［摘 要］論文在闡述城市群協(xié)同發(fā)展相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，認(rèn)為當(dāng)前妨礙我國(guó)城市群協(xié)同發(fā)展的主要原因?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失，然后以武漢城市圈為實(shí)證研究對(duì)象，分析了其協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀及問題，最后提出了促進(jìn)武漢城市圈協(xié)同發(fā)展的對(duì)策和建議。

［關(guān)鍵詞］公共管理 城市群 協(xié)同發(fā)展 武漢城市圈

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)由點(diǎn)狀拉動(dòng)向組團(tuán)式發(fā)展轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)日益明顯。就世界范圍內(nèi)城市群的發(fā)展來看，目前中國(guó)擁有全球歷史上數(shù)量最多、人口最密集、增長(zhǎng)最迅猛、環(huán)境壓力最大的城市群體系，中國(guó)城市群的發(fā)展規(guī)模與速度是世界上任何一個(gè)國(guó)家都難以匹敵的，組團(tuán)式城市群將成為未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要載體和重要手段。因此，研究城市群協(xié)同發(fā)展相關(guān)問題具有積極的理論和實(shí)踐意義。

二、相關(guān)研究現(xiàn)狀

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市群協(xié)同發(fā)展的針對(duì)性研究尚不多見。早期對(duì)城市群協(xié)同發(fā)展問題的探討一般內(nèi)生于區(qū)域一體化的框架中加以研究，在區(qū)域一體化的研究中都不同程度地涉及到了城市群協(xié)同發(fā)展問題。但是其弊端主要在于：雖然指明了經(jīng)濟(jì)相互依存程度的提高是區(qū)域一體化出現(xiàn)的重要原因，但忽視了一個(gè)基本事實(shí)，即政治力量是實(shí)現(xiàn)這一過程的直接推動(dòng)者，沒有意識(shí)到區(qū)域內(nèi)政府和各種組織在促進(jìn)城市群協(xié)同發(fā)展中的作用。

隨著改革開放的深入，20世紀(jì)90年代起，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始對(duì)政府間合作相關(guān)問題進(jìn)行了研究。林尚立認(rèn)為，政府間關(guān)系包含著中央政府與地方政府、地方各級(jí)政府之間以及政府內(nèi)部各部門間等各種關(guān)系，協(xié)調(diào)好以上關(guān)系是實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的基礎(chǔ)[3]。謝慶奎的研究更加深入，他認(rèn)為政府之間關(guān)系直接決定著政府間的權(quán)利關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、公共行政關(guān)系，各地區(qū)政府之間的府際關(guān)系將會(huì)經(jīng)歷由單一性向多樣性變遷的過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)由垂直聯(lián)系為主向橫向聯(lián)系為主的轉(zhuǎn)變[4]。李文星，朱鳳霞則認(rèn)為，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的形成過程，實(shí)際上就是區(qū)域內(nèi)地方政府合作治理的實(shí)現(xiàn)過程。以地方政府間的橫向合作來帶動(dòng)形成區(qū)域間相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的互動(dòng)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑和模式[5]。

不難發(fā)現(xiàn)，政府間的合作關(guān)系有縱向和橫向之分。其中，縱向關(guān)系實(shí)際上是一種命令服從的等級(jí)結(jié)構(gòu)，而橫向關(guān)系則可以設(shè)想為一種受競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)商動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力的分割體系，政府間橫向關(guān)系的重要性將日益顯著。但凡區(qū)域協(xié)同發(fā)展比較成功的地區(qū)，一般都設(shè)有中央或上一級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，例如，美國(guó)華盛頓的大都市區(qū)委員會(huì)、英國(guó)的大倫敦管理局以及加拿大的多倫多城市區(qū)域政府。這些區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職責(zé)為負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)、規(guī)劃和發(fā)展等的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作，并通過頒布各種法令、法規(guī)和制度保障工作的順利實(shí)施。現(xiàn)實(shí)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也表明，目前妨礙我國(guó)城市群協(xié)同發(fā)展的根本原因?qū)嶋H上源于區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失，但是，關(guān)于協(xié)調(diào)城市群政府間橫向關(guān)系的區(qū)域治理主體問題，相關(guān)研究卻并不充分。

三、武漢城市圈協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀及問題

2007年12月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，武漢城市圈正式成為“全國(guó)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。其區(qū)域范圍是指以武漢為圓心，由黃石、鄂州、黃岡、孝感等城市構(gòu)成的“1+8”區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。武漢城市圈的設(shè)立，意味著需要有效整合城市圈內(nèi)9個(gè)城市的資源，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與共享。目前，武漢城市圈在協(xié)同發(fā)展建設(shè)方面雖然取得了一定的成果，但是由于區(qū)域協(xié)調(diào)主體建設(shè)的滯后，使武漢城市圈的協(xié)同發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，具體表現(xiàn)在：

