的多贏效果。政府按標準對承擔基本農(nóng)田和一般耕地保護責任的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護補貼，補貼主要用于農(nóng)民購買農(nóng)村養(yǎng)老保險，政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護合同》，農(nóng)戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補貼并承擔相應處罰?！案乇Ｗo基金”主要從省、縣兩級的新增建設用地土地有償使用費和土地出讓收益中提取，不足部分由政府財政補足。這一舉措完善了耕地發(fā)展權的補償機制，不但有利于提高耕地保護利用水平，守住耕地紅線，也有利于促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。

3.加強以村黨組織為核心的村級治理機構建設。胡錦濤總書記來句容考察過，他在農(nóng)村考察時曾經(jīng)指出，村民富不富，關鍵看支部；村子強不強，要看“領頭羊”。農(nóng)村工作離不開村黨組織的堅強領導，也需要村民自治組織的有效運作。有的地方在實踐中探索出了一套行之有效的村級民主治理機制，即村黨組織領導、村民（代表）會議或議事會決策、村委會執(zhí)行、其他經(jīng)濟社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。這一機制將村民議事會作為村級自治事務的常設決策機構，議事會成員由村民直選產(chǎn)生，村黨組織書記兼任議事會負責人，負責審查議題和召集、主持議事會，并推選其中5~7人組成村務監(jiān)督機構，村委會作為執(zhí)行機構，向議事會負責和報告工作。新型村級治理機制的運行，真正落實了村民自治權利，解決了過去村級事務由村少數(shù)人說了算的問題，也解決了村民大會開會難的問題，大大調(diào)動了村民參與村級公共事務的熱情，受到廣大農(nóng)村黨員群眾的普遍認可，值得推廣。

4.加快句容縣城發(fā)展當好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展龍頭。縣城是工業(yè)經(jīng)濟與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的交匯點，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的龍頭。通過縣城的發(fā)展來推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，尚未引起足夠重視。從人口城市化角度看，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進入現(xiàn)有的大城市，無論對于個人還是社會，遷移成本都十分高昂。句容許多農(nóng)民工在外地打工，最后還是回到縣城買房子，這是不爭的事實。縣城的發(fā)展，尤其是第二、三產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，必然會對本地農(nóng)村剩余勞動力發(fā)揮最為強烈的吸引作用。在縣城落戶的門檻最低，只需擁有縣城的住房租賃合同或者勞動就業(yè)合同即可落戶。自愿放棄農(nóng)村宅基地的居民，還可獲得比一般經(jīng)濟適用房價格更優(yōu)惠的城市化保障住房。為此，句容應當加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，增強縣城對外來人口的吸納能力。同時，加快句容縣城連接南京的軌道交通和快速通道建設，最大限度地推進與南京的同城化，主動接納大城市的經(jīng)濟輻射，引導人口和產(chǎn)業(yè)在空間上合理分布，形成既有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又有利于環(huán)境保護、生態(tài)修復和居民工作與生活的宜居宜業(yè)的“南京副城”和“后花園”，為全面促進句容城鄉(xiāng)一體發(fā)展發(fā)揮龍頭作用。