政策性銀行是按照國家的產(chǎn)業(yè)政策或政府的相關(guān)決策進(jìn)行投融資活動(dòng)、不以利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求、深化金融體制改革、增強(qiáng)國家對(duì)固定資產(chǎn)的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，1994年，我國先后組建了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行。進(jìn)入二十一世紀(jì)，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷和市場經(jīng)濟(jì)的不斷演進(jìn)，政策性銀行也面臨著內(nèi)部改革和轉(zhuǎn)型。作為在金融領(lǐng)域起著扶持、補(bǔ)充和引導(dǎo)作用的政策性銀行，一方面應(yīng)繼續(xù)開展政府賦予的政策性業(yè)務(wù)，另一方面在政策允許范圍內(nèi)自主選擇具有一定經(jīng)濟(jì)效益的商業(yè)性業(yè)務(wù)。隨著政策性銀行逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及不斷完善商業(yè)化運(yùn)作方式，經(jīng)營多種業(yè)務(wù)所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)日益增加，因此，梳理政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理理論具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、政策性銀行經(jīng)營中的潛在風(fēng)險(xiǎn)

政策性銀行成立后，在落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、輔助宏觀調(diào)控、提高出口產(chǎn)品和企業(yè)國際競爭力、緩解瓶頸領(lǐng)域制約和為國家重要戰(zhàn)略領(lǐng)域提供建設(shè)資金等方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也存在著以下問題：

（一）政策性金融運(yùn)行模式有待進(jìn)一步優(yōu)化

為了實(shí)現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)的隔離，我國授予政策性業(yè)務(wù)在資金來源和運(yùn)用中享有其他商業(yè)銀行所不具有的特權(quán)，以保證其能夠保本、微利、持續(xù)經(jīng)營。但十幾年的實(shí)踐表明：這種通過設(shè)立獨(dú)立的專業(yè)金融機(jī)構(gòu)來提供政策性金融服務(wù)的單一運(yùn)作模式，并不符合成本最低、效率最高原則。一方面它增加了政策性金融服務(wù)的補(bǔ)貼成本，另一方面也導(dǎo)致一些政策性銀行不具備可持續(xù)發(fā)展能力。因此，有的政策性銀行為了獲取更大的生存發(fā)展空間，其業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大、與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)交叉重疊越來越多。由于沒有明確的規(guī)定，受利益驅(qū)使政策性銀行容易出現(xiàn)盈利沖動(dòng)和信用擴(kuò)張行為，業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了明顯的商業(yè)化趨勢。

（二）資本金不足，資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模過大

三家政策性銀行成立之初，國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的注冊(cè)資本金分別為500億元、200億元和50億元，普遍存在所有者權(quán)益比率及資本充足率過低的問題。較高的負(fù)債率限制了政策性銀行的發(fā)展。

（三）經(jīng)營管理缺少嚴(yán)格的成本核算約束

國家開發(fā)銀行的不良資產(chǎn)率雖然很低，但其貸款的周期長，貸款行業(yè)（電力、城建、公路、鐵路、通訊和石油、天然氣等）客戶集中度高，風(fēng)險(xiǎn)暴露還需要較長時(shí)間。國家對(duì)政策性業(yè)務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制尚不夠健全，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的巨額不良資產(chǎn)長期掛賬，進(jìn)出口銀行的資金來源結(jié)構(gòu)不夠合理、資金成本偏高。

（四）法律保障不健全

國外政策性金融機(jī)構(gòu)一般是先立法、后設(shè)機(jī)構(gòu)，法律規(guī)范較完備，政策性金融機(jī)構(gòu)在政府支持的產(chǎn)業(yè)方向和范圍內(nèi)獨(dú)立決策和經(jīng)營，是自主經(jīng)營、自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人。我國三家政策性銀行自1994年成立后，相關(guān)政策性銀行法規(guī)卻遲遲沒有出臺(tái)，對(duì)政策性銀行的經(jīng)營范圍、運(yùn)行規(guī)則、獎(jiǎng)懲措施等都沒有明確規(guī)定。政策性銀行在制度不健全的情況下運(yùn)行，具有明顯的缺陷：一是使政策性銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營“摸著石頭過河”；二是制約政策性銀行職能的發(fā)揮和自身的發(fā)展。

（五）融資渠道狹窄

目前，國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行的融資渠道主要是發(fā)債，資金利率上存在倒掛，增加了政策性業(yè)務(wù)的成本；農(nóng)發(fā)行的資金來源主要是央行再貸款，這不僅影響貨幣政策操作，也使其業(yè)務(wù)發(fā)展受到限制。

二、政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理理論簡述

銀行風(fēng)險(xiǎn)管理理論發(fā)展經(jīng)過了從傳統(tǒng)資產(chǎn)負(fù)債管理理論到現(xiàn)代金融市場風(fēng)險(xiǎn)管理理論再到全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論的演變。

