摘要：行政監(jiān)察制度主要是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、法規(guī)和決定的情況以及違法亂紀(jì)的行為進(jìn)行查處的制度。我國(guó)行政監(jiān)察制度有需要完善的地方，國(guó)外的行政監(jiān)察制度比較發(fā)達(dá)，因此，借鑒外國(guó)先進(jìn)的行政監(jiān)察制度尤為迫切。對(duì)外國(guó)行政監(jiān)察模式進(jìn)行介紹，并對(duì)我國(guó)借鑒外國(guó)行政監(jiān)察模式提出建議，希冀對(duì)我國(guó)行政監(jiān)察制度發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：國(guó)外；行政監(jiān)察；模式；借鑒

中圖分類(lèi)號(hào)：D93/97文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）33-0087-02

一、國(guó)外行政監(jiān)察的基礎(chǔ)理論

（一）權(quán)力分立與制衡理論

不受制約的權(quán)力極易導(dǎo)致濫用，為了防止權(quán)力的濫用，一些思想家對(duì)權(quán)力的分立和制衡提出了很多具體方案。洛克在《政府論》（下篇）中提出將權(quán)力分立為立法權(quán)和行政權(quán)（包括執(zhí)行權(quán)和對(duì)外權(quán)）。洛克認(rèn)為:“如果同一批人同時(shí)擁有制定和執(zhí)行法律的權(quán)力，就會(huì)給人們的弱點(diǎn)以絕大的誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執(zhí)行法律時(shí)，使法律適合于他們自己的私人利益”[1]。然而洛克的二權(quán)分立思想有一定局限性，正式提出三權(quán)分立思想的是孟德斯鳩，孟德斯鳩認(rèn)為立法、行政、司法應(yīng)當(dāng)分立并且互相制約，“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個(gè)或一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；如果司法權(quán)不同立法權(quán)和行政權(quán)分立，自由也就不存在了；如果同一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)擁有三種權(quán)力，一切便都完了”[2]。因此，世界上許多國(guó)家將三權(quán)分立思想付諸于本國(guó)的政治體制設(shè)計(jì)中。

（二）依法行政理論

依法行政是西方資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建主義的過(guò)程中提出的學(xué)說(shuō)。依法行政的理論基礎(chǔ)是“三權(quán)分立”和“法治”思想。由于各國(guó)的政治體制和法律傳統(tǒng)的差異，各國(guó)對(duì)依法行政的理念也有差異。在英國(guó)，依法行政是法治原則最重要的內(nèi)容之一，是法治原則在行政法領(lǐng)域的具體化[3]。英國(guó)行政法學(xué)家韋德認(rèn)為，“依法行政應(yīng)包括四方面的內(nèi)容：任何事情都必須依法進(jìn)行；政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決；法律必須平等地對(duì)待政府和公民”[4]。

國(guó)外行政監(jiān)察制度對(duì)于制衡行政權(quán)力，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政、防止行政權(quán)異化、遏制腐敗以及提高行政效能起到了關(guān)鍵作用。

二、國(guó)外行政監(jiān)察的主要模式

（一）代議機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察模式

代議機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)稱(chēng)為議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員，瑞典是世界上第一個(gè)建立議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的國(guó)家，1809年，瑞典議會(huì)通過(guò)一部新憲法，該憲法規(guī)定，從議會(huì)中選舉產(chǎn)生一名行政監(jiān)察專(zhuān)員，代表議會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及行政官員，同時(shí)可以調(diào)查民眾對(duì)法院和公共行政的投訴。行政監(jiān)察員制度誕生于瑞典，迅速地被斯堪的納維亞國(guó)家以及歐洲一些國(guó)家所效仿，并以極快的速度向世界各地蔓延。目前，世界上的監(jiān)察專(zhuān)員公署已達(dá)120多個(gè)，行政監(jiān)察專(zhuān)員已經(jīng)成為法治和民主的助推器，防止專(zhuān)制的工具[5]。下面介紹瑞典行政監(jiān)察專(zhuān)員制度。

1.組織機(jī)構(gòu)、任職條件

瑞典1974年《憲法》第二章第6條規(guī)定：“議會(huì)選舉議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員一人或數(shù)人，根據(jù)議會(huì)的訓(xùn)令，監(jiān)督法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行情況”[6]137。目前，瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員公署由四名議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員組成，每屆任期四年，可連任兩屆。1975年《政府組織法》規(guī)定：“行政監(jiān)察專(zhuān)員必須由精通法律且為人正直、堪為楷模的公民擔(dān)任?！睂?shí)踐中，行政監(jiān)察專(zhuān)員往往從最高法院和最高行政法院中的優(yōu)秀法官中挑選。

2.議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的職責(zé)與職權(quán)

