摘 要：公眾對財(cái)政問題的關(guān)注構(gòu)成了民主監(jiān)督政府采購的社會基礎(chǔ)。提高政府采購信息的透明度，保證預(yù)算制度的科學(xué)性，通過道德約束與法律條款控制合謀腐敗，提高民主意識與參與能力，有助于促進(jìn)民主監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：政府采購；腐?。幻裰鞅O(jiān)督；公眾參與

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）31-0024-02

政府采購是公共支出的一個重要方面，在使用公共資金實(shí)現(xiàn)公共目的時，如果不被控制與監(jiān)督，就極易走向腐敗。怎樣對待腐敗，取決于我們認(rèn)為它是一個什么問題以及我們處理腐敗所希望達(dá)到的結(jié)果。在民主社會，治理腐敗問題不僅必須考慮腐敗發(fā)生的領(lǐng)域與性質(zhì)，還得考慮公眾的感覺和期望?；蛟S今天，在中國的政府采購領(lǐng)域，腐敗現(xiàn)象比十多年以前要少得多，但是，公眾卻似乎傾向于認(rèn)為，政府采購腐敗愈演愈烈。這主要是因?yàn)?，中國?cái)政問題已經(jīng)成為普通公眾的重要關(guān)注對象，這種關(guān)注也構(gòu)成了民主監(jiān)督的社會基礎(chǔ)。在政府采購領(lǐng)域促進(jìn)民主監(jiān)督，不僅可以增強(qiáng)政策設(shè)計(jì)的公民主體意識，從而一定程度上遏制腐敗，更能獲得公眾對政府采購制度的理性認(rèn)同。

一、民主監(jiān)督的前提：提高政府采購信息透明度

民主雖不能完全解決腐敗問題，但其進(jìn)程卻會使監(jiān)督變得更容易，只是，實(shí)行民主監(jiān)督的前提需要信息透明。

對適合國際競爭的采購項(xiàng)目，世界銀行強(qiáng)調(diào)了其在競標(biāo)過程各階段的透明性，從公平招標(biāo)直到合同的授予。世界貿(mào)易組織也強(qiáng)調(diào)政府采購的透明度，并在《政府采購協(xié)議》第17條、第18條和第19條以專條的形式規(guī)定了政府采購?fù)该鞫鹊膯栴}，具體內(nèi)容包括：政府采購規(guī)則和程序的公開；政府采購政策、法規(guī)和措施的公開；明確信息傳遞渠道，保障透明度；公開采購結(jié)果以便監(jiān)督和審查；訴訟程序公開等等。國際商會呼吁政府增加采購過程中的透明度，包括公布給代理人的費(fèi)用，要求參加政府采購合同競標(biāo)的廠商作出不行賄并遵守禁止賄賂的《企業(yè)行為準(zhǔn)則》的承諾。

為了實(shí)現(xiàn)政府采購信息的透明化，中國應(yīng)完善政府采購信息披露制度。首先，應(yīng)提高政府部門及社會各界對政府采購信息的關(guān)注程度及監(jiān)督意識，營造良好的信息透明氛圍。其次，應(yīng)圍繞政府采購的法律政策公開、采購合同的條件的公開、供應(yīng)商資格預(yù)審和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的公開、合同授予結(jié)果的公開等加強(qiáng)相關(guān)法律的完善工作，真正建立起有效的信息披露法律制度，使信息披露內(nèi)容涵蓋到政府采購信息、采購程序、招投標(biāo)結(jié)果、質(zhì)疑與投訴結(jié)果以及監(jiān)督檢查結(jié)果等。再次，應(yīng)建立中央、省、市、縣四級聯(lián)網(wǎng)的統(tǒng)一信息發(fā)布渠道，確保政府采購信息暢通，實(shí)現(xiàn)各類信息準(zhǔn)確、及時、完整的發(fā)布，保護(hù)公民對政府采購的知情權(quán)。最后，要建立政府采購參與主體違規(guī)記錄的信息檔案，在一定范圍內(nèi)公布，并與其市場準(zhǔn)入資格相掛鉤，做到既規(guī)范政府采購行為，又保障受害方的權(quán)利與利益。

