摘要：在我國保障性住房建設(shè)進行地如火如荼的時候，創(chuàng)新保障性住房的建設(shè)模式和加大保障性住房政府投資的有效控制，是一道亟待解決的難題。文章在總結(jié)我國當前保障性住房建設(shè)模式的基礎(chǔ)上，重點分析其基本特點及相應(yīng)的杭州、廣東和南京特色。其次，通過對南京市保障性住房四大片區(qū)之D片區(qū)的實證分析，發(fā)現(xiàn)該片區(qū)的政府投資控制有失控的苗頭，進而從設(shè)計概算批復(fù)、代建單位準入標準、合同條款等方面剖析建設(shè)成本偏高的原因。最后，提出加強代建模式下保障性住房政府投資控制的對策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房；代建制；投資控制；南京

我國中央政府承諾在“十二五”期間規(guī)劃建設(shè)3 600萬套保障性住房，其中2011年要開工建設(shè)1 000萬套。一方面，為督促地方政府完成這一艱巨任務(wù)，上級政府紛紛通過簽訂“軍令狀”的形式將建設(shè)目標分解到下級政府，如南京市2011年保障性住房的建設(shè)任務(wù)是5.7萬套；另一方面，在吸引社會資金參與保障性住房建設(shè)乏力的形勢下，政府投資仍將在今后一段較長時間內(nèi)擔任主力。因此，如何創(chuàng)新保障性住房的建設(shè)模式，加大政府保障性住房的投資控制，又好又快地完成保障性住房的建設(shè)目標，成為擺在各級地方政府面前的一道難題。

一、 代建模式在我國保障性住房中的應(yīng)用

目前，按照保障性住房建設(shè)中政府參與程度的不同，可將我國保障性住房建設(shè)模式分為政府直接建設(shè)（如重慶模式）、企業(yè)獨立建設(shè)（如萬科萬匯樓項目）以及政府與企業(yè)共建等三大類。其中，政府與企業(yè)共建型又包括BT模式（如浙江省湖州市怡和家園項目）、配建模式（較多采用）和代建模式等。

1. 保障性住房代建模式的基本特點?！秶鴦?wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）要求對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。保障性住房的代建模式通常是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)接受政府的委托，代為建設(shè)保障性住房，竣工后將房屋的所有權(quán)移交政府。

保障性住房的代建模式如圖1所示，其特點主要包括：（1）政府投入財政性資金；（2）代建人通過招標方式產(chǎn)生；（3）代建人的收益來自代建管理費和項目投資節(jié)余獎勵；（4）代建人負責項目的全過程實施管理。相對保障性住房建設(shè)的其他模式而言，代建模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)在：（1）實現(xiàn)政府投資工程的“投資、建設(shè)、管理、使用”分離，減輕政府管理負擔；（2）房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)有較低但穩(wěn)定的收益，且能發(fā)揮房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的管理、成本和品牌等優(yōu)勢。因此，代建模式已被杭州、廣東和南京等國內(nèi)許多地區(qū)的保障性住房建設(shè)嘗試采用。

2. 保障性住房代建模式的杭州特色。杭州市的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)介入保障性住房代建，是根據(jù)2010年杭州市政府頒布的《杭州市拆遷安置房項目代建制實施細則》進行的。根據(jù)該細則要求，政府對于參加代建的企業(yè)具有嚴格的資質(zhì)和相關(guān)要求，在公司規(guī)模、資金背景、施工業(yè)績等方面進行全面考核，只有政府相關(guān)部門認可后才有準入資格。其資格要求包括：開發(fā)商注冊資金部分超過人民幣1億元以上；申請前三年內(nèi)在杭州市開發(fā)房地產(chǎn)住宅項目和代建拆遷安置房項目累計竣工建筑面積達到20萬平方米以上或者申請上一年在杭州市開發(fā)房地產(chǎn)住宅項目和代建拆遷安置房項目施工面積達12萬平方米以上；有良好的企業(yè)信譽，近兩年無不良信用記錄等。

