［摘 要］本文分析了反壟斷法規(guī)制行政壟斷的不足之處，并提出了進一步完善的建議，對于反壟斷法的修改完善具有借鑒意義。

［關(guān)鍵詞］反壟斷法 行政壟斷 不足 完善

行政壟斷現(xiàn)象在中國普遍存在，已經(jīng)給市場經(jīng)濟的公平競爭秩序帶來了嚴重的負面影響。為此，作為保護市場競爭的基礎(chǔ)法律，《反壟斷法》專章對“行政壟斷”做出規(guī)定。反壟斷法雖然對行政壟斷做出了明確、具體的規(guī)定，與以往的法律相比，是一大進步，但其本身也存在不足之處，需要進一步完善。

一、我國反壟斷法對行政壟斷規(guī)制的不足

1.反壟斷法對“濫用行政權(quán)力”缺少一般性界定。我國反壟斷法沒有對“濫用行政權(quán)力”進行界定，會導致實際操作中對“濫用行政權(quán)力”的理解出現(xiàn)歧義和偏差，從而影響了對“行政壟斷”的認定。

2.反壟斷法對行政壟斷行為制裁不力。1.禁止性規(guī)定多于制裁性規(guī)定。我國現(xiàn)行反壟斷法對行政壟斷的規(guī)定絕大多數(shù)只是禁止性規(guī)定，而非制裁性規(guī)定。2.法律責任過輕?！斗磯艛喾ā返谖迨粭l規(guī)定：“行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關(guān)責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分?！?反壟斷法對行政性壟斷行為，只能由實施該行為的上級政府責令其改正，而監(jiān)督檢查機關(guān)卻不能直接責令其撤銷改正，這也很大程度上導致了執(zhí)法不力，不利于規(guī)制行政壟斷行為。

3.反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對行政壟斷行為沒有直接的管轄權(quán)?！斗磯艛喾ā返谖迨粭l規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議?！狈磯艛喾ㄖ毁x予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對行政壟斷行為的建議權(quán)，而沒有直接的執(zhí)法權(quán)，這是反壟斷法的一大缺陷。

4.反壟斷法缺少對行政壟斷的司法救濟。反壟斷法僅規(guī)定了行政壟斷的行政救濟方式，而沒有規(guī)定對行政壟斷的司法救濟方式，不利于制止行政壟斷行為。

二、對我國反壟斷法規(guī)制行政壟斷的完善建議

1.反壟斷法應(yīng)當對“濫用行政權(quán)力”做出界定

反壟斷法除了界定“濫用行政權(quán)力”的含義之外，還應(yīng)當對“濫用行政權(quán)力”的例外情形做出規(guī)定，以便更全面的認定“濫用行政權(quán)力”。已有學者分析了不屬于濫用行政權(quán)力的例外情形：“1.國家主管機關(guān)對在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)換過程中出現(xiàn)的有些問題而采取的行政措施。例如，為解決‘蠶繭大戰(zhàn)’、‘棉花大戰(zhàn)’中的問題而采取的一些行政措施。2. 政府及其所屬部門為扶持少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟而采取的一些行政措施。3.政府及其所屬部門為保障人民的人身、財產(chǎn)安全或者生產(chǎn)安全，限定他人購買其指定的企業(yè)（即能生產(chǎn)、銷售符合安全、衛(wèi)生標準的商品的企業(yè)）的商品。但也要掌握一點，就是有幾個或者許多經(jīng)營者都生產(chǎn)、銷售能符合安全、衛(wèi)生標準的商品，就不應(yīng)指定?！?一些地方性法規(guī)也規(guī)定了“濫用行政權(quán)力”的例外情況。例如，《四川省反不正當競爭條例》第23條第2款規(guī)定：“根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和省人民政府有關(guān)規(guī)定，對涉及國計民生和人身財產(chǎn)安全的商品的購銷進行限制；以及為防止疫情、病蟲害傳播臨時限制特定商品在地區(qū)間的流通，不屬前款規(guī)定禁止的行為?！?反壟斷法應(yīng)當借鑒有益的經(jīng)驗，對“濫用行政權(quán)力”做出明確的界定。這樣，“不僅可以使反壟斷執(zhí)法機構(gòu)能夠迅速對行政干預(yù)市場的行為做出判斷，從而有利于提高辦案效率，節(jié)約辦案時間，更重要的是，這樣可以使政府及其所屬部門明確是與非、合法與非法的界限，從而對其行為的后果有預(yù)見性。”

2.反壟斷法應(yīng)當規(guī)定嚴格的行政壟斷責任

行政壟斷之所以屢禁不止，愈演愈烈，最重要的原因便是法律責任不明確、不嚴厲。我國《憲法》第五條明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)都必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”因此，應(yīng)當對行政壟斷規(guī)定嚴格的法律責任。行政壟斷責任是行政壟斷行為引發(fā)的一種強制性的法律后果，只要行政壟斷主體實施了行政壟斷行為，就應(yīng)當承擔行政壟斷責任。