議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員分別收受和處理一切控告國(guó)家機(jī)關(guān)（包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)）和企事業(yè)單位及其工作人員（包括文官、軍官、經(jīng)理人員）的申訴案件，也可以主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題去處理[6]138。議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員的職權(quán)有：接受公民申訴和控告、立案調(diào)查和案件處理（包括調(diào)解、建議、批評(píng)、起訴）。為了保證行政監(jiān)察專(zhuān)員獨(dú)立性與權(quán)威性，議會(huì)賦予行政監(jiān)察專(zhuān)員以調(diào)查權(quán)。有關(guān)當(dāng)局的全部文件和記錄都應(yīng)當(dāng)提供給監(jiān)察專(zhuān)員，即使這些文件和記錄是保密的，并且不能以任何其他方式獲得[7]。建議權(quán)不具有強(qiáng)制力，監(jiān)察專(zhuān)員在對(duì)案件調(diào)查結(jié)束后可以對(duì)有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議。批評(píng)權(quán)是監(jiān)察專(zhuān)員常用的權(quán)力。起訴權(quán)是監(jiān)察專(zhuān)員最嚴(yán)厲的措施，對(duì)于重大違法行為，監(jiān)察專(zhuān)員可以行使起訴權(quán)。

（二）行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政監(jiān)察模式

世界上許多國(guó)家采取在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的模式來(lái)行使行政監(jiān)察職能。此模式屬于政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制，是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、法規(guī)以及決定進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)政府行政效率的提高，對(duì)公務(wù)員的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行查處。采用此模式的國(guó)家主要有美國(guó)、日本等，以下對(duì)美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度進(jìn)行介紹。

1.組織機(jī)構(gòu)和職能

1978年，卡特總統(tǒng)簽署了《監(jiān)察長(zhǎng)法》，首先在12個(gè)部設(shè)立了監(jiān)察長(zhǎng)辦事處，到1988年監(jiān)察長(zhǎng)辦事處成為各部的常設(shè)機(jī)構(gòu)[8]。《監(jiān)察長(zhǎng)法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察長(zhǎng)應(yīng)由總統(tǒng)根據(jù)參議院的建議和同意任命。”監(jiān)察長(zhǎng)對(duì)總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)并向總統(tǒng)和國(guó)會(huì)報(bào)告工作。美國(guó)州以下的地方政府的監(jiān)察長(zhǎng)由行政首長(zhǎng)提名，議會(huì)審議通過(guò)，每屆任期四年。監(jiān)察長(zhǎng)所在的部門(mén)負(fù)責(zé)兩方面職能：一是對(duì)財(cái)政的公共計(jì)劃支出進(jìn)行審核，防止侵吞、訛詐及浪費(fèi)現(xiàn)象；二是對(duì)發(fā)現(xiàn)的各種不合理、不合法的財(cái)政支出進(jìn)行調(diào)查取證，并提出相應(yīng)改進(jìn)建議[6]38。

2.監(jiān)察長(zhǎng)的監(jiān)察范圍與工作措施

監(jiān)察長(zhǎng)有權(quán)對(duì)政府公務(wù)員、幕僚以及與政府有交往的企業(yè)均享有調(diào)查權(quán)，由此可見(jiàn)監(jiān)察長(zhǎng)的監(jiān)察范圍很廣泛。監(jiān)察長(zhǎng)工作措施主要有六方面：一是制定監(jiān)察計(jì)劃；二是跟蹤監(jiān)察；三是接受舉報(bào)和控告；四是案件調(diào)查；五是提交報(bào)告；六是處理。

（三）監(jiān)審合一的行政監(jiān)察模式

行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)。監(jiān)察機(jī)構(gòu)查辦國(guó)家公職人員的違法亂紀(jì)的案件時(shí)往往涉及錢(qián)財(cái)問(wèn)題，這就需要審計(jì)部門(mén)提供協(xié)助，監(jiān)察與審計(jì)猶如鳥(niǎo)之雙翼，互為補(bǔ)充不可偏廢，基于此種考慮，韓國(guó)、波蘭等國(guó)家將行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)合二為一，形成一種新的監(jiān)察模式——監(jiān)審合一模式。下面將介紹此種模式的典型國(guó)家——韓國(guó)。

1.組織機(jī)構(gòu)及職能

1963年，韓國(guó)根據(jù)《監(jiān)察委員會(huì)法》的規(guī)定，將監(jiān)察委員會(huì)和審計(jì)院合并，設(shè)立了監(jiān)察院。監(jiān)察院作為韓國(guó)最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，獨(dú)立于議會(huì)和政府，只受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。《韓國(guó)監(jiān)察院法》第3條規(guī)定：“監(jiān)察院由包括監(jiān)察院院長(zhǎng)在內(nèi)的七名監(jiān)察委員參加的監(jiān)察委員會(huì)和事務(wù)處組成。”《韓國(guó)監(jiān)察院法》第4條規(guī)定：“院長(zhǎng)經(jīng)國(guó)會(huì)同意，由總統(tǒng)任命。”監(jiān)察委員由院長(zhǎng)提名，總統(tǒng)任命，任期為四年。 根據(jù)韓國(guó)《憲法》規(guī)定，檢察院的主要任務(wù)是審計(jì)國(guó)家決算及受?chē)?guó)家與法律約束的團(tuán)體的財(cái)務(wù)，監(jiān)察國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員履行職務(wù)的情況，以及揭露公職人員違法違紀(jì)問(wèn)題[9]。