目前被杭州市政府認可具有保障性住房代建資質(zhì)的企業(yè)只有32家，而這其中大多數(shù)也是近兩年才取得該資格的，即嚴格的準入制度是杭州市保障性住房代建模式的一個特色。

3. 保障性住房代建模式的廣東特色。廣東省于2006年2月出臺了《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）》，并且設(shè)立了省代建項目管理局。該局通過組織公開招標等方式選擇代建單位，并與之簽訂代建合同。合同簽訂之前，代建單位需繳納總投資10%的履約保證金。代建費由兩部分構(gòu)成，其一是代建單位管理費，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；其二是代建服務(wù)費?？偼顿Y在2億元以下的項目，代建服務(wù)費為總投資概算的2%；總投資超過2億元的，2億元部分按2%，超過2億元部分按1.5%計算。代建服務(wù)費在項目實施階段支付50%，項目建成交付使用后支付40%，工程保修期結(jié)束后支付10%。因此，其特色主要體現(xiàn)在公開招標和加強經(jīng)濟手段。

目前，代建模式已被應(yīng)用于廣東省的多個保障性住房項目，如萬科承建的深圳龍華保障性住房項目、惠州市的惠祥花園和火車西站保障性住房項目等。

4. 保障性住房代建模式的南京特色。2010年初，南京成立了保障性住房建設(shè)指揮部，同時成立了全國首家保障性住房建設(shè)政府平臺，即由城建集團、交通集團等單位共同出資10億元組建市保障性住房建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡稱“市保障性住房公司”），負責丁家莊、上坊、花崗、岱山為主體的四大保障性住房片區(qū)的建設(shè)管理和融資。目前，已獲得全國社?；鹄硎聲?0億的信托貸款。

在選擇代建公司的辦法方面，南京市專門制定出臺了《保障性住房建設(shè)主題目錄庫管理辦法》和《保障性住房建設(shè)主體目錄庫卡發(fā)企業(yè)綜合評分細則（試行）》。經(jīng)開發(fā)商自愿申請、評審委員會綜合考評，首批優(yōu)選出了16家開發(fā)商入選名錄庫。每個新保障性住房項目，將從名錄庫中隨機抽取3家開發(fā)商，然后再進行評比篩選，確定最終的承建單位。承建保障性住房的開發(fā)商，利潤被要求控制在3%以內(nèi)，另可獲得1%~2%的管理費。相比國內(nèi)其他城市而言，建立平臺公司和健全代建公司庫是南京保障性住房代建模式的鮮明特色。

二、 南京市保障性住房D片區(qū)的實證分析

1. 片區(qū)基本情況。南京市保障性住房D片區(qū)由市保障性住房公司負責實施建設(shè)。該片區(qū)用地面積約227.923 2公頃，規(guī)劃總建筑面積約350萬平方米，總投資約133億元，由市保障性住房公司自籌資金，并由南京市J公司負責全過程代建。

經(jīng)跟蹤審計和實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前D片區(qū)保障性住房建設(shè)過程中呈現(xiàn)出很多問題，其中投資控制問題尤其嚴峻。在市保障性住房公司與J公司簽訂的代建協(xié)議里面，明確約定該片區(qū)的綜合建設(shè)費用（不包括：征地拆遷等土地價款、24米以上道路建設(shè)費、室外綠化費、財務(wù)費、不可預(yù)見費、管理費、利潤、稅金）嚴格控制在2 430元/m2以內(nèi)。然而，由2010年8月份的累計投資和進度推算，該片區(qū)保障性住房的綜合建設(shè)費用將突破3 000元/m2。同時，據(jù)南京造價信息網(wǎng)披露，2010年上半年南京市普通商品房的建安費用均價在2 000元/m2左右。由此，該片區(qū)保障性住房的建設(shè)成本將不僅高于代建協(xié)議的約定，甚至可能高于當?shù)仄胀ㄉ唐贩康慕ㄔO(shè)成本，即該片區(qū)保障性住房的政府投資有失控的苗頭。

