摘 要:基于對(duì)湘西土家族苗族自治州留守兒童的調(diào)查問(wèn)卷和訪談，從留守兒童的監(jiān)護(hù)、教育、安全等法律權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀著手，提出了建構(gòu)社會(huì)支持系統(tǒng)的設(shè)想：統(tǒng)籌家庭、高?！行W(xué)、政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與社會(huì)組織力量，全面保護(hù)其權(quán)益。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；留守兒童；法律權(quán)益保障

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0094-02

“留守兒童”是指父母雙方或一方外出到城市打工，而自己留在農(nóng)村生活的孩子們，他們一般與自己的父親或母親中的一人，或者與上輩親人，甚至父母親的其他親戚、朋友一起生活。欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的留守兒童問(wèn)題已成為現(xiàn)階段中國(guó)基礎(chǔ)教育面臨的嚴(yán)峻問(wèn)題。湘西土家族苗族自治州位于湖南省西北部，該地區(qū)山多地少，經(jīng)濟(jì)落后，是典型的“老、少、窮”地區(qū)。據(jù)湘西州教育局2010年2月調(diào)查顯示，目前，湘西州外出務(wù)工農(nóng)民有44.93萬(wàn)人，中小學(xué)共有留守兒童148 758人，其中小學(xué)留守兒童100 878人，初中留守兒童47 880人，農(nóng)村留守兒童人數(shù)占全州在校中小學(xué)生的41.74%[1]。因此，將其作為研究民族地區(qū)留守兒童問(wèn)題的典型對(duì)象，并從法律視野分析這一問(wèn)題形成的內(nèi)在機(jī)理以及提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

一、法律視角下的民族地區(qū)留守兒童現(xiàn)狀

1.監(jiān)護(hù)缺失與心理問(wèn)題凸顯。據(jù)共青團(tuán)湖南省委發(fā)布的《湖南省農(nóng)村留守兒童問(wèn)題調(diào)查報(bào)告》顯示，留守兒童由父母單親照顧的比例為34.9%，由祖（外祖）父母照顧的有46.9%，由親戚朋友照顧的占13.3%，自我照顧的有4.9%。而據(jù)我們的調(diào)查，在湘西州留守兒童由父母單親照顧的比例不足31%，而由祖（外祖）父母照顧的比例占52%以上。這主要是因?yàn)槊褡宓貐^(qū)所在地多為丘陵山地，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且交通不便，經(jīng)濟(jì)相對(duì)其他地區(qū)更為貧困，父母雙雙外出的比例要更高。中國(guó)當(dāng)前5 800萬(wàn)留守兒童的形成，正是因?yàn)楦改缸灾鞅O(jiān)護(hù)的相對(duì)缺失。這些孩子由于相對(duì)缺少一種恒久與和諧的親子關(guān)系，長(zhǎng)期如此生活非常容易呈現(xiàn)消極、膽小和敵意等不良情緒，這些不良情緒如果演變?yōu)楣缕?、自卑、憂郁的性格特點(diǎn)，將對(duì)其發(fā)展將極為不利。E.博登海默教授說(shuō)：“為了確使人們的創(chuàng)造力被用于實(shí)現(xiàn)最有價(jià)值的目標(biāo)，就必須打好重要的基礎(chǔ)?！盵2]但是，我們目前為民族地區(qū)留守兒童所做的，顯然沒(méi)有為他們的發(fā)展打好基礎(chǔ)。

2.留守兒童漸成違法犯罪侵害主體和被侵害主體。一方面，由于留守兒童被監(jiān)護(hù)權(quán)的相對(duì)缺失，以及他們還不成熟的心智，頑皮的習(xí)性，使他們的人身安全存在巨大的隱患。近年來(lái)，留守兒童人身財(cái)產(chǎn)受侵害的案例屢見(jiàn)報(bào)端。比如，在湘西鳳凰縣臘乙村，2009年一個(gè)暑假，在水庫(kù)淹死的留守兒童便有四人。而在該縣吉衛(wèi)鎮(zhèn)等礦區(qū)，每天馬路上礦車通過(guò)上千計(jì)，這給缺乏監(jiān)護(hù)的孩子們帶來(lái)了極大的安全隱患。此外，發(fā)生在他們身上的強(qiáng)奸、傷害、拐賣等悲劇仍然在不斷上演，他們的生存現(xiàn)狀引人擔(dān)憂。另一方面，在農(nóng)村青少年犯罪中，留守兒童所占比例越來(lái)越大。公安部發(fā)布的調(diào)查顯示了兩個(gè)“大多數(shù)”——全國(guó)未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多數(shù)在農(nóng)村，其中大多數(shù)又是留守兒童。由于長(zhǎng)期監(jiān)護(hù)和教育的欠缺，留守兒童容易受到不良社會(huì)風(fēng)氣的影響，也容易受到不法分子的誘導(dǎo)，從而做出違法犯罪的行為。同時(shí)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，民族地區(qū)的社會(huì)治安情況相對(duì)更加復(fù)雜，更容易滋生各種違法犯罪行為，比如湘西州2008年發(fā)生的“民間非法融資”事件，涉案人數(shù)和涉案資金都非常之大。在自身辨別能力較低和監(jiān)護(hù)相對(duì)缺失的情況下，留守兒童更容易步入不正之路，這既不利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，又不利于他們身心健康的發(fā)展。

