摘 要：在青海省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的黃金時(shí)期，地方政府的行為在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用更加凸顯，但由于地方政府特殊存在，在某些方面地方政府還存在阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況。通過(guò)對(duì)青海省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題分析，提出地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中應(yīng)有的政策選擇。

關(guān)鍵詞：地方政府；區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；青海省

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0121-02

引言

地方政府在實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要作用，已為許多學(xué)者所研究，但筆者注意到，研究者較少?gòu)氖∮蚍矫嫔钊敕治龈骶咛厣牡胤秸诼男姓毮軙r(shí)，如何兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，筆者選取具有經(jīng)濟(jì)落后和民族特點(diǎn)鮮明的青海省作為研究對(duì)象，對(duì)青海省地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的政策選擇進(jìn)行研究。

總體上來(lái)說(shuō)，各地區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與本地區(qū)的資源承載力相適應(yīng)，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“和而不同”的分工協(xié)作，良性互動(dòng)，提高地區(qū)經(jīng)濟(jì)總體的競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總體效益最大化[1]。由于青海省是多民族地區(qū)，民族特點(diǎn)十分鮮明，青海省的經(jīng)濟(jì)體是各民族地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)有機(jī)耦合而成的整體，所以青海區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)不僅包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的內(nèi)容，還必須包含省內(nèi)各民族縣區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用

地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要參與者，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)、完善經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、確定資源開(kāi)發(fā)順序、調(diào)節(jié)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等職能[2]，青海地方政府還具有協(xié)調(diào)各民族縣區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治關(guān)系的作用。眾多研究者的結(jié)論表明地方政府協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要職能包括以下幾個(gè)方面：

1.宏觀調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1978年以來(lái)，以市場(chǎng)化為中心的改革，使地方政府在宏觀調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中更加有所作為，很多地方政府經(jīng)歷了從“無(wú)為而治”到“有所作為”的轉(zhuǎn)變。地方政府在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制條件下，以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)。

2.提供公共產(chǎn)品、進(jìn)行制度創(chuàng)新。公共物品是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的，公共物品越充足，市場(chǎng)運(yùn)行成本越低。西方公共選擇理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品由代表公共利益的地方政府來(lái)提供[4]。通常情況，公共產(chǎn)品需要政府直接投資或出面計(jì)劃，是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。地方政府要保證對(duì)中央投資的公共產(chǎn)品予以配合，提供有關(guān)條件，因地制宜地實(shí)施地方政策，努力提供地方的公共產(chǎn)品。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的深化，社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求逐漸擴(kuò)大，所以地方政府承擔(dān)的任務(wù)日益加重。就區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展而言，地方政府提供公共物品和準(zhǔn)公共物品主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共信息平臺(tái)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的合作。建立區(qū)域環(huán)保機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)流域、區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性[4]。

3.協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)關(guān)系。地區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)主要是疏通、理順本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本地區(qū)內(nèi)行業(yè)的調(diào)整、改組和聯(lián)合，解決部門和地區(qū)之間難以互相協(xié)商的重大經(jīng)濟(jì)矛盾，組織協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)流通，搞好重大生產(chǎn)條件的銜接和調(diào)度。地區(qū)間的協(xié)調(diào)就是要打破地區(qū)封鎖，大力推動(dòng)跨省、市、區(qū)之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。

二、青海省區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題

青海省位于青藏高原東北部，歷史上形成了多民族聚居的情形，省內(nèi)有漢、藏、回、土、撒拉、維族、蒙古、哈薩克等民族，由于地理、歷史、民族等原因，人為的形成了各自的“小經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”，使得青海省形成了許多阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。近年來(lái)，青海經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)，省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題也日益突出，所以地方政府在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程中，起著舉足輕重的作用。

1.非協(xié)調(diào)性加劇。由于自然環(huán)境、歷史基礎(chǔ)、文化以及近年來(lái)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域和重大工程建設(shè)的影響，青海各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)總量、人均水平還是從經(jīng)濟(jì)密度進(jìn)行比較，這種差異都是顯著的，而且差距處于不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。2010年，僅西寧市GDP占青海省總GDP的46.52%，而玉樹(shù)州、黃南州、果洛州三地的GDP總和只占總GDP的7.11%。同時(shí)城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農(nóng)牧民人均純收入也存在著很大的差距；每個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)人均可支配收入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)牧民人均純收入。

改革開(kāi)放以來(lái)，青海在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，在實(shí)踐中探索前進(jìn)，不斷調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，取得一些明顯的成效。從1991—2010年，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由23.92∶39.71∶36.35調(diào)整為10∶55.1∶34.9。期間，青海省在加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)地位的同時(shí)，工業(yè)化進(jìn)程加快，依托資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)施資源開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，形成了具有青海資源優(yōu)勢(shì)的特色工業(yè)體系，工業(yè)對(duì)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率逐年提高，2010年達(dá)55.9%，工業(yè)成為拉動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。各州地相比較來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)層次相對(duì)較高。因此，西寧市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速率明顯高于玉樹(shù)州，長(zhǎng)此以往導(dǎo)致的結(jié)果就是，西寧市越來(lái)越發(fā)達(dá)，而玉樹(shù)州與西寧市的經(jīng)濟(jì)差距則越來(lái)越大。青海省各地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著明顯的差異，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理。