2. 片區(qū)建設(shè)成本偏高的原因。

①項目批復(fù)存在滯后現(xiàn)象，項目設(shè)計概算尚未批復(fù)。按照目前我國相關(guān)建設(shè)法規(guī)，應(yīng)在項目的初步設(shè)計階段編制初步設(shè)計總概算，作為擬建項目工程造價的最高限額。初步設(shè)計完成后，實行建設(shè)項目總承包的，承包合同價應(yīng)控制在總概算相應(yīng)的范圍內(nèi)。但是，該片區(qū)工程開工九個月后，項目的設(shè)計概算仍未進行批復(fù)。這一源頭性失誤對后面的施工階段的投資控制十分不利。

（2）對代建單位的選擇缺乏嚴格的準入標準。

①選擇代建單位時缺乏投資控制能力指標。根據(jù)南京市《保障性住房建設(shè)主體名錄庫管理辦法》、《保障性住房建設(shè)主體名錄庫開發(fā)企業(yè)綜合評分細則(試行)》等政府公布的相關(guān)資料，在選擇代建單位的過程中，并未將單位的成本控制能力作為選擇指標。所以，代建單位的投資控制能力高低值得商榷。

②對代建企業(yè)的技術(shù)能力也未做出嚴格而具體的要求。除投資控制能力外，選擇代建單位時亦缺乏對代建企業(yè)技術(shù)能力的具體要求，例如：該企業(yè)是否有足夠的設(shè)計把關(guān)能力，是否擁有充足的專業(yè)從業(yè)人員，對每個保障性住房片區(qū)的代建工作最少需要多少專業(yè)技術(shù)人員。而這些都是反應(yīng)一個代建企業(yè)綜合能力的重要因素，它們對于設(shè)計階段的設(shè)計優(yōu)化和施工階段的成本控制等都起著決定性的作用。

③進度至上引致的集中建設(shè)模式。由于來自各方的壓力，導致工期緊迫，D片區(qū)的300多萬平方保障性住房幾乎是同時開工的。這種集中建設(shè)的模式使得各種成本顯著增加。例如，各標段土方開挖過程中，由于集中建設(shè)時場地的限制，所有開挖的土方都要先運出施工現(xiàn)場，等到基礎(chǔ)墊層做好后，再運回來重新回填。這樣一來一回，必然導致成本增加，加大了建設(shè)資金壓力。

（3）合同條款的不完善。

①市保障性住房公司與代建單位所簽代建合同中的問題。首先，其對整個項目的造價控制沒有提出明確的目標；其次，委托單位與代建單位之間關(guān)于建設(shè)資金籌措的比例也未明確，只提到委托內(nèi)容里“項目建設(shè)、管理和部分資金的籌措”，但并未進一步說明部分資金到底是多少；再次，合同中約定委托單位給代建單位的代建費用以“項目征地拆遷、前期費用、建安費用和公共配套費用等費用之和”作為計算基數(shù)，導致代建費用與整個項目的工程造價呈正比關(guān)系，使得代建單位在利益的驅(qū)動下必然不會站在政府的角度來嚴格控制投資；最后，合同中很多零星項目或非結(jié)構(gòu)性工程項目的費用不明確是否已包含于代建費用內(nèi)，例如：編標費、道閘和圍墻四周廣告費等。

②代建單位與設(shè)計單位之間合同的不合理性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，代建單位與設(shè)計單位簽訂的合同采用的是建設(shè)部的標準合同，沒有針對保障性住房的“個性”增加專門的條款，且合同中也未對造價進行約束。因而，設(shè)計單位所設(shè)計的圖紙中，很多部位太過于保守，設(shè)計嚴重超標。例如：地下室鋼筋網(wǎng)片原本通常應(yīng)該采用直徑為8mm就可以，但設(shè)計中采用的卻是直徑為28mm的鋼筋，這是一筆毫無意義的巨大浪費。此外，未充分重視設(shè)計的科學合理性，導致施工中出現(xiàn)大量的變更，這種“邊施工，邊改設(shè)計”的情況是很難進行投資控制的。

