摘 要：當(dāng)前，造成地方政府融資平臺(tái)公司融資工作困難的原因主要有平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏資本金，現(xiàn)金流不足，融資渠道顯單一，負(fù)債壓力風(fēng)險(xiǎn)大，政府資源較為分散，平臺(tái)公司融資能力不足等。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，應(yīng)采取積極應(yīng)對(duì)措施，包括做好項(xiàng)目工作，嘗試多渠道融資，全面啟動(dòng)民間資本，發(fā)揮金融對(duì)投融資的重要作用，建立穩(wěn)定可靠的償債機(jī)制等以緩解融資困境。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）31-0022-02

地方政府融資平臺(tái)公司是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。全國現(xiàn)有地方政府投融資平臺(tái)3 800多家。據(jù)審計(jì)署審計(jì)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107 174.91億元，總的來說，中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。2010以來，國家“銀根”一再緊縮，貨幣政策“實(shí)際從緊”，銀行加強(qiáng)信貸管理，各金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)公司“惜貸”，政府性投資項(xiàng)目貸款大幅收縮，融資形勢嚴(yán)峻。今年以來國家已3次經(jīng)加息，6次上調(diào)存款準(zhǔn)備金率，凍結(jié)銀行大量資金，企業(yè)融資難度加大、成本更高。政府平臺(tái)公司貸款經(jīng)清理規(guī)范逐步“摘帽”轉(zhuǎn)為一般公司類貸款。企業(yè)債券、信托計(jì)劃也受到政策影響相繼暫緩、叫停，各地政府性投資項(xiàng)目融資出現(xiàn)較大萎縮。

一、地方政府投融資困境原因分析

各地對(duì)政府投融資管理體制改革進(jìn)行了積極的探索，取得了一定的成效，但在實(shí)踐中逐步暴露出的一些弊端，嚴(yán)重制約著各地投融資工作的發(fā)展和創(chuàng)新，影響了經(jīng)濟(jì)增長的后勁。

1.平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善。雖然投融資公司為各地國資委授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的獨(dú)立公司，并具有獨(dú)立的法人資格，但實(shí)際上，由于是政府出資的國有控股公司，企業(yè)不可避免地要承擔(dān)過多的政府“任務(wù)”，《公司法》賦予公司法人的自主經(jīng)營權(quán)難以真正落實(shí)。公司實(shí)行收支兩線的財(cái)政預(yù)算管理，每年形成的產(chǎn)權(quán)收益全部上繳市財(cái)政，投資則向政府提出申請(qǐng)，需納入政府財(cái)政預(yù)算體系，決策程序復(fù)雜且時(shí)間較長。公司不是真正意義的公司法人實(shí)體，難以按市場化運(yùn)作管理運(yùn)行。

2.缺乏資本金，現(xiàn)金流不足。目前各平臺(tái)公司所建成的項(xiàng)目大多為非經(jīng)營性公益項(xiàng)目，項(xiàng)目本身沒有收益，而由于各地財(cái)政資金安排基本上用于償還貸款利息，對(duì)項(xiàng)目的配套資金安排有限，以及各平臺(tái)公司自身現(xiàn)金流建設(shè)跟不上中長期貸款評(píng)審要求等因素，均存在內(nèi)配資金不足的問題。平臺(tái)公司多數(shù)資產(chǎn)為公益性資產(chǎn)，能產(chǎn)生現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)較少，使得公司本身“造血”功能薄弱甚至沒有，經(jīng)營效益與資產(chǎn)總量不相吻合，直接影響到公司的直接融資。

3.融資渠道仍顯單一。中國各平臺(tái)公司融資渠道仍比較單一，主要依靠銀行貸款，2009年及以前的銀行貸款占融資總額大多在90%以上，其他方式融資較少，多渠道、多層次、多方位、寬領(lǐng)域的融資渠道仍未形成。隨著銀行信貸環(huán)境的改變，地方政府擔(dān)保貸款已與現(xiàn)時(shí)政策相悖，融資難度加大。

