在2011年的前六個月，南中國海海域和領(lǐng)土邊界爭端引發(fā)的緊張氣氛升級到了冷戰(zhàn)結(jié)束以來的最高點，甚至超過了1995年中國和菲律賓因美濟礁引發(fā)的爭端。一系列因素結(jié)合在一起，引發(fā)了這一令人不安的事態(tài)，包括日趨激烈的海洋資源競爭（主要是原油、天然氣和魚類），以及當事各國在宣稱主權(quán)上更加堅決、強硬的立場。同時，隨著這一地區(qū)的諸國實現(xiàn)了武裝的現(xiàn)代化，并加強了在占領(lǐng)的小島上的守備，東盟和中國之間旨在執(zhí)行2002年《南中國海各方行為準則宣言》（DoC）中規(guī)定的信心建立措施（CBMs）的談判失去了牽制力，有可能使得這一協(xié)定毫無作用。此外，日益突顯的美國和中國在東南亞的地緣政治角逐——尤其是在海洋上——使得這一爭議更加復(fù)雜化了。

當事各方都在強調(diào)對于南中國海和平與穩(wěn)定的承諾，但其中三個主角——中國、越南和菲律賓——立場變得越發(fā)強硬。最令人擔憂的是，北京越來越具侵略性的策略為這一地區(qū)的緊張狀態(tài)火上澆油，進一步加劇了不穩(wěn)定性，顯著提高了在海上發(fā)生偶發(fā)的或蓄意的武裝沖突的風(fēng)險。

中國：友好的大象在發(fā)狂

中國在東南亞的外交政策，正如同在世界其他地方一樣，于2010年遭受了一系列挫折。盡管東盟國家繼續(xù)使自己居于從中國增長的經(jīng)濟影響力中獲益的地位，但北京越來越強硬的民族主義、日益增強的軍事實力和在南中國海更具侵略性的行為，使得雙方關(guān)系日趨緊張。

與美國相一致，一些東南亞國家在2010年7月于河內(nèi)舉行的東盟地區(qū)論壇及10月的東盟國防部長擴大會議上，前所未有地表達了自己的擔憂。這些國家表達了對中國粗暴態(tài)度的失望，希望中國能夠重新評估并調(diào)整處理南中國海爭端的方法。北京顯然注意到了這些抱怨，從2011年1月起，中國高級領(lǐng)導(dǎo)人開始試圖通過重新恢復(fù)“魅力攻勢”，緩和與東南亞國家的關(guān)系。中國外長楊潔篪與東盟國家的外長在昆明會面；4月下旬，溫家寶總理訪問了馬來西亞和印度尼西亞；6月，梁光烈將軍前往新加坡，成為了首位出席香格里拉對話會的中國國防部長。楊潔篪、溫家寶和梁光烈利用這樣的機會，重申中國外交和國防政策的中心主題，仍是和平崛起、睦鄰政策、不稱霸和防御型的國防政策。具體到南中國海問題，中國官員們重申了對《行為準則宣言》、和平解決爭端、尊重航海自由和與其他相關(guān)國家共同開發(fā)海洋資源等原則的支持。在香格里拉對話會上，梁光烈表示，中國致力于維護本地區(qū)的“和平與穩(wěn)定”，并就執(zhí)行《行為準則宣言》積極推進與東盟國家的對話與協(xié)商，并且將總體局勢描述為“穩(wěn)定的”。

東南亞國家一方面對中國口頭上對和平與穩(wěn)定的承諾表示歡迎；另一方面又對今年以來（尤其是在3～6月）中國在南中國海問題上的言行不一感到困惑和驚慌。最近的事態(tài)走向的確令人不安：中國從2010年的強硬立場更進一步，在2011年表現(xiàn)得侵略性十足。三個事例可以刻畫出中國策略的演進過程。

首先，隸屬于中國海監(jiān)的輪船以及捕魚的拖網(wǎng)漁船被用來阻止能源公司在南中國海區(qū)域——即使是在合法的200海里專屬經(jīng)濟區(qū)之內(nèi)——從事開采工作。3月3日，兩艘中國海監(jiān)輪船在禮樂灘附近攻擊了一艘名為MV Veritas Voyager的菲律賓船只，迫使其撤離。5月26日，中國海監(jiān)的輪船故意切斷了一艘越南油輪牽引地震勘測設(shè)備的纜繩，而當時這艘船只處于越南專屬經(jīng)濟區(qū)之內(nèi)。6月9日，一艘裝載了特殊設(shè)備的中國拖網(wǎng)船再次割斷了另一艘越南船只的纜繩。在香格里拉對話會上，越南國防部長馮光青揭露了2010年發(fā)生的類似事件。中國政府要求東南亞國家停止在中國享有所有權(quán)的區(qū)域進行開采活動。