（1）完善行政責任?！靶姓熑我膊粦?yīng)僅限于責令改正或撤銷決定以及處罰責任人，而應(yīng)追究行政機關(guān)的行政責任，井應(yīng)特別強調(diào)罰款這一責任形式?！背嗽黾訉π姓C關(guān)的行政罰款處罰外，反壟斷法還應(yīng)當對行政壟斷行為的直接受益者或者參與行政壟斷行為的經(jīng)營者規(guī)定制裁措施，處罰依靠行政性壟斷獲益的經(jīng)營者。設(shè)定對“受益者”的罰沒違法所得和行政罰款的責任，有利于阻卻在行政權(quán)力的庇護下進行不公平交易， 牟取高額利潤的經(jīng)營者，從而制止行政壟斷。

（2）增加賠償責任。我國《國家賠償法》規(guī)定:“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的， 受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。國家賠償由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)”，“賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后， 應(yīng)當責令有故意或者重大過失的工作人員或者受委托的組織或個人承擔部分或者全部賠償費用。對有故意或者重大過失的責任人員，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當依法給予行政處分; 構(gòu)成犯罪的， 應(yīng)當依法追究刑事責任”。我國反壟斷法僅規(guī)定了經(jīng)營者實施壟斷行為的賠償責任，卻沒有規(guī)定行政壟斷行為的賠償責任。行政壟斷與經(jīng)濟壟斷相比，會造成更為嚴重的損害后果，理應(yīng)承擔賠償責任。因此，反壟斷法應(yīng)當增加行政壟斷行為賠償責任的規(guī)定。

（3）明確刑事責任。俄羅斯反壟斷法規(guī)定，聯(lián)邦行政權(quán)力機關(guān)、俄聯(lián)邦各的行政權(quán)力機構(gòu)和各市政當局的官員不按時執(zhí)行聯(lián)邦反壟斷局（或其地方代表機構(gòu)）官員做出的警告或課收罰金決定及阻撓決定執(zhí)行的，應(yīng)依法追究刑事責任。美國《謝爾曼法》也規(guī)定，違反本法的行為構(gòu)成重罪，而且“在1984年《刑事罰金執(zhí)行法》和1990年的《反托拉斯修正案》以及最新的2004年《反托拉斯刑罰提高及改革法》對刑事責任逐漸加重；而且，除了聯(lián)邦立法外，美國一半以上的州也有反托拉斯刑事立法?！?我國也應(yīng)當規(guī)定行政壟斷行為的刑事責任，對情節(jié)嚴重、影響惡劣的行政壟斷行為予以重罰。在刑罰理論中，對某些單位犯罪采用雙罰制，即對單位判處罰金，同時對主管人員或者直接責任人員判處刑罰，這樣就增強了法律制裁的針對性，提高了懲罰的有效性。因此，反壟斷法應(yīng)當借鑒刑罰理論的有益經(jīng)驗，對行政壟斷行為采用行政機關(guān)和責任人員分別受罰的雙罰制。

3.反壟斷法應(yīng)當完善反行政壟斷執(zhí)法機構(gòu)，并賦予其對行政壟斷直接的管轄權(quán)

我國現(xiàn)在由國家商務(wù)部、國家工商行政管理總局和國家發(fā)展改革委員會三家機構(gòu)分頭執(zhí)行反壟斷法。商務(wù)部執(zhí)行反壟斷法的下屬機構(gòu)是反壟斷局；國家工商行政管理總局執(zhí)行反壟斷法的下屬機構(gòu)是反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局；國家發(fā)展改革委員會執(zhí)行反壟斷法的下屬機構(gòu)是價格監(jiān)督檢查司。這種多頭執(zhí)法導致執(zhí)法成本高而效率低下。俄羅斯、烏克蘭、美國、德國等國家都根據(jù)本國國情成立了獨立、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，并且賦予其強大的執(zhí)法權(quán)力。其中，以俄羅斯為代表，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)是單純的行政機構(gòu)；而以美國為代表，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)集行政執(zhí)法權(quán)、準司法權(quán)和準立法權(quán)于一身，具有準司法機關(guān)的性質(zhì)。因此，我國應(yīng)當借鑒國外的先進經(jīng)驗，建立獨立、權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，并賦予反壟斷執(zhí)法機構(gòu)享有對行政壟斷的管轄權(quán)，如調(diào)查權(quán)、裁決權(quán)、處罰權(quán)等。

4.應(yīng)當建立行政壟斷的司法救濟制度

行政壟斷具有嚴重的社會危害性， 僅僅依靠行政救濟不足以抑制其社會危害， 也不足以保護受侵害的權(quán)益， 只有采取司法救濟才能彌補行政救濟之不足?！懊绹亲钤鐚嵭泄嬖V訟的國家之一，如1914年的《克萊頓法》規(guī)定，對《反托拉斯法》禁止的行為，除受害人有權(quán)起訴外，檢察官可提起衡平訴訟，其他任何個人及組織都可以起訴?！?為了更好地維護自由、公平的競爭秩序和公共利益， 應(yīng)當采取針對行政壟斷的司法救濟措施， 建立行政公益訴訟制度。所謂行政公益訴訟， 是指為維護公共利益而提起的行政訴訟，它動員各方面的力量對違法行政行為提起訴訟，對受到侵害的公共利益進行救濟。

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