2.非協(xié)調(diào)性成因分析。首先，區(qū)位優(yōu)勢(shì)、政策導(dǎo)向，是青海省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)非協(xié)調(diào)性的主要原因。區(qū)位優(yōu)勢(shì)和政策導(dǎo)向，使經(jīng)濟(jì)布局與人口分布失衡，帶來(lái)區(qū)域間人均收入差距擴(kuò)大。僅占全省面積1%的西寧市，人口占全省的36%，擁有全省46%的經(jīng)濟(jì)總量，是經(jīng)濟(jì)總量最低果洛州的33倍。人口和經(jīng)濟(jì)分布的不均衡，直接的結(jié)果是地區(qū)差距過(guò)大，區(qū)域間非協(xié)調(diào)性增強(qiáng)與矛盾凸顯。其次，市場(chǎng)的逆向調(diào)節(jié)加大了區(qū)域差距。新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，理想狀態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有一種促使各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平趨于接近的趨勢(shì)[3]。當(dāng)前青海省所面臨的情況卻是，所有的緊缺的人才和資金聚集在西寧市及海東地區(qū)，而不是按市場(chǎng)充分流動(dòng)條件下所描述的那樣向經(jīng)濟(jì)不發(fā)展的地區(qū)流動(dòng)，從而造成更大的差距。最后，地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的不均等造成了區(qū)域差異的加劇。

三、青海省在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的政策選擇

從中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的推動(dòng)主體角度上看，政府行為是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的主體推動(dòng)力，即中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶有明顯的“政府本位推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)”色彩[4]。地方政府作為地區(qū)利益主體，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的選擇將對(duì)整個(gè)地區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起到非常重要的影響和引導(dǎo)作用，青海省的地方政府在履行政府職能時(shí)應(yīng)本著促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，選擇適宜青海特點(diǎn)的政策。

1.健全和完善青海市場(chǎng)機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成發(fā)展過(guò)程，是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)進(jìn)行資源配置的過(guò)程，因此，市場(chǎng)的力量是基礎(chǔ)性的、作用是無(wú)可比擬的。但市場(chǎng)作用的發(fā)揮是以發(fā)達(dá)的市場(chǎng)、完善的市場(chǎng)體系為條件的。青海市場(chǎng)建設(shè)方面還存在許多不足。因此，地方政府必須把精力較多地投入到市場(chǎng)法規(guī)、市場(chǎng)秩序、市場(chǎng)規(guī)劃等建設(shè)上，以盡量彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，解決市場(chǎng)不能解決或成本過(guò)高的問(wèn)題，在已經(jīng)出臺(tái)的區(qū)域政策中，許多應(yīng)該用數(shù)值指標(biāo)做出規(guī)定的地方?jīng)]有明確指標(biāo)，而更多的地方使用的是文字表述方法，使之具有很大的操作彈性，缺乏政策應(yīng)有的約束力，在已經(jīng)出臺(tái)的“意見(jiàn)”、“通知”和部門領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，含糊表達(dá)用語(yǔ)更多，使政策的執(zhí)行過(guò)程具有很大的不準(zhǔn)確性。

2.清理各類部門限制、封鎖性政策。地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策要按符合不符合市場(chǎng)規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)清理各類法規(guī)文件，逐步取消一切妨礙區(qū)域市場(chǎng)一體化制度與政策規(guī)定，統(tǒng)一稅收優(yōu)惠政策、招商引資政策，防止各地間在稅收優(yōu)惠、土地批租、財(cái)政補(bǔ)貼等方面出臺(tái)超國(guó)民待遇的政策，使區(qū)域內(nèi)的各類主體享受同等待遇，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

3.健全和完善青海省區(qū)際合作機(jī)制。促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展首先要在區(qū)域間關(guān)系上形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、良性互動(dòng)的機(jī)制。全省的發(fā)展是個(gè)整體，各區(qū)域在產(chǎn)業(yè)分布上不能趨同，但也不能自成一體，需要加強(qiáng)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提升全省作為整體的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)效率，避免重復(fù)建設(shè)、相互封鎖，健全和完善青海省內(nèi)區(qū)際合作機(jī)制。區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作實(shí)質(zhì)上是各區(qū)域生產(chǎn)要素在更大地域空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合，通過(guò)各個(gè)區(qū)域之間的專業(yè)化分工，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和比較優(yōu)勢(shì)。青海省地區(qū)間的區(qū)域合作正在受到越來(lái)越多的重視。

4.促進(jìn)公共產(chǎn)品均等化。如今，地方政府越來(lái)越認(rèn)識(shí)到基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門應(yīng)適度超前發(fā)展，可以消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“瓶頸”[5]，青海政府更應(yīng)該在公共產(chǎn)品均等化上努力做到公平。

總結(jié)

地方政府在經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的政策選擇將該區(qū)域甚至周邊區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展起到重要影響和引導(dǎo)作用，青海省地方政府應(yīng)本著促進(jìn)省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，選擇適宜青海特點(diǎn)的政策。就青海省社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，地方政府應(yīng)在健全和完善市場(chǎng)機(jī)制、清理各類部門限制、封鎖性政策、健全和完善青海省區(qū)際合作機(jī)制以及促進(jìn)公共產(chǎn)品均等化等方面有所作為。

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