其次，中國收緊了南中國海北部區(qū)域每年一度的單邊漁禁，并拘押了多艘越南漁船。此外，有報道稱，解放軍海軍和中國海監(jiān)輪船在杰克遜環(huán)礁附近分別于2月和6月向菲律賓和越南漁船警告式地開火，顯然是試圖進一步向南擴張漁業(yè)管轄權(quán)。

最后，在5月21日至5月25日之間——正是梁光烈表示贊同菲律賓國防部長博爾泰雷·加斯明提出的雙方應(yīng)避免“可能引發(fā)不安的單邊行動”之時——中國船只在菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)卸載建筑物資，并可能設(shè)下了標記。鑒于《行為準則宣言》要求各方不得“居住于”未被占領(lǐng)的土地，這些事件是迄今為止對這一協(xié)定最為嚴重的侵犯。

馬尼拉和河內(nèi)控訴中國的行為不僅損害了其主權(quán)，還侵犯了《聯(lián)合國海洋法公約》和《行為準則宣言》，中國對此置之不理，反而堅稱自己是在南中國海“執(zhí)行管轄權(quán)”，并稱“中國企業(yè)在中國管轄的海域進行的經(jīng)濟活動是完全正常的”。

北京為何采取如此具有侵略性的行為？對此，可能存在著多種解釋。首先，中國將自己視做是受害方。北京堅持認為，自己一直遵循著《行為準則宣言》的核心原則，而越南和菲律賓則不斷采取單邊行動，諸如資助油氣開發(fā)行為，破壞協(xié)定。進一步的，通過掠奪海上資源，這些國家侵犯了中國的主權(quán)和經(jīng)濟利益。在中國對原油進口的依賴加深的同時——2010年達到55%，之前一年則是52%——中國還在尋求在更靠近本土的地方開采碳氫化合物，南中國海爭端中能源安全維度的重要性越來越顯著。但就在北京警告東南亞國家停止在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)開采能源的同時，中國的能源公司正在投資深水鉆探技術(shù)，以發(fā)掘深藏在南中國海的未開發(fā)能源。例如，中海油就計劃在未來20年內(nèi)投資300億美元于南中國海，試圖將這一地區(qū)變成“新大慶”。

除了指控東南亞國家侵吞海洋資源，中國還批評一些東盟國家將這一爭議“國際化”，即在如東盟地區(qū)論壇這樣的地區(qū)安全場合提出該議題，并且鼓勵美國插手其中，從而使得問題復(fù)雜化。中國堅持認為，南中國海地區(qū)的領(lǐng)土爭端應(yīng)該通過雙邊途徑解決，而不應(yīng)被置于多邊論壇中，因為在一對一的交鋒中，中國更占據(jù)優(yōu)勢。

其次，中國海軍的現(xiàn)代化，加之中國海監(jiān)的擴張，增加了北京對其他當事國施加強制壓力的能力。

再次，在美國國防部長蓋茨和國務(wù)卿希拉里于2010年就南中國海緊張局勢發(fā)表表示擔憂的聲明后，北京可能在試探美國的決心，并觀察美國將如何回應(yīng)。

最后，在2012年中共十八大即將面臨領(lǐng)導(dǎo)層換屆之際，沒有哪個領(lǐng)導(dǎo)人能夠在極其敏感的主權(quán)問題上示弱，解放軍可能正是利用這種心理施加壓力。

東南亞：批評聲浪高漲

過去幾年間南中國海的摩擦不斷增加，更加突出了中國和東盟在過去9年間未能有效執(zhí)行《行為準則宣言》所產(chǎn)生的后果。這一不具有約束力的協(xié)定并不含有制裁機制，其意圖是保持各個環(huán)礁被占據(jù)的現(xiàn)狀，緩和緊張氣氛，并通過信心建立措施增進各方互信?！缎袨闇蕜t宣言》要求各方“自我約束可能導(dǎo)致爭議復(fù)雜化或升級的行為”。東盟和中國之間就實施《行為準則宣言》展開的談判令人十分失望。直到2006年，中國和東盟才同意建立一個聯(lián)合工作組，為《行為準則宣言》的具體執(zhí)行起草指導(dǎo)方針。自此以后，聯(lián)合工作組只會面了六次，談判還常常被擱置，原因在于上文曾提到的，中國更希望通過雙邊途徑解決問題，反對東盟官員在與中國官員會談前互相征詢意見。

