摘要：中國當(dāng)前失業(yè)保險制度中存在著資金支出不合理、覆蓋面不足等問題，而西方國家有能調(diào)整失業(yè)保險制度以促進(jìn)再就業(yè)的實踐和制度創(chuàng)新，中國應(yīng)加以借鑒，以進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險制度的主要功能。無論是中國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)取得的成就還是考慮到失業(yè)保險基金的積累規(guī)模，都應(yīng)適度加大失業(yè)保險制度的資金投入；同時，我們應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗，加大依靠失業(yè)保險制度促進(jìn)再就業(yè)的力度。

關(guān)鍵詞：國

中圖分類號：C913.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）33-0110-02

保障失業(yè)者的基本生活，促進(jìn)再就業(yè)是失業(yè)保險制度的兩大主要功能。但現(xiàn)實情況卻是：一方面，由于失業(yè)保險金給付較低，眾多失業(yè)者基本生活水平較低，有違于建設(shè)和諧社會所倡導(dǎo)的“全體民眾共享改革開放的成果”這一理念；另一方面，失業(yè)保險待遇中用于促進(jìn)再就業(yè)的支出不足導(dǎo)致大量失業(yè)人員難以順利實現(xiàn)再就業(yè)。此外，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整形成的失業(yè)人群，以及城市化加速發(fā)展造成的勞動力供給和需求之間的矛盾，又凸顯出失業(yè)保險制度在促進(jìn)再就業(yè)方面的不足。因此，有必要借鑒國外失業(yè)保險制度的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國在這一制度上的創(chuàng)新，充分發(fā)揮其主要功能。

一、當(dāng)前失業(yè)保險制度存在的問題

（一）基金支出不合理

1.失業(yè)保險基金被“有選擇地”使用

據(jù)國務(wù)院1999年頒行的《失業(yè)保險條例》，失業(yè)保險基金除應(yīng)用于失業(yè)保險金支出外，還應(yīng)用于失業(yè)人員領(lǐng)取失業(yè)保險金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金、失業(yè)人員接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼。失業(yè)人員于失業(yè)保險金期間死亡的，其供養(yǎng)的配偶、直系親屬的撫恤金以及他的喪葬補(bǔ)助金也從失業(yè)保險基金中支出。這些，尚不包括國務(wù)院規(guī)定的與失業(yè)保險有關(guān)的其他費用。

但在實際生活中，許多地方對失業(yè)保險基金用于促進(jìn)就業(yè)的使用范圍僅限于失業(yè)人員在享受失業(yè)保險期間的職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)。而且，不少省、市甚至縣對失業(yè)保險基金的支出層層設(shè)限，失業(yè)人員想要領(lǐng)取“失業(yè)保險金”及其他補(bǔ)貼并不容易，從而造成失業(yè)保險金的大量“賦閑”。失業(yè)保險歸根結(jié)底還是社會保險制度，濫發(fā)固然會為將來的失業(yè)人員帶來風(fēng)險，也可能會“養(yǎng)懶”，但失業(yè)保險基金該支出的不支出，卻會直接影響失業(yè)人員及其家庭的生活。

2. 監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致失業(yè)保險金的流失

開著小轎車領(lǐng)取失業(yè)保險金的情況依舊存在。對于這種現(xiàn)象也要具體分析，主要有兩種情況：一種是合法的，即失業(yè)人員原先從事的工作收入高，而且按時足額繳納了失業(yè)保險費。這種情況下，原來就盡了繳費義務(wù)，失業(yè)后自然有權(quán)利享受失業(yè)保險待遇。另一種則屬于‘隱性就業(yè)’， 即失業(yè)后可能自己創(chuàng)業(yè)或者做生意了，但仍然來領(lǐng)取失業(yè)保險金，當(dāng)然不符合失業(yè)保險政策。對于后者來說目前還缺乏完善的管理手段，較難核實失業(yè)者是否已重新就業(yè)，也就造成了失業(yè)保險金的流失。

（二）制度覆蓋面不足導(dǎo)致農(nóng)民工難享失業(yè)保險待遇

目前，全國外出務(wù)工的農(nóng)民工總量規(guī)模巨大。為了保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，《失業(yè)保險條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企事業(yè)單位招用的農(nóng)民合同制工人應(yīng)當(dāng)參加失業(yè)保險。與城鎮(zhèn)職工不同的是，對農(nóng)民合同制工人，個人不繳費。但從農(nóng)民工總量來看，絕大多數(shù)未參保。而且在已參保的農(nóng)民合同制工人中，2010年僅有59萬人失業(yè)后領(lǐng)取了一次性生活補(bǔ)助。

受就業(yè)周期短、流動性強(qiáng)、意識淡薄等因素影響，很多農(nóng)民工本身并不知道自己可以享受失業(yè)保險待遇，而很多用人單位特別是一些中小型企業(yè)和私營企業(yè)為降低人工成本，也沒有給農(nóng)民工繳納失業(yè)保險費，客觀上導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)民在失業(yè)后不能領(lǐng)取失業(yè)保險金，從而使他們游離于國家失業(yè)保險政策之外。