具體而言，傳統(tǒng)資產(chǎn)負(fù)債管理理論是從十八世紀(jì)的真實(shí)票據(jù)論開始。1918年莫爾頓提出了可轉(zhuǎn)換理論，認(rèn)為銀行貸款不一定要用于自償性項(xiàng)目，還可將資金投入具有次級(jí)債性質(zhì)的證券，這樣，就將銀行的資產(chǎn)業(yè)務(wù)拓展到證券投資業(yè)。普魯克諾于1949年提出了預(yù)期收入理論，他強(qiáng)調(diào)銀行發(fā)放貸款可以借款人的預(yù)期收入為基礎(chǔ)，從而鼓勵(lì)銀行將資產(chǎn)業(yè)務(wù)從短期貸款擴(kuò)展到中長期貸款。上述理論側(cè)重于對(duì)銀行資產(chǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。

二十世紀(jì)60年代，銀行學(xué)家提出了銀行負(fù)債管理理論，強(qiáng)調(diào)商業(yè)銀行以積極、主動(dòng)負(fù)債的方式保持經(jīng)營流動(dòng)性。1977年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝克提出商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債管理理論。該理論突出強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)管理，通過資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和負(fù)債結(jié)構(gòu)的共同調(diào)整、償還期對(duì)稱、經(jīng)營目標(biāo)互相替代以及資產(chǎn)分散實(shí)現(xiàn)總量平衡和風(fēng)險(xiǎn)控制。

現(xiàn)代金融市場風(fēng)險(xiǎn)管理理論是隨著金融市場的蓬勃發(fā)展而逐步產(chǎn)生的。1952年馬科維茨首次提出證券投資組合理論，奠定了現(xiàn)代證券投資理論的基礎(chǔ)。1958年威廉·夏普、約翰·林特納、簡·莫辛建立了資本資產(chǎn)定價(jià)模型（CAPM），根據(jù)證券預(yù)期的收益與風(fēng)險(xiǎn)方差尋找最佳證券組合。1971年斯蒂芬·羅斯綜合考慮影響證券報(bào)酬率的各個(gè)因素，建立了套利定價(jià)模型（APT），從而為實(shí)踐中的證券投資決策提供良好的理論參考。1973年布萊克與斯科爾斯發(fā)表了《期權(quán)與公司債務(wù)的定價(jià)》，為期權(quán)及其他衍生金融商品的定價(jià)提供了可選擇的計(jì)算公式，也為今后金融定價(jià)理論的發(fā)展奠定了良好的理論基礎(chǔ)。這一時(shí)期的金融市場風(fēng)險(xiǎn)管理側(cè)重于微觀層面，主要是對(duì)金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，金融風(fēng)險(xiǎn)管理也逐步由定性分析向定量分析轉(zhuǎn)變。

全面風(fēng)險(xiǎn)管理理論是在2004年6月出臺(tái)的《新巴塞爾協(xié)議》中正式提出的，其中包含信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的全面風(fēng)險(xiǎn)框架替代了原來以信用風(fēng)險(xiǎn)為核心的監(jiān)管模式。全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系是指由銀行不同部門（客戶、產(chǎn)品）與不同風(fēng)險(xiǎn)類別（信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)）的不同組合所涵蓋的各種風(fēng)險(xiǎn)。其核心理念是：對(duì)銀行面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)做出連貫一致、準(zhǔn)確及時(shí)的度量，建立一種嚴(yán)密的程序以分析總風(fēng)險(xiǎn)在交易、資產(chǎn)組合和各種經(jīng)營活動(dòng)范圍內(nèi)是如何分布的，對(duì)不同類型的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估和合理配置資本?？梢哉f，全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念是將企業(yè)內(nèi)部控制和公司治理的方法植入銀行經(jīng)營管理的過程中，結(jié)合銀行經(jīng)營的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面、全程、全方位的管理。

國內(nèi)關(guān)于政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的文獻(xiàn)研究較少。郭思亮（2002）結(jié)合中國政策性銀行業(yè)務(wù)特點(diǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)管理的具體方法，對(duì)完善我國政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理提出建議；丁孜山（2003）提出要建立政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，需要建設(shè)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理文化、健全的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)以及完善的貸款風(fēng)險(xiǎn)分類系統(tǒng)；馬玉虎（2004）在借鑒國外政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上，說明政策性銀行要控制風(fēng)險(xiǎn)，必須解決自身風(fēng)險(xiǎn)防范的獨(dú)立性、動(dòng)力和手段等問題；石磊（2006）對(duì)我國政策性銀行區(qū)縣項(xiàng)目的信貸風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀、存在的主要問題以及信貸風(fēng)險(xiǎn)形成的博弈機(jī)理進(jìn)行了深入系統(tǒng)的分析，提出建立我國政策性銀行區(qū)縣項(xiàng)目信貸風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制和政策的途徑。

總結(jié)國內(nèi)外研究成果可以發(fā)現(xiàn)：關(guān)于政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理研究主要是從定性角度進(jìn)行剖析，運(yùn)用理論聯(lián)系實(shí)際、比較研究的方法對(duì)政策性銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立和風(fēng)險(xiǎn)防范提出建議。隨著我國政策性銀行商業(yè)化進(jìn)程，有些研究成果已經(jīng)落后或不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀和我國政策性銀行的實(shí)際狀況。筆者認(rèn)為有必要結(jié)合國外政策性銀行的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)目前商業(yè)化改革過程中政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理提出相關(guān)建議，以保證政策性銀行商業(yè)化改革的順利完成。

（責(zé)任編輯 耿 欣）