摘要：農(nóng)民工是我國社會(huì)中的一個(gè)特殊群體。目前，全國農(nóng)民工的總數(shù)達(dá)到2億多人，他們已經(jīng)成為我國工業(yè)化進(jìn)程中一支不可或缺的新型勞動(dòng)大軍。這些農(nóng)民工能否在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期有序定居，事關(guān)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的大局。全國各地在解決農(nóng)民工住房問題上進(jìn)行了積極的探索，都取得了一定的成效。保障農(nóng)民工安居的最有效手段是法律手段，為農(nóng)民工安居建立有序和有效的法治環(huán)境，這既是解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題的治本之策，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；安居；法治環(huán)境

中圖分類號(hào)：D922.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）33-0114-02

農(nóng)民工是中國改革開放中新生的勞動(dòng)者群體，開放30年來，已有大量農(nóng)村勞動(dòng)力流入城市，農(nóng)民工在城市已經(jīng)形成了一個(gè)新的獨(dú)立社會(huì)群體，其居住方式也已經(jīng)形成了一種獨(dú)特的城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。目前，全國農(nóng)民工的總數(shù)達(dá)到2億多人，其中，異地流動(dòng)的農(nóng)民工為1.49億人，他們能否長(zhǎng)期有序定居城鎮(zhèn)，事關(guān)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的大局，①農(nóng)民工安居問題已經(jīng)發(fā)展成為轉(zhuǎn)型期中國最重要的社會(huì)問題之一。解決城市農(nóng)民工的居住問題，不僅是農(nóng)民工城市務(wù)工、經(jīng)商的生活所需，也是城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要要求，而且關(guān)系到黨和政府構(gòu)建和諧社會(huì)，推進(jìn)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明建設(shè)重大戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、農(nóng)民工居住現(xiàn)狀及問題

1.農(nóng)民工居住環(huán)境和條件相對(duì)較差

河北省總工會(huì)對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城安居情況的調(diào)查顯示，絕大多數(shù)進(jìn)城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)中沒有居所，或其居所呈現(xiàn)臨時(shí)性、不穩(wěn)定的特點(diǎn)。調(diào)查顯示，建筑業(yè)和制造業(yè)吸納了進(jìn)城務(wù)工人員總數(shù)的半數(shù)左右，他們主要居住在工地的工棚和集體宿舍中。城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村、居民樓地下室、經(jīng)營場(chǎng)所是農(nóng)民工租房的主要居住地，只有極少部分農(nóng)民工購買或租住了條件良好的城鎮(zhèn)住房。在農(nóng)民工自租住房中，80％以上居住的是臨建房或簡(jiǎn)易房，這些房子位置偏遠(yuǎn)、建筑密度大、安全隱患高。農(nóng)民工人均住房面積低，居住集體宿舍的平均只有5平方米，集中居住在建筑業(yè)單位提供的宿舍的平均甚至不足3平方米，3人以上合住1間住房占半數(shù)以上。農(nóng)民工的居住環(huán)境惡劣，多數(shù)房屋缺少陽光、通風(fēng)、集中取暖、獨(dú)立衛(wèi)生間等條件，陰暗、潮濕，衛(wèi)生條件差。絕大多數(shù)農(nóng)民工住房支出并沒有隨收入提高而增加，他們傾向于與同鄉(xiāng)扎堆居住，融入城市的程度很低，健康的文體休閑娛樂等精神需求無法滿足。

農(nóng)民工的整體居住狀況需要政府高度關(guān)注，監(jiān)督管理好農(nóng)民工最基本的居住安全和質(zhì)量問題，防止出現(xiàn)貧民窟和安全事故，是政府的一項(xiàng)重要的公共職能。

2.農(nóng)民工居住問題的解決難度大

從農(nóng)民工居住管理的發(fā)展趨勢(shì)來看，實(shí)行農(nóng)民工集中居住、統(tǒng)一管理與服務(wù)

必然是相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的一種模式和現(xiàn)實(shí)選擇，符合目前城市化進(jìn)程的基本要求。就目前農(nóng)民工工作而言，在科學(xué)規(guī)劃下統(tǒng)籌解決農(nóng)民工集中居住問題的政策體系、協(xié)調(diào)機(jī)制、工作流程和保障措施的集成管理格局還未形成，已有的政策和制度功能局限于宏觀層面的規(guī)劃，已有的工作措施多是著眼于解決當(dāng)前問題。各部門工作獨(dú)立性多于協(xié)同性，各環(huán)節(jié)工作資源的分散程度大于整合程度。從目前政府管理與社會(huì)管理的現(xiàn)狀看，短時(shí)間內(nèi)建立起有效解決農(nóng)民工集中居住問題的協(xié)調(diào)工作體制和機(jī)制，形成綜合解決方案還存在很大的難度。還應(yīng)該看到，系統(tǒng)地改善農(nóng)民工居住條件和環(huán)境的工作，不完全是政府行政的內(nèi)容，還涉及各類住房要素市場(chǎng)，關(guān)系各方經(jīng)濟(jì)利益，必將形成十分復(fù)雜的工作環(huán)節(jié)和工作關(guān)系。