1.組織方面

現(xiàn)階段，武漢城市圈的區(qū)域治理主體主要為湖北省推進(jìn)武漢城市圈綜合配套改革實(shí)驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱武漢城市圈綜改辦），其下設(shè)有綜合處、協(xié)調(diào)處、督辦處三個(gè)處室，負(fù)責(zé)武漢城市圈建設(shè)過程中的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和等日常工作，這也為武漢城市圈的區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。可以說，武漢城市圈協(xié)同發(fā)展的滯后，正是在于缺乏一個(gè)統(tǒng)一有力的區(qū)域治理協(xié)調(diào)主體。

2.政策方面

在武漢城市圈協(xié)同發(fā)展的過程中，由于各城市內(nèi)部政策的隱性張揚(yáng)，導(dǎo)致了區(qū)域公共政策的沖突，給區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了不可抗拒的政策障礙。主要表現(xiàn)在：一方面，行政區(qū)劃分割效應(yīng)明顯。為了促進(jìn)城市群的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)打破行政界限，從城市群整體角度出發(fā)，充分發(fā)揮城市群內(nèi)中心城市的作用，整合城市群內(nèi)各類資源，減少重復(fù)建設(shè)。雖然近年來武漢城市圈已著手開展以武漢為中心的跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃和政策，但由于行政區(qū)劃分割效應(yīng)的影響，直接導(dǎo)致了武漢城市圈能源、交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的無序化，降低了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體和規(guī)模效益；另一方面，行政區(qū)劃邊界衰微?，F(xiàn)階段，在武漢城市圈的建設(shè)過程中，行政區(qū)劃邊界衰微的現(xiàn)象仍然比較明顯，對(duì)武漢城市圈的協(xié)同發(fā)展和一體化建設(shè)極容易造成負(fù)面影響。

3.行政壁壘方面

傳統(tǒng)行政區(qū)劃造成的市場(chǎng)分割，容易導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、人力資源流動(dòng)乏力等現(xiàn)象的發(fā)生，這實(shí)際上是地方行政壁壘的具體表現(xiàn)。在城市圈協(xié)同發(fā)展過程中，地方行政壁壘往往是其阻礙之一。當(dāng)前，武漢城市圈協(xié)同發(fā)展的地方行政壁壘依然存在，具體來講：第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同嚴(yán)重。城市圈內(nèi)地區(qū)間分工不明確，專業(yè)化程度不高，部分城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度較高，由此帶來的負(fù)面影響主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是難以發(fā)揮武漢城市圈各市的比較優(yōu)勢(shì)，造成區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)的浪費(fèi)；二是在有限的資源條件下，過度的產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)不能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)；三是加劇了原材料短缺和加工能力過剩之間的矛盾；四是造成了各城市間的市場(chǎng)分割，不利于統(tǒng)一的武漢城市圈市場(chǎng)體系的形成。第二，人才流動(dòng)乏力。受傳統(tǒng)戶籍制度以及地方保護(hù)主義的影響，一個(gè)區(qū)域往往會(huì)對(duì)外來人員采取歧視性政策。目前，武漢城市圈內(nèi)人才受身份、所有制、地域等因素限制的現(xiàn)象仍然比較顯著，尚未形成統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的區(qū)域性人才市場(chǎng)。

四、促進(jìn)武漢城市圈協(xié)同發(fā)展的對(duì)策和建議

現(xiàn)實(shí)證明，傳統(tǒng)行政管理體制在面對(duì)城市群協(xié)同發(fā)展這一問題時(shí)，會(huì)存在諸多弊端，其主要原因在于區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺失。推動(dòng)城市群協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，從我國(guó)沿海地區(qū)和西方國(guó)家城市群協(xié)同發(fā)展的時(shí)間來看，要想建立有效的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)從橫向和縱向兩個(gè)維度來著手解決，橫向上，在地方政府和中介組織（也包含眾多的民間組織）之間，形成制度性的組織結(jié)構(gòu)，其核心在于實(shí)行多中心的協(xié)調(diào)互動(dòng)；縱向上，在省級(jí)政府、地方各級(jí)政府和中介組織三個(gè)層面構(gòu)建制度性的組織機(jī)構(gòu)，應(yīng)從以下三方面推動(dòng)建立專門性的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步明確武漢城市圈的區(qū)域治理主體，具體包括：

1.設(shè)立具有執(zhí)行力的區(qū)域管理委員會(huì)