二、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)：完善預(yù)算制度，通過道德約束與法律條款控制合謀腐敗

在采購過程中，審計(jì)、法制與社會公眾、新聞輿論相互合作、共同制約腐敗行為是一種有效的監(jiān)督方式，但這還不夠，還需保證采購行為的科學(xué)性和有效性。

為了使政府采購支出能夠?qū)崿F(xiàn)公共責(zé)任，防止政府支出活動脫離公共目標(biāo)，保護(hù)公民的基本權(quán)力，必須在政府采購決策上引入民主機(jī)制，尤其是在政府采購預(yù)算方面，應(yīng)延長預(yù)算編制和審批時間，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，細(xì)化預(yù)算科目，定期向社會公開政府預(yù)算執(zhí)行情況，自覺接受廣大納稅人對政府行為的監(jiān)督；加強(qiáng)人大對預(yù)算的監(jiān)督審計(jì)力度，逐步創(chuàng)造條件將國家審計(jì)機(jī)關(guān)納入各級人大，審計(jì)人員由人大派出，對人大負(fù)責(zé)。

民主監(jiān)督的另一個基礎(chǔ)是防范合謀腐敗。合謀腐敗與其他腐敗行為的本質(zhì)區(qū)別，就在于一群腐敗主體是通過一個“私下合約”形成濫用委托權(quán)力合謀關(guān)系，腐敗小團(tuán)體內(nèi)部各成員之間相互利用、分工、掩護(hù)、包庇，很難被發(fā)現(xiàn)，因此應(yīng)重點(diǎn)防范。合謀腐敗者之間的私下合約是一種典型的隱性合約，也就是人們常說的“潛規(guī)則”——它表現(xiàn)為一系列價(jià)值觀、思維方式及應(yīng)如何進(jìn)行工作之信念的共享?？梢?，合謀腐敗的參與者都是“對腐敗不具有道德反感的人”。腐敗主體之間存在著的共同道德觀念或道德認(rèn)同是合謀腐敗形成的基礎(chǔ)性條件。通過改變道德價(jià)值觀念，可以調(diào)整人們之間相互關(guān)系的行為的社會規(guī)范，控制合謀腐敗。在國際上大凡廉潔程度比較高的國家都非常重視提高公務(wù)員的道德水準(zhǔn)。芬蘭被公認(rèn)為世界是最廉潔的國家，其基礎(chǔ)性的原因之一就是無論是社會公民還是政府官員都對腐敗有著強(qiáng)烈的道德反感。在芬蘭，貪污受賄、侵吞社會財(cái)富等行為如同偷盜搶劫一樣，被視為卑鄙骯臟的不義之舉。到目前為止，中國香港地區(qū)和新加坡是反腐敗最有口皆碑的特例。

世界銀行在有關(guān)國際政府采購的反欺詐和貪污受賄的新條款中，一開始就明確要求，每一個參與采購和執(zhí)行世行資助的合同者都必須遵守最高道德標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮采購官員在招標(biāo)采購中的自我道德約束，防范合謀腐敗，確保采購活動按照確定的政策、規(guī)則執(zhí)行，也是澳大利亞政府采購監(jiān)督管理機(jī)制的特色。澳大利亞聯(lián)邦和各州的采購政策和原則都特別強(qiáng)調(diào)采購官員的道德規(guī)范，例如維多利亞州政府采購委員會規(guī)定，采購官員必須遵守以下道德約束，這些約束可為中國政府采購制度提供借鑒：（1）確保公共資金根據(jù)國家的立法、法規(guī)，政府政策得到有效的利用；（2）任何時候都保守秘密；（3）不得從任何潛在或現(xiàn)在投標(biāo)商那里收受禮物或其他好處；（4）盡可能列明采購產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)則；（5）不得將同類采購項(xiàng)目進(jìn)行分割以規(guī)避法律的要求；（6）不得給予某一投標(biāo)商優(yōu)惠或歧視待遇；（7）確保所有投標(biāo)商獲得充分和相同的信息；（8）建立并保持一種程序，以公平和平等地對待所有的投標(biāo)或報(bào)價(jià)；（9）對任何投標(biāo)商的咨詢給予及時和有禮的答復(fù)。同時規(guī)定，采購官員如違反上述要求，將受到《公務(wù)員行為法》等法律規(guī)定的撤職、辭退等懲罰。