二、農(nóng)民工居住問題的原因分析

1.體制原因

長(zhǎng)期以來形成的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)運(yùn)行體制是當(dāng)代我國三農(nóng)問題的主要原因。改革開放解放了廣大農(nóng)民，使農(nóng)民有了進(jìn)行勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，有可能在城市就業(yè)和生活。但是，當(dāng)他們進(jìn)入城市后在居住問題上，不能享受福利分房、住房補(bǔ)貼、優(yōu)惠購房貸款，甚至連租房補(bǔ)貼都沒有。城市就業(yè)低收入和生活高成本并存的現(xiàn)實(shí)使他們最大限度地縮減各方面的開支，包括支付最低廉的居住成本。

2.政策原因

政府缺乏有效引導(dǎo)和推動(dòng)是農(nóng)民工居住問題產(chǎn)生的政策原因。由于目前我國各級(jí)政府行政體制改革滯后以及職能轉(zhuǎn)變不到位，政府的社會(huì)公共服務(wù)能力不強(qiáng)，政府通過政策引導(dǎo)和推動(dòng)全社會(huì)解決農(nóng)民工居住問題仍然存在許多障礙，無法有效形成相關(guān)部門和單位協(xié)同改善農(nóng)民工居住條件與環(huán)境的工作機(jī)制。政府難以協(xié)調(diào)開發(fā)企業(yè)或工業(yè)園區(qū)合理規(guī)劃農(nóng)民工集中居住點(diǎn)的建設(shè)內(nèi)容；政府難以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，共同建設(shè)類似農(nóng)民工公寓的農(nóng)民工住房；政府難以有效解決現(xiàn)行土地使用政策、金融信用政策、稅收政策等不利于加快開發(fā)建設(shè)農(nóng)民工集中居住房屋的限制性問題。

3.社會(huì)原因

企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任意識(shí)和能力是農(nóng)民工居住問題產(chǎn)生的社會(huì)原因?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)不僅要追求較高的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo)，同時(shí)還必須承擔(dān)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，獲得社會(huì)的認(rèn)同與尊重。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)企業(yè)經(jīng)營管理者面對(duì)惡劣的農(nóng)民工居住環(huán)境表示出一種漠然的態(tài)度。由于一些企業(yè)農(nóng)民工就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)比較激烈，為了保住來之不易的工作崗位，部分員工對(duì)較差的居住狀況采取無奈接受和忍耐的方式。農(nóng)民工租住住房，在缺乏規(guī)范管理的情況下，形成一對(duì)一的個(gè)別交易方式，缺乏市場(chǎng)供需的調(diào)節(jié)機(jī)制，房主容易哄抬房租。另一方面，隨著市中心拆遷改造的進(jìn)行，出租房源減少，價(jià)格普遍增高，農(nóng)民工就只能選擇偏僻、環(huán)境與條件較差的出租房屋居住。

4.個(gè)體原因

農(nóng)民工自身改變生存狀況和生活方式的主動(dòng)性不夠是產(chǎn)生居住問題的個(gè)體原因。在調(diào)查中了解到，部分農(nóng)民工過分關(guān)注短期內(nèi)收入的絕對(duì)數(shù)量，為了積攢更多的收入，他們盡可能減少各種開支，包括合理的居住支出，采取“將就”、“湊合”的做法，不愿意改善十分不利的生存狀況和生活方式，對(duì)各種居住和生活困難達(dá)到了最大的忍受程度；還有部分青年農(nóng)民工缺乏基本的理財(cái)意識(shí)和能力，人為地制造了種種居住困難，并且這種生活方式往往陷入惡性循環(huán)之中，不僅自身居住與生活困難重重，還直接影響正常工作，出現(xiàn)種種事故或意外。

三、農(nóng)民工安居法治環(huán)境構(gòu)建

在法治社會(huì)里，法律是構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的主要依據(jù)。新的形勢(shì)和任務(wù)要求政府必須建成法制政府，政府官員必須成為信仰法律、懂法、依法行政的現(xiàn)代管理者。

1.積極創(chuàng)造條件，逐步將農(nóng)民工納入城市住房保障范圍

根據(jù)國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》有關(guān)規(guī)定，任何企業(yè)和職工都有義務(wù)繳存住房公積金。但是，在實(shí)際情況中，相當(dāng)多企業(yè)缺乏為農(nóng)民工繳存公積金的意愿，農(nóng)民工本身也沒有相應(yīng)的積極性。因此，政府部門應(yīng)努力把城市住房保障范圍覆蓋到包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有職工，社會(huì)各界要把為農(nóng)民工繳存住房公積金作為保障農(nóng)民工權(quán)益的大事看待。同時(shí)，政府應(yīng)制定并實(shí)施農(nóng)民工住房公積金支付房屋租金的政策和相應(yīng)的操作辦法，引導(dǎo)農(nóng)民工用好用活住房公積金，以利于改善自身的居住條件。對(duì)于長(zhǎng)期工作和生活在城市的農(nóng)民工家庭，可以適當(dāng)放寬經(jīng)濟(jì)適用房購買條件，惠及更多的農(nóng)民工。特別要激勵(lì)那些在城市工作時(shí)間長(zhǎng)、有突出貢獻(xiàn)或有技術(shù)、技能、專長(zhǎng)的農(nóng)民工，為他們提供享受城市經(jīng)濟(jì)適用房政策的機(jī)會(huì)。