4.負(fù)債壓力風(fēng)險(xiǎn)大。全國大部分投融資公司的資產(chǎn)狀況、贏利能力不太好，負(fù)債率也比較高，大多在60%以上。政府財(cái)政投入有限、經(jīng)營收益微不足道、建設(shè)投入持續(xù)加碼，銀行貸款不斷加重，利息支付壓力大。受這些因素的影響，平臺(tái)公司資金流轉(zhuǎn)經(jīng)常處于“借新債還舊債”的模式，償債能力也受到影響，隨之而來的是負(fù)債壓力越來越大，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來越大，還貸風(fēng)險(xiǎn)越來越大。

5.政府資源較為分散，平臺(tái)公司融資能力不足。由于資源整合的實(shí)質(zhì)性操作較為復(fù)雜，各投融資平臺(tái)搭建的時(shí)間尚短，一些地方多平臺(tái)融資格局也面臨政府資源和現(xiàn)金流、人才隊(duì)伍分散和融資能力不足等問題。

二、緩解融資困境的對(duì)策

一個(gè)地區(qū)要搞好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，只有實(shí)行多元化融資，才能實(shí)施大投資方略，強(qiáng)化大項(xiàng)目支撐，以長足的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支撐長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?，F(xiàn)在，只有采取積極措施，竭力緩解投融資困難，盡力保障政府性投資項(xiàng)目貸款，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。

1.做好項(xiàng)目工作。項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)工作的“生命線”，是投融資工作的載體。一是做好項(xiàng)目包裝。要做細(xì)做實(shí)項(xiàng)目前期工作，牢固樹立“讓項(xiàng)目等資金，不讓資金等項(xiàng)目”的理念，根據(jù)國家重點(diǎn)支持政策，重視項(xiàng)目策劃包裝，充實(shí)完善項(xiàng)目庫，提高項(xiàng)目成熟度。當(dāng)前要重點(diǎn)做好保障性住房、水利、職業(yè)教育等項(xiàng)目工作。同時(shí)，投融資平臺(tái)公司應(yīng)轉(zhuǎn)換經(jīng)營方式，作有現(xiàn)金流的經(jīng)營實(shí)體，適應(yīng)融資要求。二是做好分類籌資。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不同屬性采取不同籌資形式。經(jīng)營性項(xiàng)目（收費(fèi)路橋等）走市場配置資源的路子；準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目（公交、污水處理廠等）則主要采取間接融資和直接融資兩種形式，可輔之于政府貼息等優(yōu)惠政策；非經(jīng)營性項(xiàng)目可由投融資平臺(tái)通過其占有的資源在資本市場籌措資金彌補(bǔ)財(cái)政性資金投入不足。三是做好項(xiàng)目“打包”。目前銀行對(duì)于無還款來源公益類城市基礎(chǔ)設(shè)施不予放款，平臺(tái)公司可以考慮將該類項(xiàng)目打包進(jìn)經(jīng)營性項(xiàng)目，進(jìn)行整體融資。