（三）促進(jìn)就業(yè)功能的不足

1. “再就業(yè)工程”在制度設(shè)計上的不足

“再就業(yè)工程”的實施者主要是政府和部分企業(yè)，并且是實施者主導(dǎo)型的。而實施者往往管理職能分散，對市場需求信息反映不靈敏，而被服務(wù)者又難以作出自己的選擇，導(dǎo)致“再就業(yè)工程”的部分政策效率低下。比較典型的如再就業(yè)培訓(xùn)，雖然花費不菲、力度不小，但是效果欠佳。有的再就業(yè)政策由于原則性太強(qiáng)，不僅有較強(qiáng)的政治動員色彩，實際執(zhí)行中也難免伴隨形式主義的做法。

2. 促進(jìn)再就業(yè)方面資金投入不足

在制度的具體實施過程中，某些地方基金管理不規(guī)范，借就業(yè)服務(wù)之名濫用、挪用失業(yè)保險基金的問題時有發(fā)生，個別地方甚至將70%的失業(yè)保險基金用于“送溫暖工程”。出于這些現(xiàn)實情況的考慮，1999年頒布實施至今的《失業(yè)保險條例》對于基金促進(jìn)再就業(yè)的支出作出了嚴(yán)格的限定，但是現(xiàn)在看來卻影響了促進(jìn)再就業(yè)功能的發(fā)揮。從失業(yè)保險基金的支出結(jié)構(gòu)來看， 1999 年以后廣義上用于促進(jìn)再就業(yè)的支出(包括轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練費、職業(yè)介紹費和支持再就業(yè)服務(wù)中心的支出)所占比重是逐年下降的，大部分基金用于發(fā)放失業(yè)保險金[1]。

二、其他國家的實踐和制度創(chuàng)新——調(diào)整失業(yè)保險經(jīng)費使用范圍，促進(jìn)再就業(yè)

西方許多國家為充分發(fā)揮失業(yè)保險制度促進(jìn)再就業(yè)的功能，逐步調(diào)整了失業(yè)保險經(jīng)費的使用范圍，其主要措施包括以下幾點。

1.將失業(yè)保險基金用于職業(yè)介紹。如法國通過全國700多所職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)為失業(yè)人員提供再就業(yè)服務(wù)，并規(guī)定其26 % 的工作經(jīng)費由失業(yè)保險基金提供。

2.將失業(yè)保險基金用于就業(yè)培訓(xùn)。對失業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)是促進(jìn)再就業(yè)的最有效途徑。因此，各國失業(yè)保險為了實現(xiàn)就業(yè)目標(biāo)，幾乎無一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險工作的重點，并已取得了良好的效果。

3.將失業(yè)保險基金用于鼓勵企業(yè)招聘失業(yè)人員。日本的做法是在征收失業(yè)保險費時單獨征收促進(jìn)就業(yè)費，用于以下就業(yè)補(bǔ)貼項目：一是對不景氣而被迫縮小經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)給予為期一年的工資補(bǔ)貼，以便安置內(nèi)部富余人員；二是對轉(zhuǎn)產(chǎn)、重組企業(yè)提供一次性就業(yè)穩(wěn)定特別補(bǔ)貼；三是對在就業(yè)特別困難地區(qū)開辦的企業(yè)給予獎勵性補(bǔ)貼；四是對創(chuàng)造出大規(guī)模就業(yè)崗位的企業(yè)給予崗位開發(fā)補(bǔ)貼；五是向企業(yè)、在職員工和失業(yè)者個人直接提供培訓(xùn)補(bǔ)貼。

4.將失業(yè)保險基金用于資助創(chuàng)辦小企業(yè)。資助有條件和能力的失業(yè)人員創(chuàng)辦小企業(yè)是許多國家采取的促進(jìn)再就業(yè)的有效措施。首先是提供專門的創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。如法國規(guī)定失業(yè)人員從事其他不依靠工資生活的職業(yè)，有權(quán)在一定時期內(nèi)享受國家給予的特別補(bǔ)貼。對自行創(chuàng)辦微型企業(yè)的失業(yè)者，除給予技術(shù)支持、咨詢服務(wù)外，還由失業(yè)保險基金給予擔(dān)保，由銀行給予貸款。其次是將失業(yè)津貼轉(zhuǎn)為創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼。再次是保留或恢復(fù)失業(yè)者的社會保障權(quán)利。