2.改革戶籍制度保障農(nóng)民工的居住權(quán)益

廣大農(nóng)民工雖然生活在城市，奉獻(xiàn)在城市，但卻由于這種種歧視性制度規(guī)定而無法享受到應(yīng)得的權(quán)益。要想從根本上解決農(nóng)民工居住保障的問題，讓進(jìn)城農(nóng)民工享有市民待遇，就必須從我國的現(xiàn)狀出發(fā)，從源頭抓起，徹底進(jìn)行戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全新的一元戶籍制度，根本改變“同居一城，群體隔離”的局面，這樣才能消除長(zhǎng)期存在的二元體制，確保社會(huì)制度公正。因此，有學(xué)者提出，必須改革戶籍制度，“盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀，使農(nóng)民工真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到工人，從農(nóng)民到市民的徹底轉(zhuǎn)換，消除農(nóng)民工權(quán)益中的制度性障礙”[1]。

3.完善農(nóng)民工居住權(quán)配套法律制度

我國自1998年以來，政府雖然頒布了許多經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房方面的管理辦法，如《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房的若干意見》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》等，但這些都是依靠行政手段進(jìn)行保障的，立法方面的保障極為匱乏。而且，這些管理辦法無一例外都是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的，幾乎沒有涉及流動(dòng)人口的住房問題。為此，我們應(yīng)該加強(qiáng)流動(dòng)人口住房保障的立法工作，用法律的武器來保障他們的居住權(quán)益。

4.加快房屋租賃市場(chǎng)建設(shè)

《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中明確要求在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，以及城中村改造時(shí)，集中建設(shè)向農(nóng)民工出租的集體宿舍。通過公共租賃住房?jī)?yōu)先解決優(yōu)秀農(nóng)民工住房問題，同時(shí)盡快制定農(nóng)民工承租公共租賃住房的準(zhǔn)入和管理政策。同時(shí)，對(duì)外來務(wù)工人員申請(qǐng)公共租賃住房，要盡快制定可操作性強(qiáng)的政策，重點(diǎn)要解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工、特別是夫妻及子女長(zhǎng)期在同城就業(yè)的農(nóng)民工家庭住房問題。政府在合理規(guī)劃基礎(chǔ)上，引導(dǎo)住宅開發(fā)企業(yè)建設(shè)面向農(nóng)民工的低價(jià)租住房，向用工企業(yè)或農(nóng)民工個(gè)人出租；鼓勵(lì)各類基金投資經(jīng)營性住房租賃業(yè)務(wù)；積極開拓長(zhǎng)期、穩(wěn)定的融資渠道，以利于企業(yè)建設(shè)低價(jià)租住房；對(duì)租賃經(jīng)營性住房建設(shè)，在營業(yè)稅、房產(chǎn)稅方面給予優(yōu)惠；對(duì)租賃型普通商品房的建設(shè)用地，其土地出讓金實(shí)行年租制。對(duì)于農(nóng)民工用工數(shù)量多、企業(yè)密集的區(qū)域，地方政府可以規(guī)劃和引導(dǎo)相關(guān)單位有效利用閑置的廠房、校舍等建筑物，進(jìn)行改造與配套，建設(shè)一部分安全、標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工租賃房屋，滿足農(nóng)民工居住需求。為更好地對(duì)農(nóng)民工租房進(jìn)行管理與服務(wù)，應(yīng)建立房屋租賃信息發(fā)布制度，定期、分區(qū)域、分類型向農(nóng)民工提供及時(shí)、有效和適宜的房屋租賃服務(wù)。

5.強(qiáng)化政府法律意識(shí)，建立長(zhǎng)效解決管理體制和協(xié)調(diào)工作機(jī)制

必須按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求，加快城市政府由過去主要管理戶籍人口向同時(shí)管理與服務(wù)常住人口及暫住人口轉(zhuǎn)變，成為包括廣大農(nóng)民工在內(nèi)的所有居民的服務(wù)型政府；由防范性管理農(nóng)民工轉(zhuǎn)向公平提供各類公共服務(wù)，寓管理于服務(wù)中。有了相關(guān)的法律條文以及規(guī)章制度，還需要相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)來監(jiān)督實(shí)行。為了保障流動(dòng)人口的住房政策的順利執(zhí)行，有必要建立專門的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，其主要職能是，根據(jù)城市的總體規(guī)劃和住房發(fā)展規(guī)劃，制定針對(duì)城市內(nèi)的流動(dòng)人口住房發(fā)展規(guī)劃，制定解決流動(dòng)人口住房問題的各種規(guī)章制度、政策和措施，組織協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門展開解決流動(dòng)人口住房問題的各項(xiàng)工作等。

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