3.受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障。《教育法》明確規(guī)定受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是基本義務(wù)，而留守兒童日益上升的輟學(xué)率無(wú)疑是對(duì)受教育權(quán)的極大侵害[3]。民族地區(qū)留守兒童的受教育問(wèn)題首先表現(xiàn)在家庭教育的缺失。那些由父母單獨(dú)一方在家照顧的孩子，父母單獨(dú)一方本身家務(wù)就很重，難以在孩子的教育上投入足夠精力；而那些由祖父母、外祖父母照顧的孩子，由于監(jiān)護(hù)人自身年齡過(guò)大和文化程度偏低，因而對(duì)新時(shí)代孩子的教育更是顯得力不從心。同時(shí)，他們的受教育問(wèn)題還表現(xiàn)在學(xué)校教育的紕漏。目前對(duì)留守兒童而言，師生關(guān)系上的 “馬太效應(yīng)”使他們較少受到老師的關(guān)注和器重，因此，面對(duì)學(xué)習(xí)上的困難，他們就采取了消極的自暴自棄態(tài)度，這種態(tài)度又促使了他們學(xué)習(xí)動(dòng)力不足，與新的“讀書(shū)無(wú)用論”一起惡性循環(huán)[4]。在家庭教育與家庭教育都相對(duì)缺失后，孩子的身心健康發(fā)展自然令人擔(dān)憂。

在保靖縣調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，教育已然呈現(xiàn)缺失的趨勢(shì)。少數(shù)中小學(xué)校對(duì)被視為“問(wèn)題學(xué)生”和“雙差生“的留守兒童不但不進(jìn)行積極教育和幫助，反而是等到他們犯下錯(cuò)誤后勸其轉(zhuǎn)學(xué)或退學(xué)，使其過(guò)早流入社會(huì)。而對(duì)于這些過(guò)早進(jìn)入社會(huì)的孩子，由于年齡等因素沒(méi)有正規(guī)單位愿意接受。不僅如此，因?yàn)槿狈Ω鞣N職業(yè)技能的培訓(xùn)，他們難以掌握一技之長(zhǎng)，這對(duì)他們的整個(gè)人生發(fā)展都是極其不利的。

二、民族地區(qū)留守兒童法律權(quán)益保護(hù)的社會(huì)支持系統(tǒng)構(gòu)建

1.在立法上，健全和完善留守兒童權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)。第一，應(yīng)當(dāng)完善《未成年人保護(hù)法》和《義務(wù)教育法》，盡快確立外來(lái)務(wù)工人員子女這一特殊未成年主體。同時(shí)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，各級(jí)人大可以設(shè)立專門委員會(huì)負(fù)責(zé)未成年人權(quán)益保障工作。此外，《義務(wù)教育法》可以設(shè)立“外來(lái)務(wù)工人員子女教育”專章，確立流入地就近、同等入學(xué)原則，打破務(wù)工人員子女入城教育桎梏。第二，《未成年人保護(hù)法》中可以加入“未成年人監(jiān)護(hù)人委托制度”，明確受委托監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，落實(shí)留守兒童監(jiān)護(hù)主體，并強(qiáng)化其教育和管理責(zé)任，從法律上保障農(nóng)村留守兒童權(quán)益[5]。同時(shí)，該法應(yīng)確立“未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督”原則，為追究失職監(jiān)護(hù)人法律責(zé)任提供立法依據(jù)。第三，立法可以確立外來(lái)務(wù)工人員子女專項(xiàng)教育財(cái)政投入制度，資金來(lái)源為中央與地方財(cái)政兩級(jí)補(bǔ)貼，并可與中央三農(nóng)資金合理對(duì)接。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)促使流出地教育經(jīng)費(fèi)向流入地教育經(jīng)費(fèi)的有序轉(zhuǎn)移。

