近年來(lái)，隨著我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域利用外資規(guī)模的不斷擴(kuò)大，房地產(chǎn)領(lǐng)域外資流入管理政策存在的不足逐步暴露出來(lái)。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)領(lǐng)域外資監(jiān)管和防范跨境資金沖擊風(fēng)險(xiǎn)，是促進(jìn)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的必然要求。本文對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的外資監(jiān)管現(xiàn)狀及政策存在的問題進(jìn)行了分析，并從交易、匯兌、融資等環(huán)節(jié)提出了規(guī)范外資流入我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的政策建議。

一、我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域外資流入的主要途徑

（一）非居民購(gòu)買境內(nèi)商品房

2002年以后，我國(guó)取消了內(nèi)銷房和外銷房的區(qū)別政策，境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人購(gòu)買境內(nèi)房產(chǎn)限制較少，為非居民購(gòu)買國(guó)內(nèi)房產(chǎn)開通了重要渠道。但自2006年開始，國(guó)家對(duì)非居民在境內(nèi)購(gòu)買商品房限制了購(gòu)房主體和購(gòu)房用途，只有符合規(guī)定條件的境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人才能在境內(nèi)購(gòu)買自用、自住商品房。

（二）外資房地產(chǎn)企業(yè)直接投資境內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加速，城市內(nèi)部的拆遷改造、房屋翻修等產(chǎn)生大量的房地產(chǎn)投資需求推動(dòng)著房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，房地產(chǎn)業(yè)利用外資總額保持逐年遞增趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)利用外資796億元、同比增長(zhǎng)66%；2011年1—10月份，我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)利用外資為714億元、同比增長(zhǎng)32.4%。

（三）境內(nèi)外資房地產(chǎn)企業(yè)借入外債

2007年之前，我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)外資企業(yè)借用外債無(wú)特別限制，舉借外債是外資流入境內(nèi)房地產(chǎn)領(lǐng)域較為常見的一種方式。2007年我國(guó)房地產(chǎn)外債新政策出臺(tái)后，通過舉借外債融資流入房地產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象逐年減少。

二、我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域外資流入的管理現(xiàn)狀

（一）多部門鏈條式管理機(jī)制

2006年以前，我國(guó)對(duì)外資投資境內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的約束不大。2006年7月，建設(shè)部、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)外資準(zhǔn)入和管理的意見》（建住房[2006]）171號(hào)），這是我國(guó)對(duì)外資流入境內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的首部約束性法規(guī)，體現(xiàn)了多部門鏈條式管理的思路。按照職責(zé)分工，建設(shè)部門指導(dǎo)城鎮(zhèn)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和開發(fā)利用；發(fā)改委和商務(wù)部門負(fù)責(zé)房地產(chǎn)項(xiàng)目的審批；工商、稅務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)商務(wù)主管部門批準(zhǔn)的外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的注冊(cè)登記和稅收征收管理；外匯管理部門對(duì)外商投資房地產(chǎn)企業(yè)外匯收支的合規(guī)性進(jìn)行調(diào)節(jié)和管理?？傮w來(lái)說(shuō)，建設(shè)和商務(wù)等部門的監(jiān)管屬于交易環(huán)節(jié)的管理，外匯管理部門的監(jiān)管屬于匯兌環(huán)節(jié)的管理。對(duì)外資流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的管理主要集中在上游的交易環(huán)節(jié)，外匯管理部門在上游交易管理基礎(chǔ)上對(duì)外匯資金的進(jìn)出實(shí)施一定的限制。

（二）交易環(huán)節(jié)圍繞“土地使用權(quán)”進(jìn)行門檻設(shè)定

1. 以《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）為綱。2007年版《目錄》是我國(guó)指導(dǎo)外商投資方向的重要文件。2007年前“普通住宅的開發(fā)建設(shè)”屬于外商投資鼓勵(lì)行業(yè)，2007版《目錄》公布后，房地產(chǎn)行業(yè)的投資行為全部被列入外商投資“限制”行列。

2.“商業(yè)存在”是基礎(chǔ)。按當(dāng)前政策規(guī)定，境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人在境內(nèi)投資購(gòu)買非自用房地產(chǎn)必須設(shè)立外商投資企業(yè)、在核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)從事相關(guān)業(yè)務(wù)。這是目前外資流入境內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的唯一途徑。

3.“項(xiàng)目公司”是前提。設(shè)立外商投資房地產(chǎn)企業(yè)，無(wú)論是新設(shè)、非房地產(chǎn)企業(yè)增加房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，還是已設(shè)立房地產(chǎn)企業(yè)增加新的房地產(chǎn)建設(shè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，其前提是取得土地使用權(quán)、房地產(chǎn)建筑物所有權(quán)，或取得土地使用權(quán)的意向。

