［摘要］當(dāng)前中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)存在著巨額公積金沉淀銀行，保障房項(xiàng)目開工捉襟見肘的現(xiàn)象。為了能夠有效的將閑置的公積金用于彌補(bǔ)保障房建設(shè)的資金缺口，同時(shí)規(guī)避巨額資金調(diào)動(dòng)產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)，納入住房逆抵押貸款（RAM）的公積金新型貸款操作模式的研究意義重大，其能夠在實(shí)現(xiàn)公積金、保障房、福利效能聯(lián)動(dòng)的同時(shí)，保障資金安全與增值收益。

［關(guān)鍵詞］ 公積金 保障房 住房逆抵押貸款 聯(lián)動(dòng)

2011年進(jìn)入“十二五”之年，住房保障規(guī)劃預(yù)計(jì)未來(lái)5年將新建3600萬(wàn)套保障房。該項(xiàng)保障房工程需資金6萬(wàn)多億人民幣，而這單獨(dú)依靠中央財(cái)政的撥款以及地方政府的土地出讓凈收益等是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。2009年，住建部、財(cái)政部、人民銀行等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（以下稱《意見》）已經(jīng)為今后的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集開辟了一條新路，即可利用住房公積金閑置資金支持保障性住房建設(shè)。

沉淀巨額住房公積金用于當(dāng)前處于資金瓶頸狀態(tài)中的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目，堪稱是“雙贏”之舉。然而在資金鏈流轉(zhuǎn)過程中，如何保證數(shù)額龐大的公積金能夠用得安全，用得有效率，這就需要在公積金貸款項(xiàng)目的審查、發(fā)放、監(jiān)管等各項(xiàng)操作程序中實(shí)行嚴(yán)格的內(nèi)外部控制。

本文中，筆者通過引入逆抵押貸款（RAM）——這類房地產(chǎn)金融工具進(jìn)入公積金對(duì)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的貸款程序中，分析并論證其可操作性以及對(duì)資金使用風(fēng)險(xiǎn)的分散，以達(dá)到公積金使用安全、收益可靠以及最大化公積金的福利效能等多重目的。

一、逆抵押貸款（RAM）提出的背景

1.保證用于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目貸款的公積金使用安全是重中之重。

從過去公積金管理過程中出現(xiàn)的大案要案來(lái)看，沉淀的公積金一旦動(dòng)用首先要注意的就是防范資金使用中的安全風(fēng)險(xiǎn)：

第一，在當(dāng)前公積金用于保障房貸款項(xiàng)目的審批過程中，政府扮演著放貸者和擔(dān)保者的雙重角色，一旦產(chǎn)生“長(zhǎng)官意志”，將難以公平、公正地選擇和評(píng)定承擔(dān)保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)企業(yè)資質(zhì)。

第二，在開發(fā)商投資以及項(xiàng)目建設(shè)的過程中，風(fēng)險(xiǎn)環(huán)生：① 國(guó)內(nèi)地產(chǎn)開發(fā)商自有資金比例普遍較低，易造成保障房營(yíng)銷收益無(wú)法對(duì)償公積金貸款本息。②工程建設(shè)過程中牽涉經(jīng)濟(jì)主體過多，資金易被挪用。③保障房設(shè)計(jì)規(guī)劃如若不當(dāng)，將直接造成在建的保障房項(xiàng)目出現(xiàn)滯銷的風(fēng)險(xiǎn)。

2.現(xiàn)行制度運(yùn)行下，公積金管理混亂，使用效率低下。

第一，從管理制度上來(lái)看，作為事業(yè)單位的地方公積金管理中心，既不是企業(yè)法人，也不是金融機(jī)構(gòu)，其日常的資金周轉(zhuǎn)來(lái)源于儲(chǔ)戶繳納住房公積金，一旦發(fā)生信用風(fēng)險(xiǎn)，管理中心將無(wú)力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

第二，從使用效率來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的公積金貸款有著“低存低貸”、“存易貸難”的特點(diǎn)，公積金資金供求日益失衡。雖然近年以來(lái)資金利用率呈上升趨勢(shì)，但仍不容樂觀。