三、民主監(jiān)督的可持續(xù)發(fā)展：提高民主意識與參與能力

民主政治的主體是公民，而公民民主參與意識和參與能力在其實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利中具有至關(guān)重要的作用。只有公眾從心理和行為上都建立起政治效應(yīng)意識、政治信賴感、政治責(zé)任感，形成穩(wěn)定成熟的公民人格，民主制度才能鞏固。否則，即使形式上建立了民主制度，也會由于缺乏足夠的公民政治意識而難以持續(xù)長久。要推動公民社會反腐敗，需要解決公民社會本身的問題—— 譬如扭轉(zhuǎn)公眾對于腐敗的冷漠和容忍態(tài)度。公民社會本身也造成了部分的腐敗問題。因?yàn)檎幕顒硬皇窃谡婵罩羞M(jìn)行，行賄者經(jīng)常是普通的公眾。因此要提高公民的自主、主權(quán)、法治、平等、開放、參與等心理意識。如果每個人都擁有某些最高權(quán)勢，那么政權(quán)就堅(jiān)如磐石了，因?yàn)槿魏嗡饺说馁Y財(cái)都不夠用來對全體人民群眾進(jìn)行賄賂。

提高公民參與能力是反政府采購腐敗的重要保證，公民參與是走向依靠民主法制防治腐敗的客觀要求，也是反腐敗深入持久進(jìn)行并最終取得更大成效的重要保證。對于公民的參與能力，《聯(lián)合國反腐敗公約》第13條規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施，推動公共部門以外的個人和團(tuán)體，例如民間團(tuán)體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預(yù)防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴(yán)重性及其所構(gòu)成的威脅的認(rèn)識。

除提高政府采購決策過程的透明度，促進(jìn)公眾在決策過程中發(fā)揮作用外，我們還可以通過下列措施提高公民的參與積極性和參與能力：（1）確保公眾有獲得信息的有效渠道；（2）開展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學(xué)和大學(xué)課程在內(nèi)的公共教育方案；（3）尊重、促進(jìn)和保護(hù)有關(guān)腐敗的信息的查找、接收、公布和傳播的自由。

當(dāng)然，鼓勵公民參與還要支持新聞自由，推行監(jiān)察制度，減少對政府官員的庇護(hù)，對官員的腐敗行為加以曝光，完善舉報(bào)制度，鼓勵和保護(hù)群眾的舉報(bào)行為。

政府采購制度在中國還只有十多年的歷史，這項(xiàng)新的制度似乎并沒有加深普通公眾對提高公共支出效率的感覺，而且，改革的推動與實(shí)施者也沒有教育公眾政府采購是如何通過公共選擇進(jìn)行決策的。結(jié)果，公開曝光的政府采購腐敗幾乎迫使人們不僅相信所謂的政府采購只是“集中腐敗”的代名詞，還使人們感覺到政治制度也出了嚴(yán)重的問題。這一方面說明中國公眾對政府采購制度目標(biāo)的期望值可能有點(diǎn)過高，另一方面也是由于媒體技術(shù)進(jìn)步，使以前經(jīng)常被忽視了的腐敗現(xiàn)象頻頻曝光，選民們不再容忍的結(jié)果，它反映了中國公眾對政府采購實(shí)施民主監(jiān)督、促進(jìn)民主進(jìn)程與實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的需求。

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[責(zé)任編輯 吳高君]