5.將失業(yè)保險基金用于補(bǔ)助失業(yè)人員提前就業(yè)或從事臨時性的非技能職業(yè)。補(bǔ)助失業(yè)人員提前就業(yè)是指在享受失業(yè)保險法定給付期限內(nèi)，因其提前找到工作而向其支付部分尚未支付的保險金。如法國對因經(jīng)濟(jì)性裁員失業(yè)而要求在六個月內(nèi)再就業(yè)的人，不作為失業(yè)人員處理，而由失業(yè)保險管理機(jī)構(gòu)發(fā)給其相當(dāng)于原工資80%的轉(zhuǎn)業(yè)安置津貼。六個月后仍未找到工作，再按失業(yè)人員進(jìn)行登記并領(lǐng)取失業(yè)津貼。對領(lǐng)取失業(yè)津貼期間愿意接受一份比原來工作待遇差的工作的失業(yè)者，規(guī)定在其從事這項工作并繼續(xù)尋找更合適的崗位期間，可繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)津貼。

三、關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險制度主要功能的建議

（一）加大失業(yè)保險資金投入的力度

根據(jù)當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)取得的成就和發(fā)展前景、建設(shè)和諧社會倡導(dǎo)的需要，以及全國失業(yè)保險基金的積累情況等各方面來看，在當(dāng)前這個階段，適度加大失業(yè)保險制度的資金投入是完全可行的。

1. 從中國經(jīng)濟(jì)取得的成就來看加大資金投入的可行性

中國國民經(jīng)濟(jì)自改革開放以來已經(jīng)創(chuàng)造了持續(xù)33年的高速增長的奇跡，而且還在繼續(xù)著這一奇跡。2010年的ＧＤＰ達(dá)到40萬億元人民幣，國家財政收入超過8.3萬億元人民幣，這與1978年ＧＤＰ僅3 600多億元和國家財政收入僅約1 132億元相比較，已經(jīng)有了較大增長。面對2010年的國家財政收入，如果還是在用三十年前或者十年前的眼光看待中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國家財力，再說貧窮落后、財力薄弱并且以此為由不加大社會保障制度，包括失業(yè)保險制度資金的投入是站不住腳的。如果1997年國家財政收入8 600多個億都能維護(hù)國家的正常運轉(zhuǎn)，那么，現(xiàn)在國家財政收入增長了幾近10倍時，我們應(yīng)該做什么呢？當(dāng)然應(yīng)該更多地通過社會保障或福利途徑反饋于民。

當(dāng)前社會保障經(jīng)費支出大概占到國家財政的12％左右，這個比例顯然很低。在西歐、北歐這些高福利國家，財政的錢有45％以上是用在社會保障上的，美國財政也有1／3以上的錢用在社會保障方面，我國香港港府下面有１１個局，單是衛(wèi)生福利局和教育統(tǒng)籌局兩個局的支出就占到香港財政的50％以上。所以，在中國發(fā)展到這樣一個階段后，確實應(yīng)該意識到社會保障的重要性。具體地說，國家財政對社會保障領(lǐng)域的投入在“十二五”期間達(dá)到20％的比例并非不可行。

2. 從當(dāng)前失業(yè)保險基金的積累情況來看加大資金投入的可行性

截止到2009年，全國失業(yè)保險金結(jié)余已達(dá)1514.5億元。而以廣州為例，近年來廣州失業(yè)保險金進(jìn)多出少，截止到2008年已累積53億多元[2]。這些數(shù)據(jù)足以說明失業(yè)保險基金的積累完全能夠做到加大保障生活、促進(jìn)就業(yè)這兩方面的資金投入，以進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險制度的主要功能。

（二）國際經(jīng)驗對我們的啟示——加大失業(yè)保險制度促進(jìn)再就業(yè)的力度

加大失業(yè)保險促進(jìn)再就業(yè)的力度就是在確保失業(yè)者基本生活的前提下把促進(jìn)其再就業(yè)放到突出的位置上，并采取切實有效的措施加以落實，特別是在制度設(shè)計和經(jīng)費使用上汲取上述西方國家的有益經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體國情，加大失業(yè)保險促進(jìn)再就業(yè)的力度，并勇于制度創(chuàng)新，包括針對失業(yè)人員的特點，采取不同的引導(dǎo)和鼓勵措施。譬如，對接受職業(yè)培訓(xùn)的，可繼續(xù)發(fā)放生活費和交通補(bǔ)貼費；對靈活就業(yè)的，可以暫不停發(fā)失業(yè)保險金，幫助他們積累職業(yè)經(jīng)驗，尋找更穩(wěn)定的工作；對因個人不履行工作職責(zé)造成失業(yè)的，可以適當(dāng)縮短其待遇期限或降低待遇標(biāo)準(zhǔn)；對已經(jīng)就業(yè)且收入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的，則停發(fā)失業(yè)保險金。

參考文獻(xiàn):

［1］國家統(tǒng)計局人口和社會科技統(tǒng)計司，勞動和社會保障部規(guī)劃財務(wù)司. 中國勞動統(tǒng)計年鑒( 2003) [R].北京:中國統(tǒng)計出版社， 2004.

［2］廣州失業(yè)保險繳費比例大幅下調(diào).http://www.110.com/falv/laod-

ongjiufen/laodongbaoxian/sybx/2010/0705/22-250.html.