根據(jù)十七大提出的行政管理體制改革思路，結(jié)合武漢城市圈的實(shí)際情況，應(yīng)以大部制為原則，在武漢城市圈綜改辦的基礎(chǔ)上設(shè)立武漢城市圈建設(shè)管理委員會(huì)，該機(jī)構(gòu)可由湖北省政府各直屬部門，如發(fā)改委、經(jīng)信委、財(cái)政廳、環(huán)保廳、同時(shí)下設(shè)若干跨市的專門性委員會(huì)。作為湖北省委、省政府的派出機(jī)構(gòu)，按照副省級(jí)單位來進(jìn)行設(shè)置。其基本職能包括：第一，統(tǒng)一制定武漢城市圈國(guó)民經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提出武漢城市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)建議；第二，通過立法程序約束九市的不同利益主體行為，協(xié)助九市政府制定地方性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接；第三，組織研究涉及到武漢城市圈建設(shè)的重大區(qū)域問題，協(xié)調(diào)實(shí)施武漢城市圈內(nèi)跨行政區(qū)的重大項(xiàng)目，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等；第四，制定統(tǒng)一的武漢城市圈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和政策舉措，促進(jìn)武漢城市圈資本市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、原材料市場(chǎng)的形成，負(fù)責(zé)審查和監(jiān)督區(qū)域政府間自主達(dá)成的區(qū)域合作規(guī)則的執(zhí)行情況。

2.構(gòu)建多層次的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

在協(xié)調(diào)城市群地方政府利益關(guān)系的過程中，地方政府往往比中央政府更具有優(yōu)勢(shì)。其原因在于，一方面，地方政府可以直接接觸到區(qū)域內(nèi)的個(gè)人、組織和企業(yè)，能夠及時(shí)了解其訴求，因此地方政府所提供的制度安排更具針對(duì)性；另一方面，促進(jìn)城市群內(nèi)地方政府間的合作也是協(xié)調(diào)城市群內(nèi)不同行政主體利益的必然選擇。可以說，充分發(fā)揮地方政府的積極性，構(gòu)建出一個(gè)符合武漢城市圈內(nèi)地方政府、企業(yè)、居民意愿，能夠獲得社會(huì)各界普遍認(rèn)同，兼具民主治理結(jié)構(gòu)的跨地區(qū)的多中心組織結(jié)構(gòu)，是促進(jìn)武漢城市圈協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵所在。近年來，武漢城市圈九市各地方政府間的橫向合作也有加強(qiáng)的趨勢(shì)，但由于缺乏制度性的約束和組織保證，目前還處于比較松散的合作階段。為了解決這一問題，應(yīng)著力推動(dòng)多層次區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，第一，建立聯(lián)席會(huì)議制度。應(yīng)推動(dòng)建立三個(gè)層次的聯(lián)系會(huì)議制度，即市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、常務(wù)副市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和經(jīng)協(xié)辦主任聯(lián)席會(huì)議制度，明確其以協(xié)調(diào)為核心的功能和職責(zé)，并使其定期化和常態(tài)化，研究決定武漢城市圈城市合作的重大事項(xiàng)；第二，完善政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度。作為市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、常務(wù)副市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和經(jīng)協(xié)辦主任聯(lián)席會(huì)議制度的有益補(bǔ)充，武漢城市圈政府秘書長(zhǎng)協(xié)調(diào)制度應(yīng)著力于協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)合作的進(jìn)展，并向年度市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、常務(wù)副市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和經(jīng)協(xié)辦主任聯(lián)席會(huì)議提交促進(jìn)武漢城市圈區(qū)域合作的進(jìn)展情況報(bào)告和建議。

3.培育不同形式的區(qū)域性非政府組織

從城市群發(fā)展的角度來講，充分重視社會(huì)組織的作用，培育各種不同形式的區(qū)域性非政府組織，亦是推動(dòng)城市群協(xié)同發(fā)展的重要途徑和手段。一般而言，區(qū)域性非政府組織主要面向區(qū)域內(nèi)部提供信息搜尋、法律咨詢、人才培訓(xùn)、交流評(píng)估等服務(wù)，旨在為政府部門的政策制定給予依據(jù)和參考，以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)行業(yè)間的互助發(fā)展，提高跨區(qū)域相關(guān)行業(yè)間的組織化程度。對(duì)于武漢城市圈而言，培育其區(qū)域性非政府組織可從不同層次著手，具體包括以下幾類：第一，區(qū)域政府的決策咨詢機(jī)構(gòu)，可以充分利用武漢城市圈內(nèi)高校和科研院所的資源優(yōu)勢(shì)，以相關(guān)的專家和學(xué)者為主體，推動(dòng)建立武漢城市圈發(fā)展咨詢委員會(huì)、武漢城市圈經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)；第二，區(qū)域行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，尤其是跨市的行業(yè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，比如武漢城市圈工商協(xié)會(huì)、武漢城市圈物流協(xié)會(huì)以及武漢城市圈招商聯(lián)盟等；第三，區(qū)域集團(tuán)公司或企業(yè)，城市群協(xié)同發(fā)展很重要的一個(gè)方面就是要打破地方保護(hù)，要積極推動(dòng)建立九市相互參股的區(qū)域型企業(yè)集團(tuán)，以優(yōu)化武漢城市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工和組合。在此過程中，應(yīng)充分遵循市場(chǎng)規(guī)律，通過企業(yè)自身的商業(yè)行為來形成這種區(qū)域企業(yè)集團(tuán)，而不是傳統(tǒng)的行政手段。

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