摘 要：城市一體化不是簡(jiǎn)單的城市合并，而是兩個(gè)地緣接近、功能相對(duì)獨(dú)立的城市，在擴(kuò)張中相互銜接，以至最終融合的過程。目的是通過產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與區(qū)域協(xié)作的方式促進(jìn)兩個(gè)城市乃至周邊城市群的共同發(fā)展。但在具體實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)除了各地方政府因行政壁壘導(dǎo)致利益糾葛之外，還有更復(fù)雜的部門和行業(yè)利益糾葛，這顯然超出了當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)能力范圍。

關(guān)鍵詞：城市群；一體化；協(xié)調(diào)

中圖分類號(hào)：F299.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）32-0082-02

在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家注重行政隸屬關(guān)系，一定程度忽視了地區(qū)或城市間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系，形成各自相對(duì)分割的封閉經(jīng)濟(jì)，使得地區(qū)間發(fā)展極端不平衡，社會(huì)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通物流、人力資源等無法實(shí)現(xiàn)共享，從而無法形成相鄰城市間的優(yōu)勢(shì)組合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下就有可能充分利用各具特色的相鄰城市之間非常靠近的空間特點(diǎn)，進(jìn)行一體化建設(shè)，組成一個(gè)集中與分散相結(jié)合的新型大城市，從而形成促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種新模式。

一、K市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的問題

1.各種“資源”稀缺成為制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸

K市作為內(nèi)陸平原地區(qū)，礦產(chǎn)、能源等 “硬資源” 稀缺，這種“硬資源”的稀缺從客觀上造成了K市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能依附于自然資源；另一方面，雖然K市擁有豐富的勞動(dòng)力資源，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力存量大，但中高級(jí)技工和具備研發(fā)能力的科技人才相對(duì)較少，“軟資源”實(shí)力較弱。目前，該市高級(jí)專業(yè)技術(shù)人員每千人僅2.1人，中級(jí)專業(yè)技術(shù)人員每千人10.4人，初級(jí)專業(yè)技術(shù)人員每千人16.4人。唯有從根本上改善“軟資源”的稀缺，有效阻止本地人才外流和加強(qiáng)對(duì)外來人才的吸引力，否則“軟”、“硬”兩方資源稀缺勢(shì)必會(huì)繼續(xù)阻礙該市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

K市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中存在三種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、工業(yè)規(guī)模較小、產(chǎn)業(yè)層次偏低和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不突出等問題。這些問題制約了該市經(jīng)濟(jì)的總體增長(zhǎng)質(zhì)量。對(duì)K市來說，在當(dāng)前形勢(shì)下要實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，就要緊緊抓住中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)上升到國(guó)家層面的大好時(shí)機(jī)，以城市一體化和承接沿海城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為重大機(jī)遇，把優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)工作的主線，科學(xué)調(diào)整，抓住重點(diǎn)，努力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和水平，使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加符合新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。

3．項(xiàng)目引進(jìn)有待優(yōu)化

在以往招商引資和城市發(fā)展過程中，K市這樣一個(gè)自身實(shí)力相對(duì)較弱的中小城市，長(zhǎng)期以來基本處于一種被選擇狀態(tài)，往往被剝奪了發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)。隨著國(guó)家批復(fù)建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)大錘落地，許多大型、優(yōu)勢(shì)企業(yè)看中了K市人力資源、土地成本優(yōu)勢(shì)和發(fā)展前景，紛紛伸出了橄欖枝。這時(shí)，我們更應(yīng)慎重對(duì)待：一是要清醒地認(rèn)識(shí)到面對(duì)這樣的重大歷史機(jī)遇，K市必須進(jìn)一步加強(qiáng)招商引資力度，引來大項(xiàng)目帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；二是要善用自己的發(fā)言權(quán)和選擇權(quán)，絕不盲目引進(jìn)項(xiàng)目，更不能“零條件”準(zhǔn)入；三是要做到有計(jì)劃、有規(guī)劃地引進(jìn)企業(yè)和項(xiàng)目，利用自身優(yōu)勢(shì)，明確自身支柱產(chǎn)業(yè)定位，形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

二、國(guó)內(nèi)其他城市一體化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與做法

1．長(zhǎng)株潭（長(zhǎng)沙、株洲、湘潭）一體化

長(zhǎng)株潭一體化是中部六省城市中建設(shè)城市群中的先行者。在行政區(qū)劃與經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)下，通過項(xiàng)目推動(dòng)經(jīng)濟(jì)一體化，長(zhǎng)株潭為其他城市群發(fā)展做了榜樣。成為“中國(guó)第一個(gè)自覺進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)驗(yàn)的案例”。按照“規(guī)劃指導(dǎo)，基礎(chǔ)設(shè)施先行，重大項(xiàng)目支撐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心”的發(fā)展思路，著重推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、城市相向發(fā)展和產(chǎn)業(yè)一體化。1999年，湖南省長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化辦公室組織編制完成了長(zhǎng)株潭“交通、電力、金融、信息、環(huán)境”五個(gè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。實(shí)施長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略初期，主要是按照“交通同環(huán)、電力同網(wǎng)、金融同城、信息同享、環(huán)境同治”的要求，實(shí)施五個(gè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市相向發(fā)展。宏觀上要求超越三市按行政區(qū)劃獨(dú)自規(guī)劃、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的舊格局，三市統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策、統(tǒng)一整合資源，突出特色，深化分工，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，構(gòu)建三市合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，不斷提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