三、 完善保障性住房代建模式的對策建議

1. 明確政府成本控制的角色。建議明確城市保障性住房指揮部、保障性住房建設(shè)發(fā)展有限公司等的職能、權(quán)利和義務(wù)，并設(shè)立專門部門以監(jiān)控保障性住房的建設(shè)，如成立保障性住房建設(shè)研究小組專門對保障性住房的設(shè)計、施工及采購等做實時監(jiān)控。只有政府在保障性住房的建設(shè)中明確了自己的角色，在保障性住房的建設(shè)中各司其責，才能在源頭上控制保障性住房的建設(shè)成本。

2. 統(tǒng)一規(guī)劃，循序漸進。建議地方政府根據(jù)上級政府下達的保障性住房建設(shè)目標，結(jié)合地方具體情況，統(tǒng)一規(guī)劃，確定剛性需求較大的地區(qū)和人群，分片區(qū)逐步開工建設(shè)，在積累經(jīng)驗的同時減緩融資壓力。同時，對于每一個項目，嚴格遵守科學的建設(shè)步驟，及時地完成項目的設(shè)計和概預(yù)算，防止出現(xiàn)“多邊”工程和“三超”現(xiàn)象。

3. 健全招投標步驟，著重考察代建單位的成本控制能力。在選擇代建單位時應(yīng)采用公開招標的形式，并且建議由招標代理機構(gòu)或擁有足夠?qū)I(yè)水平的相關(guān)部門進行操作，嚴格按照相關(guān)招投標法規(guī)的規(guī)定。在評標時，應(yīng)著重和多方位考察投標單位的成本控制能力。

4. 完善保障性住房建設(shè)主體的進出機制。建議對保障性住房的代建單位實施“嚴進寬出”，即：（1）嚴格審查建設(shè)主體的進入程序，提高保障性住房建設(shè)主體名單的“含金量”；（2）對已進入保障性住房建設(shè)主體名單的企業(yè)，定期審查其工作業(yè)績，如有違反代建合同，則應(yīng)采取相應(yīng)的懲罰措施直至剔除出主體名單。

5. 選擇合適的代建模式，完善合同條款。在選擇代建模式時，將投資效益放在首要位置，如對代建單位節(jié)約的建設(shè)成本，設(shè)置適當?shù)莫剟畲胧?；通過加大工程量清單計價方式實施力度，并且規(guī)范合同中的詞句，明確各方的責任和義務(wù)，確保建設(shè)成本的資源最大化利用，避免代建單位“鉆空子”。

6. 強調(diào)“設(shè)計優(yōu)先”的理念。

（1）應(yīng)該在設(shè)計委托書中明確工程造價限額。明確工藝參數(shù)、設(shè)計標準要求、工程現(xiàn)場說明等，作為設(shè)計單位的依據(jù)。在推行限額設(shè)計中，對工程造價實行縱向和橫向控制，既要按照批準的設(shè)計及投資估算控制初步設(shè)計，也要按照批準的初步總概算控制施工圖設(shè)計，以保證估算、概算層層控制的作用。

（2）必須加強設(shè)計人員的經(jīng)濟觀念。采用限額設(shè)計等方法，克服當前設(shè)計人員在工程設(shè)計中普遍存在的保安全、重技術(shù)、求美觀的設(shè)計原則，以及只求安全而不問造價高低和經(jīng)濟適用性的弊病，避免肥梁、胖柱、大基礎(chǔ)，以及施工圖設(shè)計中的“錯、漏、碰、缺”等現(xiàn)象。同時，運用價值工程的理念和方法，進行方案評價和設(shè)計優(yōu)化，以有效地“源頭性”控制保障性住房的建設(shè)成本。

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基金項目：江蘇省社科聯(lián)研究課題（項目號：11SB- 061）；東南大學高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費創(chuàng)新基金項目（項目號：SKCX20110018）。

作者簡介：李德智，東南大學土木工程學院副教授，博士；吳虹鷗，南京市工程造價管理協(xié)會會長，江蘇捷宏工程咨詢有限責任公司總經(jīng)理；崔苗，東南大學土木工程學院碩士生；肖嬋，東南大學土木工程學院碩士生；楊昊，東南大學土木工程學院碩士生。

收稿日期：2011-07-05。