隨著形勢停滯不前，東盟內(nèi)部出現(xiàn)了加速執(zhí)行進程，并制定正式行為準則的呼聲。印度尼西亞外長馬蒂·納塔萊加瓦今年在多個場合都表示對缺乏進展和突破感到失望。東盟國防部長們似乎一直同意要推進執(zhí)行的進度，以免形勢更加緊張。在今年5月舉行的第五屆東盟國防部長會議上，通過的聯(lián)合聲明再次重申東盟致力于“徹底、有效地執(zhí)行《行為準則宣言》，并努力制定出地區(qū)行為準則”。6月，在香格里拉對話會上，越南國防部長馮光青和馬來西亞國防部長再次要求有效地執(zhí)行《行為準則宣言》，菲律賓外長德爾羅薩里奧同時論證道，《行為準則宣言》將“具體表達我們共同的目標，即各方均采取以規(guī)則為基礎(chǔ)的行動”。東盟秘書長比素萬呼吁在2012年《行為準則宣言》簽署十周年之際，完整執(zhí)行這一協(xié)定，但考慮到中國的阻撓和部分東盟國家的猶豫，很難對達成這一目標持樂觀態(tài)度?！缎袨闇蕜t宣言》被稱為已是名存實亡，中國于5月占領(lǐng)道格拉斯礁的意圖，可能在它的棺材上釘上最后一顆釘子。

東南亞當事國之一的馬來西亞，至少在官方觀點上，對當前南中國海局勢持較為放松的立場。在香格里拉對話會上，馬來西亞總理拉扎克引人注目地發(fā)出了樂觀的論調(diào)。在發(fā)表主題演講時，他表示馬來西亞并未感到中國的威脅，解放軍的現(xiàn)代化也不應(yīng)引起過分的擔憂，在南中國海域沖突的領(lǐng)土爭端已經(jīng)得到了較好的限制，他對中國和東盟能夠很快達成一致的行為準則感到樂觀。拉扎克總理的緩和言辭并不出人意外，自90年代初以來，馬來西亞的官方政策就是弱化中國崛起的負面戰(zhàn)略影響，盡管馬來西亞軍隊正在為南中國海可能的沖突做準備。

另一方面，越南和菲律賓是受中國在南中國海政策影響最大的兩個當事國，他們堅決地批評了北京的行為。兩國都要求北京證明自己遵守了對地區(qū)和平與穩(wěn)定的承諾。在香格里拉，馮光青表示，越南希望中國能夠尊重自己的政策和聲明；加斯明則警告，如果中國不這樣做的話，就有“丟面子”的危險。河內(nèi)和馬尼拉拒絕了中國在南中國海的擴張要求，認為名聲不佳的“南海九段線”在國際法下是不合理的，因此不能作為決定共同開發(fā)項目的基礎(chǔ)。菲律賓外長德爾羅薩里奧要求將爭議地區(qū)與符合《聯(lián)合國海洋法公約》的無爭議地區(qū)區(qū)別對待，并建立一個聯(lián)合合作區(qū)域以供共同開發(fā)。但是，中國拒絕詳細闡明自己在南中國海的要求何在，以及如何能夠與《聯(lián)合國海洋法公約》相一致，因此，就哪些區(qū)域是無爭議地區(qū)達成一致將面臨很多問題，甚至難以實現(xiàn)。越南和菲律賓均對中國騷擾調(diào)查船只的行為提出了抗議，并堅決表示要在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)繼續(xù)開采活動。

但馬尼拉和河內(nèi)在對待中國的方法上，仍然存在著顯著的差異。由于軍事實力不足，菲律賓長期以來只得將外交途徑作為防御的第一線。加斯明最近承認：“我們可采取的選項，首先是外交抗議。由于我們不具備能力，我們并不應(yīng)與入侵我們領(lǐng)土的武裝力量發(fā)生沖突?！?月的禮樂灘事件促使阿基諾政府直面菲律賓武裝力量不足的問題。為此，阿基諾承諾另撥給軍隊2.55億美元經(jīng)費，加強在南沙群島（斯普拉特利群島）所占島嶼的軍事實力。菲律賓軍隊的現(xiàn)代化是當務(wù)之急，菲律賓海軍長官就指出：“如果我們希望受到其他當事國的重視，就必須使我們的要求可信。我們不能僅僅依賴說辭?！钡@必然是一項長期的、耗資巨大的項目。