3.住房公積金的福利效能弱化。

住房公積金制度始于住房貨幣化改革，落腳于“替職工積累住房?jī)?chǔ)金”的政策規(guī)劃，其本質(zhì)是一項(xiàng)福利性住房基金。然而，近年來(lái)公積金在使用上卻出現(xiàn)了“劫富濟(jì)貧”、繳存比例懸殊、增值收益分配有失公平等問題。

第一，與收入水平掛鉤的繳存比例使得高收入者實(shí)際所獲得的公積金福利更多；同時(shí)，由于繳存住房公積金可以免稅，住房公積金制度在某種程度上儼然成了高收入階層合法的避稅區(qū)。

第二，由個(gè)人與企業(yè)歸集的公積金屬于公民個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)。然而由于保障房對(duì)象的局限，使得《意見》試點(diǎn)工作的鋪開對(duì)于部分無(wú)法申請(qǐng)保障房卻仍需繳存公積金的民眾來(lái)說(shuō)，是不公平的。

第三，保障房貸款利率實(shí)行按照5年期以上公積金個(gè)人貸款利率上浮10%執(zhí)行，其貸款的高收益極有可能形成對(duì)個(gè)人貸款的“擠出”效應(yīng)。

二、RAM操作模式下的保障性住房公積金貸款

當(dāng)前，直接向保障房建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放公積金的專項(xiàng)貸款是最為傳統(tǒng)、最為普遍的操作模式。然而，作為放貸方的地方公積金管理中心并非是擁有專門金融技術(shù)人才的金融證券化機(jī)構(gòu)，直接參與大額資金的存貸項(xiàng)目是具有極大風(fēng)險(xiǎn)的。為此，要實(shí)現(xiàn)貸款資金安全與收益提高的雙贏，剝離公積金管理中心與保障房建設(shè)的資金鏈條是必須之舉。

1.住房逆抵押貸款（RAM）與公積金聯(lián)動(dòng)機(jī)制：

住房逆抵押貸款（RAM）與公積金制度相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將以公積金的沉淀資金與增值部分作為逆抵押貸款的啟動(dòng)資金，定期定額貸出資金給達(dá)到一定年齡限制的中老年繳存者，貸款合同終結(jié)時(shí)借款者以其抵押的房產(chǎn)或資金還貸。從而，還貸獲得的資本增值或是房產(chǎn)將能夠作為廉租房或公共租賃房的直接房源，或是經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)貸款。

2.操作模式可行性分析

第一，從資金流來(lái)看，公積金以逆抵押貸款的形式貸出，在較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)只須定期流出定額閑置或增值部分公積金即可滿足RAM啟動(dòng)資金的需要；同時(shí)，從資金回收來(lái)看，由于有借款人的房屋產(chǎn)權(quán)作為抵押，而其保值增值性能良好，機(jī)構(gòu)在貸款終結(jié)時(shí)可獲得借款人償還的全額本息或是出售住宅回收資金。

第二，從貸款對(duì)象來(lái)看，常年累積繳存公積金的中老年用戶，主要是機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、壟斷企業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)等單位的在職職工或退休人員，其資金信用較高，且大部分擁有固定房產(chǎn)，貸款合同的道德風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小。

第三，從對(duì)保障房建設(shè)項(xiàng)目的支持方式來(lái)看，對(duì)于廉租房與公共租賃房等需要配租的保障房，RAM貸款終結(jié)時(shí)提供的房屋可以直接作為房源，省去了另行建設(shè)的資金、材料、人力與時(shí)間消耗；對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房而言，借款人償還的全額本息以及房屋在二級(jí)市場(chǎng)上出售所獲資金可以作為經(jīng)濟(jì)適用房專項(xiàng)建設(shè)貸款資金。

3.增值收益、福利效能延伸分析

第一，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)老齡化問題嚴(yán)重，公積金為達(dá)到一定年齡段的繳存者或其家屬提供逆抵押貸款，產(chǎn)生的一筆穩(wěn)定的現(xiàn)金流入能夠基本保障老年人生活水平。因而該操作模式能從一定程度上緩解了社會(huì)的養(yǎng)老壓力，使得公積金的社會(huì)保障作用范圍得到延展。