4.“嚴(yán)格程序”是保障。未付清土地使用權(quán)出讓金的外商投資房地產(chǎn)企業(yè)，只能取得商務(wù)主管部門和工商行政管理機(jī)關(guān)頒發(fā)的臨時(shí)性證照，即一年期的《外商投資企業(yè)批準(zhǔn)證書》和《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》，此類企業(yè)必須在一年內(nèi)達(dá)到政策對(duì)外資房地產(chǎn)企業(yè)的要求。

5.“備案管理”是關(guān)鍵。所有由地方部門審批的外資房地產(chǎn)公司須上報(bào)商務(wù)部備案。自2007年5月起，未經(jīng)商務(wù)部備案的外商投資房地產(chǎn)企業(yè)無(wú)法辦理資本項(xiàng)目結(jié)售匯手續(xù)。因此，備案成功與否實(shí)質(zhì)上已成為控制外資流入境內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

6. 其它措施為補(bǔ)充。外資投資房地產(chǎn)企業(yè)要符合商務(wù)部門規(guī)定的投資總額和注冊(cè)資本的比例關(guān)系。同時(shí)，嚴(yán)格控制以返程投資方式并購(gòu)或投資境內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)，禁止境外投資者以變更境內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)實(shí)際控制人的方式規(guī)避外商投資房地產(chǎn)審批的行為。非居民購(gòu)買境內(nèi)商品房是否屬于“自住和自用”應(yīng)由房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記部門進(jìn)行審核。

（三）匯兌環(huán)節(jié)以“商務(wù)部備案”為依據(jù)增設(shè)防線

外資流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的外匯管理主要以“商務(wù)部備案”作為基礎(chǔ)，這是房地產(chǎn)外資企業(yè)外匯管理不同于普通外資企業(yè)管理的主要體現(xiàn)。

1. 外匯登記門檻提高。2007年6月1日以后（含）取得商務(wù)主管部門批準(zhǔn)證書但未通過商務(wù)部備案的外商投資房地產(chǎn)企業(yè)，外匯管理部門不予辦理外匯登記手續(xù)。

2. 匯兌條件更加嚴(yán)格。相對(duì)于一般外商投資企業(yè)，外商投資房地產(chǎn)企業(yè)匯兌條件更加嚴(yán)格。一旦外匯管理部門或銀行發(fā)現(xiàn)其存在未完成商務(wù)部備案手續(xù)、未通過聯(lián)合年檢或違規(guī)設(shè)立等行為，即使已通過外匯登記手續(xù)，也不得為其辦理資本項(xiàng)目結(jié)售匯手續(xù)。

3. 對(duì)融資資格加以限制。外資房地產(chǎn)企業(yè)舉借外債的，企業(yè)必須是2007年6月1日以前備案的外商投資房地產(chǎn)企業(yè)（含），其外債規(guī)模嚴(yán)格控制在2007年6月1日以前的“投注差”范圍內(nèi)。在“外商投資房地產(chǎn)企業(yè)注冊(cè)資本金未全部繳付”等三種情況下，外資企業(yè)不得辦理境內(nèi)、境外貸款，外資企業(yè)的外匯借款不能結(jié)匯。

三、我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域外資流入管理政策亟待完善

（一）交易管理環(huán)節(jié)中《目錄》中對(duì)外資企業(yè)組織形式的要求有待明確

部分外資通過與其在境內(nèi)已設(shè)立的外商獨(dú)資子公司合資設(shè)立房地產(chǎn)企業(yè)的形式，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)中外合資房地產(chǎn)企業(yè)的直接和全面控制。如某中外合資房地產(chǎn)企業(yè)名義上由外方出資90%、“中方”出資10%。實(shí)際上“中方”系外方在境內(nèi)設(shè)立的外商獨(dú)資房地產(chǎn)企業(yè)，所謂的中外合資房地產(chǎn)企業(yè)實(shí)際上最終由外方全資控制。這一模式規(guī)避了《目錄》中外商獨(dú)資企業(yè)“不得進(jìn)行土地成片開發(fā)”等相關(guān)限制。

（二）對(duì)房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)行業(yè)的外資流入審批監(jiān)管有待加強(qiáng)

部分外資通過投資國(guó)家非限制的管理咨詢、市政工程建設(shè)等與房地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的行業(yè)進(jìn)入境內(nèi)后，經(jīng)過復(fù)雜交易后資金最終流入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域。如某管理咨詢公司的外方投資意圖為房地產(chǎn)開發(fā)，由于項(xiàng)目用地限制問題而采取迂回戰(zhàn)術(shù)，先設(shè)立咨詢管理類企業(yè)，待時(shí)機(jī)成熟后將資金轉(zhuǎn)投房地產(chǎn)項(xiàng)目，這就有效地規(guī)避了監(jiān)管限制。