越南的反應(yīng)要強硬得多。河內(nèi)稱中國船只切斷繩索的行為是“有預(yù)謀的攻擊”和對越南主權(quán)的“嚴重侵犯”。越南發(fā)誓要繼續(xù)進行離岸的地震勘測工作，并讓軍隊為調(diào)查船只保駕護航。越南高級領(lǐng)導(dǎo)人保證要不惜一切代價捍衛(wèi)國家主權(quán)。越南總理阮晉勇承諾“支持黨和人民捍衛(wèi)越南主權(quán)的決心”，越南國家主席阮明哲宣布：“我們準備好犧牲一切，保衛(wèi)家園，保衛(wèi)我們的海洋和島嶼主權(quán)?！痹侥袭斁诌€重演了2007年12月曾使用的策略，于6月的連續(xù)兩個周末允許在河內(nèi)和胡志明市進行反華示威游行。6月13日，越南顯著提高了抗議等級，在廣南省進行了海軍實彈演習(xí)，并于次日發(fā)布了征兵令，向中國發(fā)出了將全力捍衛(wèi)領(lǐng)土的明確信息。

美國：承諾更多軍事干預(yù)

美國對于南中國海的政策自90年代中期以來一直比較一致，國務(wù)卿希拉里在東盟地區(qū)論壇上重申了這一點：航海自由是美國的國家利益，但并不支持爭奪領(lǐng)土的任何一方，反對使用或威脅使用武力，支持在國際法基礎(chǔ)上和平解決爭端。

然而，隨著2007年以來緊張狀態(tài)的升級，政府高級官員開始對南中國海的不穩(wěn)定，及其對美國經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益的潛在損害表達關(guān)注。在2010年的香格里拉對話會上，國防部長蓋茨稱美國對這一區(qū)域的爭端越來越擔憂，希拉里則將南中國海稱為區(qū)域安全問題的核心。

美國政策在過去12個月間發(fā)生了一些重要的改變。盡管美國表示不支持爭奪領(lǐng)土的任何一方，但希拉里在2010年香格里拉對話會上的表述明顯對中國“南海九段線”的合法性提出了挑戰(zhàn)。蓋茨和希拉里都呼吁“具體執(zhí)行”《行為準則宣言》，希拉里甚至暗示，美國愿意促成東盟和中國之間的談判。這一不現(xiàn)實、不具備操作性的提議隨后就被放棄了。

2011年的香格里拉對話會上，蓋茨在提到中美關(guān)系時比起之前一年更為積極一些，這主要是由于雙邊軍事聯(lián)系得以修復(fù)。蓋茨在談話中并未直接提及南中國海爭端，盡管他再度重申，關(guān)于海洋安全，美國仍然將航海自由、無阻礙的經(jīng)濟發(fā)展和貿(mào)易、尊重國際法視為國家利益。在隨后的問答環(huán)節(jié)，蓋茨面對了一系列關(guān)于南中國海緊張局勢的問題，他并未提及具體事件，但再度強調(diào)了需要加強現(xiàn)存的沖突管理機制，例如《行為準則宣言》。

也許更為重要的是，蓋茨利用最后一次作為國防部長出席香格里拉的機會，向美國國內(nèi)傳遞了這樣的信息：盡管金融危機的問題依舊令人沮喪，但美國仍將堅定地保持在亞洲的軍事實力，向盟國提供支持和保障，在必要時阻止、甚至擊敗潛在的對手，以此保證地區(qū)的穩(wěn)定。

涉及南中國海爭端，蓋茨承諾美國海軍將增加在亞洲的?？?、參與及演習(xí)次數(shù)，以建設(shè)伙伴能力，面對地區(qū)挑戰(zhàn)。具體的舉措很快隨之而來了：6月初，一艘美國攻擊型潛艇與馬來西亞海軍一道參與了“卡拉特”聯(lián)合演習(xí)，這是這一項目實施17年來的頭一次；6月末，美國和菲律賓軍隊在巴拉望島進行聯(lián)合演習(xí)；7月，越南海軍與美軍進行類似于“卡拉特”演習(xí)的技能交流。越南和菲律賓都要求美國保障南中國海地區(qū)的和平與穩(wěn)定。加斯明表示：“美國的存在能夠阻止南中國海的任何不法行為?！币环矫妫绹鴩鴦?wù)院表示對最近的事態(tài)進展表示擔憂；另一方面，“喬治·華盛頓號”核潛艇正駛離日本，朝南中國海疾駛而來。