第二，達(dá)到一定年齡限制的中老年公積金繳存人作為RAM貸款項(xiàng)目的優(yōu)先受益人、借款人，弱化、彌補(bǔ)了因公積金用于支持保障房建設(shè)項(xiàng)目帶來(lái)的繳存人在分享公積金增值收益上的不公平問題，使得繳存人能夠優(yōu)先享受到所繳納的公積金產(chǎn)生的除買房外的更多福利，為其老年生活帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，實(shí)現(xiàn)老有“所養(yǎng)”，老無(wú)所憂。

第三，對(duì)于勢(shì)在必行的保障房建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，RAM與公積金實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)有利于平衡廉租房與公共租賃房的實(shí)物配租與資金配租比例，提供了直接的中小戶型房源；同時(shí)，也為貸出經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)資金降低了信用風(fēng)險(xiǎn)。

因而，從當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件、要求以及對(duì)問題的有效解決程度來(lái)看，納入逆抵押貸款的公積金操作模式可行并且能夠帶來(lái)保障房建設(shè)、資金安全與繳存人利益三者的兼顧。

三、新形勢(shì)下，公積金管理機(jī)構(gòu)、制度與法律亟需

完備

1.公積金用于社會(huì)福利性質(zhì)的保障房建設(shè)應(yīng)當(dāng)有法可依

將閑置的巨額公積金款項(xiàng)用于保障房建設(shè)貸款已是迫在眉睫，而當(dāng)前的爭(zhēng)議主要在于其行為的合法性上。為此可以將《意見》中提到的“在優(yōu)先保證過職工提取和個(gè)人貸款、留足備付金的前提下，可將其50%以內(nèi)的住房公積金結(jié)余資金用于貸款支持保障性住房建設(shè)”寫入《住房公積金管理?xiàng)l例》的修訂中，為個(gè)人福利與社會(huì)福利找到一個(gè)平衡點(diǎn)，也為公積金支援保障性住房提供法律依據(jù)。

2.公積金放貸應(yīng)實(shí)現(xiàn)操作模式專業(yè)化、機(jī)構(gòu)專業(yè)化、人員專業(yè)化

事業(yè)單位性質(zhì)的公積金管理中心、非專業(yè)的公積金管理人員以及資金管理程序的諸多漏洞弊端，凸現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)千瘡百孔的公積金管理操作體系。因而該體系必須完善、機(jī)構(gòu)必須健全：

第一，打破各地公積金管理中心“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)狀，建立全國(guó)性統(tǒng)籌管理的由專門金融投資專家組成的公積金委員會(huì)。

第二，對(duì)于公積金個(gè)人貸款類項(xiàng)目，應(yīng)形成專門的貸款監(jiān)控體系以做到“?？顚Ｓ谩?，即形成由承辦委托業(yè)務(wù)的銀行總行實(shí)行跨行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。

第三，對(duì)于閑置及增值部分的資金利用，要建立第三方托管制度，分離資金的使用權(quán)、占有權(quán)與保管權(quán)，形成專項(xiàng)賬戶與嚴(yán)格的內(nèi)控“防火墻”制度。

第四，為避免地方公積金管理中心人員專業(yè)技能不足、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與規(guī)避能力較低的問題，可以設(shè)立專門性的保障房基金投資管理公司，為住房逆抵押貸款提供專業(yè)、獨(dú)立的服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

RAM、保障房建設(shè)、公積金三者的聯(lián)動(dòng)模式所帶來(lái)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和防范風(fēng)險(xiǎn)的效果雖好，然而值得注意的是：逆抵押貸款納入公積金支持保障房建設(shè)項(xiàng)目所能產(chǎn)生的效益需要在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期才能實(shí)現(xiàn)；并且父財(cái)子繼等傳統(tǒng)觀念的阻礙、咨詢?cè)u(píng)估質(zhì)量問題、貸款運(yùn)行中的不確定性因素等對(duì)于該操作模式效能實(shí)現(xiàn)的干擾程度仍需要計(jì)量。

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