（三）房地產(chǎn)領(lǐng)域的返程投資管理政策有待進(jìn)一步細(xì)化

現(xiàn)行政策明確規(guī)定，“嚴(yán)格控制以返程投資方式（包括同一實(shí)際控制人）并購(gòu)或投資境內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)”，但現(xiàn)行文件對(duì)“嚴(yán)格控制”沒有明確界定，事實(shí)上有許多返程投資企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，返程投資房地產(chǎn)企業(yè)的實(shí)際數(shù)量可能超過FDI系統(tǒng)登記的數(shù)量。同時(shí)，返程投資渠道為企業(yè)構(gòu)建了雙融資平臺(tái)，企業(yè)通過返程投資在離岸市場(chǎng)進(jìn)行融資的行為，削弱了我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)信貸政策的有效性。

（四）政策對(duì)外資流入房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整作用有限

外資一般選擇進(jìn)入房地產(chǎn)的中高端市場(chǎng)，外資房地產(chǎn)企業(yè)頻頻成為地王、不斷增加中高檔市場(chǎng)供給，不僅加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失衡局面，而且其較高的上市價(jià)格推高了整體房?jī)r(jià)。從非居民購(gòu)房情況看，非居民多購(gòu)買多套住房而且多為高檔住宅，從而進(jìn)一步帶動(dòng)了投資性和投機(jī)性購(gòu)房。

（五）不利于優(yōu)化利用外資質(zhì)量和結(jié)構(gòu)

隨著我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)走高，投資者投資房地產(chǎn)的熱情高漲，部分熱點(diǎn)地區(qū)房地產(chǎn)投資在外商投資總額中占比高達(dá)三分之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年前10個(gè)月，濟(jì)南房地產(chǎn)外商投資占當(dāng)?shù)赝馍掏顿Y總額的比例高達(dá)25%，青島房地產(chǎn)外商投資占當(dāng)?shù)赝馍掏顿Y總額的比例高達(dá)34%。

四、政策建議

（一）加強(qiáng)各部門對(duì)外資流入房地產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管合力

對(duì)外商投資房地產(chǎn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)行統(tǒng)一界定，防止各部門對(duì)外資進(jìn)入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)范圍尺度把握不一。加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)行業(yè)設(shè)立環(huán)節(jié)及資本金結(jié)匯監(jiān)管。嚴(yán)格控制房地產(chǎn)企業(yè)與其它關(guān)聯(lián)企業(yè)之間的民間借貸行為。建立和健全跨部門的房地產(chǎn)外資交易的統(tǒng)計(jì)和信息共享機(jī)制，構(gòu)建包括外資流入我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)開發(fā)領(lǐng)域和一、二級(jí)交易市場(chǎng)領(lǐng)域的全方位統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系

（二）探索對(duì)外資流入我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的規(guī)模管理手段

合理設(shè)置外資流入我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)警指標(biāo)體系，通過對(duì)外資通過直接投資、外債和非居民購(gòu)房等途徑進(jìn)入我國(guó)房地產(chǎn)領(lǐng)域的大量數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)進(jìn)行分析、評(píng)估外資流入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的合理水平，超過預(yù)警指標(biāo)可啟動(dòng)規(guī)模管理模式。監(jiān)管部門應(yīng)確定并適時(shí)調(diào)整房地產(chǎn)行業(yè)利用外資年度總規(guī)模，以此控制外資流入我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的總體風(fēng)險(xiǎn)。

（三）控制境外風(fēng)險(xiǎn)資本通過返程投資等方式流入我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)

對(duì)于流入房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域的外資，可根據(jù)其經(jīng)營(yíng)范圍的種類設(shè)定準(zhǔn)入門檻。另外，可考慮成立“境外投資主體信息”咨詢輔導(dǎo)中心，建立“投資信息”文獻(xiàn)庫(kù)，開展市場(chǎng)精細(xì)化評(píng)估，在各管理部門共享境外特殊目的公司清單，收集、研究境外投資主體信譽(yù)、資信方面的有關(guān)信息，對(duì)各類外資流入房地產(chǎn)領(lǐng)域違規(guī)行為進(jìn)行打擊。

（四）優(yōu)化外資對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的投向和投資結(jié)構(gòu)

調(diào)整利用外資思路，把主要力量放在提升經(jīng)濟(jì)環(huán)境的吸引力上來(lái)，提高外資質(zhì)量和利用效率；加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)，鼓勵(lì)外商投資于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮外資在推動(dòng)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的積極作用。同時(shí)，建立科學(xué)的外資質(zhì)量評(píng)估體系，依據(jù)質(zhì)量評(píng)估體系中的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)引進(jìn)的外資進(jìn)行檢查、對(duì)照、分析、評(píng)價(jià)。

（責(zé)任編輯 孫 軍）