2.監(jiān)察范圍及監(jiān)察方法

《監(jiān)察院法》第24條規(guī)定，監(jiān)察院監(jiān)察下列事項(xiàng)：1）依照政府組織法和其他法律而設(shè)置的行政機(jī)關(guān)的事務(wù)和其所屬公務(wù)員職責(zé)；2）地方自治團(tuán)體事務(wù)和其所屬的地方公務(wù)員職責(zé)；3）符合監(jiān)察院法第22條第1款第3項(xiàng)和第23條第7款規(guī)定的事務(wù)及人員，可成為監(jiān)察院檢查對(duì)象的會(huì)計(jì)事務(wù)，檢查事務(wù)有直接聯(lián)系的公務(wù)員職責(zé)；4）其他法令規(guī)定具有公務(wù)員身份的準(zhǔn)公務(wù)員職責(zé)。監(jiān)察院的監(jiān)察方式主要是要求監(jiān)察對(duì)象提交賬簿及其他的有關(guān)文件，必要時(shí)可以進(jìn)行巡回監(jiān)察。有權(quán)凍結(jié)監(jiān)察對(duì)象的倉(cāng)庫(kù)、物品等。監(jiān)察院根據(jù)監(jiān)察結(jié)果，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察對(duì)象有違法行為時(shí)，有權(quán)移交司法部門(mén)處理；發(fā)現(xiàn)法律或行政工作有問(wèn)題時(shí)，可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出修改建議或者改進(jìn)行政工作的具體措施。

三、國(guó)外行政監(jiān)察模式對(duì)我國(guó)的借鑒

（一）強(qiáng)化我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

我國(guó)的監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中受黨的紀(jì)檢部門(mén)、同級(jí)政府以及上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的三重領(lǐng)導(dǎo)，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有這么多“婆婆”，其獨(dú)立性很弱。監(jiān)察機(jī)關(guān)由于在人、財(cái)、物方面均依附于地方政府，導(dǎo)致了監(jiān)察部門(mén)對(duì)同級(jí)人民政府和職能部門(mén)的監(jiān)督往往底氣不足。國(guó)外的憲法和相關(guān)法律賦予了監(jiān)察機(jī)構(gòu)很大的獨(dú)立性，如美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度和韓國(guó)監(jiān)察院制度。我國(guó)應(yīng)修改《憲法》、《行政監(jiān)察法》及其配套法律法規(guī)，賦予其更大的獨(dú)立性。只有監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立性，才能產(chǎn)生權(quán)威性和威懾性。

（二）加強(qiáng)我國(guó)行政監(jiān)察人員的專(zhuān)業(yè)性

我國(guó)法律對(duì)監(jiān)察人員的專(zhuān)業(yè)性規(guī)定比較籠統(tǒng)。我國(guó)《行政監(jiān)察法》第10條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備相應(yīng)的文化水平和專(zhuān)業(yè)知識(shí)?！眹?guó)外監(jiān)察人員的任職資格規(guī)定比較嚴(yán)格，如瑞典的議會(huì)行政監(jiān)察專(zhuān)員是從最高法院和最高行政法院中的優(yōu)秀法官中選舉;韓國(guó)監(jiān)察委員的任職資格，從事法院、檢察官、律師或在大學(xué)中擔(dān)任副教授以上的職稱(chēng)從事法學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)教學(xué)工作的人員中挑選。我國(guó)修改《行政監(jiān)察法》時(shí)，監(jiān)察人員的錄用條件，應(yīng)當(dāng)在從事法官、檢察官、律師以及大學(xué)法學(xué)教學(xué)人員中任用，從而保證監(jiān)察人員的專(zhuān)業(yè)性。

（三）擴(kuò)大我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)性

我國(guó)《行政監(jiān)察法》賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)非常有限，既沒(méi)有傳喚權(quán)和扣押權(quán)，也沒(méi)有權(quán)力變更或撤銷(xiāo)正在實(shí)施的職務(wù)行為。即使在監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察決定后，也沒(méi)有相應(yīng)的強(qiáng)制手段來(lái)保障監(jiān)察決定的執(zhí)行。國(guó)外一些國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力很大，如瑞典的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)對(duì)涉嫌犯罪的監(jiān)察對(duì)象提起公訴；韓國(guó)的監(jiān)察院可以依照相關(guān)的法律，對(duì)涉案的有關(guān)人員，作出有無(wú)賠償責(zé)任的判定。我國(guó)行政監(jiān)察制度應(yīng)擴(kuò)大監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)傳喚權(quán)、扣押權(quán)、經(jīng)濟(jì)處罰權(quán)和公訴權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)察手段的多樣性，并賦予行政監(jiān)察機(jī)關(guān)以強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，從而保障監(jiān)察機(jī)關(guān)職能的發(fā)揮。

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