2.完善監(jiān)護(hù)法律保障機(jī)制，建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。要進(jìn)一步完善親權(quán)保護(hù)與監(jiān)護(hù)相結(jié)合的法律保障機(jī)制。國(guó)家在《民法通則》和《婚姻法》中都規(guī)定了父母是未成年人的法定監(jiān)護(hù)人。然而，當(dāng)前民族地區(qū)的留守兒童相當(dāng)一部分是由祖父母、外祖父母代為監(jiān)護(hù)。誠(chéng)然，父母以外出務(wù)工來(lái)實(shí)現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)正當(dāng)合理，但父母不能以此為借口而將自己作為法定監(jiān)護(hù)人的義務(wù)完全轉(zhuǎn)嫁給他人。筆者在調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村寄宿制學(xué)校中有少數(shù)留守兒童常年寄宿在學(xué)校，并且沒(méi)有明確指定監(jiān)護(hù)人，這不僅給這些孩子的成長(zhǎng)帶來(lái)許多不利影響，而且是與法律相悖的。中國(guó)《預(yù)防未成年人犯罪法》規(guī)定，父母或者其他監(jiān)護(hù)人不得讓不滿十六周歲的未成年人脫離監(jiān)護(hù)單獨(dú)居住，對(duì)未成年人不得放任不管，放棄監(jiān)護(hù)職責(zé)[6]。

3.建立政府主導(dǎo)，司法機(jī)關(guān)與社會(huì)組織積極融入合作機(jī)制。首先，民族地區(qū)留守兒童問(wèn)題的解決需要政府積極開(kāi)展宏觀統(tǒng)籌工作。在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，既要在資金上保證對(duì)留守兒童的扶持力度，又要在人才和技術(shù)上提供相應(yīng)支持。其次，在教育問(wèn)題上，要求政府不僅應(yīng)在資金和錄取政策上照顧民族地區(qū)，而且要?jiǎng)?chuàng)造機(jī)會(huì)讓更多的優(yōu)秀人才學(xué)成后回到家鄉(xiāng)，服務(wù)家鄉(xiāng)。此外，政府應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)司法部門、社會(huì)組織等各方力量，逐步建立有效社會(huì)互動(dòng)機(jī)制。因?yàn)椤罢嬲`反法制原則和精神的毋寧說(shuō)正是那些沒(méi)有合理制度和措施加以保障和支撐的空洞的法治理念和口號(hào)”[7]，所以要真正解決這一難題依賴于各方制定有效措施。其次，民族地區(qū)司法機(jī)關(guān)可以確立留守兒童相關(guān)案件特殊處理機(jī)制，具體就是：（1）充分調(diào)研留守兒童法律權(quán)益問(wèn)題產(chǎn)生路徑和留守兒童犯罪的形成機(jī)制；（2）司法部門協(xié)調(diào)合作強(qiáng)力打擊侵害留守兒童權(quán)益的犯罪行為，并可以設(shè)置 “留守兒童法律權(quán)益保護(hù)周”深入民族地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)接受群眾反映和舉報(bào)；（3）對(duì)于留守兒童的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)本著挽救和保護(hù)他們的原則進(jìn)行審理；（4）對(duì)留守兒童犯罪多適用“罰金刑易科為社會(huì)服務(wù)令”[8]，這既可以緩減“執(zhí)行難”問(wèn)題，又能利用社會(huì)力量挽救更多青少年。

4.建構(gòu)民族地區(qū)高校與中小學(xué)的長(zhǎng)效合作機(jī)制。民族地區(qū)高校既集結(jié)了當(dāng)?shù)刎S富的人才資源，又集結(jié)了一批關(guān)心祖國(guó)發(fā)展的優(yōu)秀青年，因此，有效利用高校資源，對(duì)解決民族地區(qū)留守兒童問(wèn)題具有深刻意義。首先，民族地區(qū)高校可以立足本地區(qū)實(shí)際，組織專家組申報(bào)各級(jí)課題研究留守兒童問(wèn)題。同時(shí)，利用當(dāng)?shù)刂行W(xué)力量，充分了解當(dāng)?shù)亓羰貎和瘑?wèn)題現(xiàn)狀，形成有效研究成果，為解決問(wèn)題提供理論依據(jù)。其次，民族地區(qū)高?？梢猿闪⒎稍行暮托睦碓行摹７稍行目梢园l(fā)揮自身專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢(shì)，定期到中小學(xué)開(kāi)展法律知識(shí)講座等活動(dòng)，并為權(quán)益受到侵害的留守兒童提供免費(fèi)幫助。心理援助中心則可以為中小學(xué)提供心理專家定期為留守兒童提供心理輔導(dǎo)，還可以對(duì)出現(xiàn)心理問(wèn)題的留守兒童進(jìn)行免費(fèi)治療。最后，民族地區(qū)高校關(guān)心下一代工作委員會(huì)、團(tuán)委等群團(tuán)組織可以積極參與進(jìn)來(lái)，組織力量共同為保護(hù)留守兒童法律權(quán)益出力。比如，可以和當(dāng)?shù)刂行W(xué)聯(lián)合開(kāi)展“關(guān)愛(ài)留守兒童”愛(ài)心演出，豐富他們的精神生活，為他們的健康成長(zhǎng)作出積極貢獻(xiàn)。

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