2．沈陽城市群一體化

2010年4月6日，國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)設(shè)立沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)國(guó)家新型工業(yè)化綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。所謂沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)是由沈陽、鞍山、撫順、本溪、營(yíng)口、阜新、遼陽、鐵嶺八個(gè)城市組成的，區(qū)域面積7.5萬平方公里，總?cè)丝? 359萬，城市化率達(dá)到65%，是中國(guó)城市化水平最高的地區(qū)之一。目前，沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)總體發(fā)展目標(biāo)已經(jīng)確定，即力爭(zhēng)經(jīng)過3—5年的努力，以沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)城際連接帶的新城和新市鎮(zhèn)為依托，通過采取同城化、珠鏈?zhǔn)胶徒M團(tuán)式的三種區(qū)域空間發(fā)展模式，將城際連接帶建設(shè)成為聯(lián)接八個(gè)城市的交通帶、城鎮(zhèn)帶和經(jīng)濟(jì)帶；再經(jīng)過5—10年的努力，基本實(shí)現(xiàn)沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化。八城市正在著力打造以沈陽為核心的沈鐵、沈撫、沈本、沈遼鞍營(yíng)、沈阜五條城際連接帶，形成八城市集群發(fā)展的新格局。

目前，八城市按照總體要求，基本編制完成37個(gè)新城、新市鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，確定了每個(gè)新城、新市鎮(zhèn)的發(fā)展定位、發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用。

3．長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化

在整體規(guī)劃與協(xié)作方面，長(zhǎng)三角做得較好。長(zhǎng)三角已經(jīng)建立了常務(wù)副省長(zhǎng)一級(jí)的定期溝通機(jī)制，形成了長(zhǎng)三角地區(qū)各城市市長(zhǎng)論壇制度。最關(guān)鍵的是，長(zhǎng)三角各城市都自覺意識(shí)到上海的龍頭老大地位，開始進(jìn)行各自資源的整合和調(diào)配，使江浙兩省的物流、資訊流、人才流，都與上海進(jìn)行相應(yīng)的對(duì)接，形成不同城市的定位和分工，逐步形成經(jīng)濟(jì)一體化下的城市分工合作局面。

蘇浙滬三省市和19個(gè)城市人事部門就共同簽署了《長(zhǎng)三角人才開發(fā)一體化共同宣言》，啟動(dòng)了長(zhǎng)三角人才一體化建設(shè)。長(zhǎng)三角地區(qū)按照共同宣言確定的市場(chǎng)主導(dǎo)、開放自主、互惠共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則。以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)人才自由流動(dòng)為最終目標(biāo)，通過項(xiàng)目合作、政策銜接，逐步建全工作機(jī)制、穩(wěn)步推進(jìn)人才開發(fā)一體化工作。

三、已有的城市一體化發(fā)展模式對(duì)K市的啟示

1.加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各地政府合作，避免城市在發(fā)展中的同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)

制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙是體制性障礙。如何打破體制性障礙，在整個(gè)區(qū)域發(fā)展當(dāng)中，不僅是中部城市經(jīng)濟(jì)一體化問題，而且這是全國(guó)的共性。因此，應(yīng)構(gòu)建多層次、多形式的協(xié)調(diào)機(jī)制，激勵(lì)約束政府行為實(shí)現(xiàn)城市間的博弈均衡。一是成立威權(quán)式組織。即形成一個(gè)跨地區(qū)的協(xié)調(diào)組織和合作機(jī)制，著重協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)重大問題如產(chǎn)業(yè)布局等。二是成立談判式組織，擁有相應(yīng)的談判式組織，就區(qū)域內(nèi)重大問題進(jìn)行投票仲裁。如在引資中某個(gè)城市采取 “傾銷式” 稅收優(yōu)惠或土地出讓價(jià)格，嚴(yán)重?fù)p害了其他城市的利益，就可以由受損方向區(qū)域治理委員會(huì)起訴，由治理委員會(huì)進(jìn)行仲裁。

2．政府管理創(chuàng)新，培育多元主體參與機(jī)制，確立主體伙伴關(guān)系

政府是區(qū)域協(xié)調(diào)的核心主體，但不是唯一主體，因?yàn)樗⒉粨碛型苿?dòng)區(qū)域發(fā)展的全部資源。城市圈是一個(gè)人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高度聚集的空間，它的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的提升都離不開非公共部門的資源與活力。應(yīng)通過機(jī)制設(shè)計(jì)和制度保障來體現(xiàn)它們的利益和 “呼聲”，也只有如此才能從微觀機(jī)制上減少區(qū)域發(fā)展的摩擦成本。長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化地區(qū)在這方面做了一些有益的嘗試。政府的角色只是提供一個(gè)平臺(tái)，而平臺(tái)的主角應(yīng)該是企業(yè)家?；趨^(qū)域發(fā)展的共同目標(biāo)，就必須整合所有利益相關(guān)者的資源，構(gòu)建公共資源和私營(yíng)資源間的合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行多元區(qū)域治理。

3．創(chuàng)建區(qū)域共同市場(chǎng)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源的合理流動(dòng)

遵從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，打破各城市之間的市場(chǎng)地區(qū)分割與地方行政保護(hù)，建立各種共同市場(chǎng)優(yōu)化資源配置。區(qū)域共同市場(chǎng)的一個(gè)重要特征，就是建立合理的利益分配機(jī)制，讓各城市都能體會(huì)到 “集體租金” 增加所帶來的利益分享?？梢越^(qū)域內(nèi)一體化的消費(fèi)品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)及人才市場(chǎng)以消除各種阻礙要素合理流動(dòng)的非市場(chǎng)干預(yù)，為區(qū)域一體化營(yíng)造合理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

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[責(zé)任編輯 李 可]