2.嘗試多渠道融資。目前，面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施類貸款大幅萎縮，只有多渠道、多領(lǐng)域籌措建設(shè)資金。一是做大直接融資規(guī)模。加大培育企業(yè)上市力度，提高股權(quán)融資的能力和規(guī)模；探索資產(chǎn)證券化途徑，靈活運(yùn)用企業(yè)債券、中期票據(jù)、融資租賃、信托計(jì)劃、基金等融資手段；嘗試非貿(mào)易方式取得商業(yè)匯票，實(shí)現(xiàn)短期融資；發(fā)揮保險(xiǎn)業(yè)的融資功能，引進(jìn)保險(xiǎn)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資。如可嘗試 “回租”式金融租賃合作融資、與優(yōu)勢企業(yè)合作發(fā)行中期票據(jù)、與創(chuàng)投基金合作等。二是積極爭取間接融資。銀行資金會(huì)繼續(xù)支持有收益、有還款來源的項(xiàng)目，平臺(tái)公司應(yīng)據(jù)此進(jìn)行包裝項(xiàng)目；利用有限的資金（如企業(yè)債券、地方債券資金）進(jìn)行放大，作為多個(gè)項(xiàng)目的配套資本金。爭取國家政策性銀行、國際多邊金融組織和外國政府，給予貸款和項(xiàng)目資金支持。三是做好到期資金的續(xù)用工作。引導(dǎo)BT、信托到期資金轉(zhuǎn)化為招商引資資金參與城市建設(shè)。延長資金使用時(shí)間，增大資金效用。四是構(gòu)建產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。加快產(chǎn)權(quán)市場建設(shè)，構(gòu)建集產(chǎn)權(quán)、技術(shù)、生產(chǎn)要素交易于一體的交易市場，引進(jìn)綜合實(shí)力強(qiáng)的戰(zhàn)略投資者作為合作伙伴，加快產(chǎn)權(quán)換取資金的速度。

3.全面啟動(dòng)民間資本。策劃時(shí)考慮把一塊穩(wěn)定的收益讓渡給民營企業(yè)，開展特許經(jīng)營融資，發(fā)揮財(cái)政貼息、投資補(bǔ)助導(dǎo)向作用，引導(dǎo)社會(huì)資金流向重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，把城市建設(shè)納入市場化的軌道。一是最大限度地開放投資市場。對(duì)經(jīng)營性的城市建設(shè)項(xiàng)目，可采取BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—轉(zhuǎn)讓）和PPP（政府項(xiàng)目與民間合作）等轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式投資。二是降低民間投資準(zhǔn)入門檻。積極創(chuàng)造條件，盡快建立公共產(chǎn)品的合理價(jià)格、稅收機(jī)制，在政府的宏觀調(diào)控下，引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.發(fā)揮金融對(duì)投融資的重要作用。優(yōu)化金融環(huán)境，實(shí)施“引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)”戰(zhàn)略。一是引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)對(duì)投融資工作的支撐作用，爭取更多的項(xiàng)目資金投向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。二是做大金融總量。堅(jiān)持引進(jìn)銀行、證券、信托、期貨、保險(xiǎn)等各類金融機(jī)構(gòu)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，完善擔(dān)保體系，擴(kuò)大擔(dān)保規(guī)模，發(fā)揮其在融資中的乘數(shù)效應(yīng)，同時(shí)加大金融生態(tài)建設(shè)，營造優(yōu)良的金融環(huán)境。三是開發(fā)推廣新型金融工具。支持銀行機(jī)構(gòu)開發(fā)和推廣商業(yè)票據(jù)、可變利率的可轉(zhuǎn)讓存單、應(yīng)收賬款證券化、短期國債、信用證等金融工具；支持銀行機(jī)構(gòu)組織跨系統(tǒng)、跨地區(qū)的銀團(tuán)貸款。

5.建立穩(wěn)定可靠的償債機(jī)制。相對(duì)集中城建稅、土地出讓收入、城建專項(xiàng)收費(fèi)和一定比例的財(cái)政撥款，一部分作為城建發(fā)展基金，用作非經(jīng)營性城建設(shè)施的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，另一部分用作城建非經(jīng)營性項(xiàng)目的貸款和債務(wù)的還本付息專項(xiàng)資金，以及準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的貸款、債券貼息專項(xiàng)資金。通過財(cái)政對(duì)城建發(fā)展專項(xiàng)資金列收列支，定期劃撥國有資產(chǎn)投融資平臺(tái)，委托其進(jìn)行運(yùn)作，使國有資產(chǎn)投融資平臺(tái)獲得穩(wěn)定的資金流入量。而對(duì)于經(jīng)營性城建項(xiàng)目，在加大收費(fèi)與價(jià)格市場化改革的基礎(chǔ)上，其建設(shè)和運(yùn)營資金應(yīng)通過市場化運(yùn)作來解決。

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[責(zé)任編輯 吳高君]