為全面了解吉安市縣級審計機關(guān)工作現(xiàn)狀，找準(zhǔn)地方審計工作面臨的困難和問題，分析和研究影響縣級審計機關(guān)職能發(fā)揮的主要因素，提出加強縣級審計機關(guān)建設(shè)的建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供科學(xué)依據(jù)，促進吉安市“十二五”規(guī)劃的順利實施，吉安市審計局從2011年5月上旬開始，派出調(diào)研組分赴四個有代表性的縣審計局對吉安市縣級審計機關(guān)工作困難狀況進行了實地調(diào)研。同時，向13個縣級審計機關(guān)發(fā)放問卷調(diào)查表，有效回收13份，問卷調(diào)查內(nèi)容涉及機構(gòu)人員、工作環(huán)境、經(jīng)費情況、審計項目、審計成果利用、審計業(yè)務(wù)范圍、審計執(zhí)法環(huán)境等方面的內(nèi)容。

一、基本情況

調(diào)研結(jié)果顯示：多年來，吉安市縣級審計機關(guān)在地方黨委、政府和上級審計機關(guān)的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，全面貫徹“依法審計，服務(wù)大局，圍繞中心，突出重點，求真務(wù)實”的工作方針，積極策應(yīng)市委市政府“主攻項目、決戰(zhàn)兩區(qū)、加快集聚、跨越發(fā)展”的戰(zhàn)略部署，強化審計監(jiān)督，各方面工作取得較好成績，得到地方黨委、政府和上級審計機關(guān)的高度評價和充分肯定，為地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展起到了保駕護航的作用，審計的“免疫系統(tǒng)”功能得到體現(xiàn)。

截至2010年底，全市13個縣（市、區(qū)）審計局中，共有11個有獨立的辦公場所，有2個和政府機關(guān)一起辦公；有10個由政府一把手分管審計工作。實有審計人員中，副科以上領(lǐng)導(dǎo)干部（包括擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員）占總?cè)藬?shù)的41%，審計業(yè)務(wù)人員占總?cè)藬?shù)的43%，行政管理人員占總?cè)藬?shù)的16%人；具有本科以上學(xué)歷人員占總?cè)藬?shù)的33%，?？茖W(xué)歷占總?cè)藬?shù)的51%，中專及以下學(xué)歷人員占總?cè)藬?shù)的16%；具有高級職稱人員占總?cè)藬?shù)的7%，中級職稱人員占總?cè)藬?shù)的23%，初級職稱人員占總?cè)藬?shù)的8%；30歲以下人員占總?cè)藬?shù)的14%，31歲至40歲人員占總?cè)藬?shù)的13%，41歲至50歲人員占總?cè)藬?shù)的44%，50歲以上人員占總?cè)藬?shù)的29%。

調(diào)研結(jié)果表明：從總體上看，縣級審計機關(guān)建設(shè)是好的，但在審計力量、人員結(jié)構(gòu)、經(jīng)費等方面也存在一些不容忽視的問題，在個別地方還比較嚴重，制約了基層審計機關(guān)職能的更好發(fā)揮，在一定程度上影響了吉安市審計事業(yè)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、目前吉安市縣級審計機關(guān)存在的主要困難和問題

（一）審計業(yè)務(wù)力量嚴重不足。

調(diào)研結(jié)果表明，13個縣（市、區(qū)）審計局人員編制240人，實有人數(shù)267人，超編27人，超編人數(shù)占編制人數(shù)的11.25%。另外，有15.42%的比例共37人在編不在崗（絕大部分是退居二線的領(lǐng)導(dǎo)干部）。個別縣局一方面人數(shù)超編，另一方面從事審計業(yè)務(wù)的人員又嚴重不足。

1.行政編制偏少?？h級審計機關(guān)的編制大都是2000年以前核定的，以行政編制為主。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和經(jīng)濟的快速發(fā)展，國家治理的任務(wù)越來越繁重，審計的作用愈來愈突出，審計工作量顯著增加，審計領(lǐng)域也不斷拓展，需要進人員和輸入新鮮血液。為解決這這一問題，在當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的重視和關(guān)懷下，縣級審計機關(guān)大多采用增加事業(yè)編和聘請自收自支人員的辦法來彌補業(yè)務(wù)力量不足。在現(xiàn)有人員中，行政編制人員占比63%，事業(yè)編占比27%，聘用自收自支人員占比10%。這些聘請的自收自支人員由于財政不負擔(dān)經(jīng)費，加大了本已嚴重的經(jīng)費不足壓力。

2.外單位調(diào)入審計機關(guān)提拔的多，急需的審計專業(yè)人員調(diào)入少，且審計機關(guān)優(yōu)秀審計人員提拔、交流的少。調(diào)研顯示，一是外單位到審計機關(guān)提拔使用的多，審計機關(guān)優(yōu)秀審計人員提拔任用的少，不利于調(diào)動審計人員工作的積極性。二是從事審計工作的干部調(diào)入、交流少，不利于干部成長。由于審計機關(guān)沒有真正意義上的人事權(quán)，要調(diào)入懂審計業(yè)務(wù)的干部，難度較大。各級審計機關(guān)反映，除領(lǐng)導(dǎo)外，審計業(yè)務(wù)人員極少有調(diào)進的，調(diào)進的也大多數(shù)是軍轉(zhuǎn)干部或組織安排退居二線的干部，以及通過各種關(guān)系進入的。而退居二線的干部大都不上班，造成了占編不干事的狀況，通過關(guān)系進入的又做不了事或不愿做事。多數(shù)審計機關(guān)由于超編問題，而使專業(yè)人員調(diào)入受到編制的限制。三是有相當(dāng)一部分干部，從審計機關(guān)成立或畢業(yè)分配以來，就一直在審計機關(guān)工作，工作經(jīng)歷簡單，缺乏全面的鍛煉，不利于提高審計干部的領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)。

（二）審計隊伍結(jié)構(gòu)不盡合理，整體素質(zhì)不夠高。

1.在人員結(jié)構(gòu)方面，領(lǐng)導(dǎo)成員（包括擔(dān)任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員）多，業(yè)務(wù)人員所占比例小。整體情況看，領(lǐng)導(dǎo)成員占總?cè)藬?shù)的40%以上。在一些縣審計局，包括擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員占到了編制的一半以上。這些領(lǐng)導(dǎo)成員有不少是近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、黨委換屆時安排的科局級干部，有豐富的基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)驗，但缺乏審計專業(yè)知識，對審計業(yè)務(wù)不熟悉。除去領(lǐng)導(dǎo)人員和行政后勤人員，真正在一線搞審計業(yè)務(wù)的人員只占到一半左右，一些縣審計局甚至只占三分之一，能夠獨擋一面真正承擔(dān)全面審計工作的審計業(yè)務(wù)骨干更少。

2.在專業(yè)結(jié)構(gòu)方面，財會專業(yè)人員多，目前審計急需的基建工程、計算機、法律、金融等專業(yè)人員少。第一學(xué)歷為財會審計專業(yè)的人員稍占一半，基建工程、計算機、法律、金融等專業(yè)人員則鳳毛麟角。此外，有部分工作人員沒有接受過正規(guī)、系統(tǒng)、完整的專業(yè)教育，系半路出家。

3.在學(xué)歷、職稱結(jié)構(gòu)方面，具有高學(xué)歷、高職稱的人員比例很低。即便按最高學(xué)歷算，具有本科以上學(xué)歷的人員也只占總?cè)藬?shù)的33%，而按第一學(xué)歷算，具有本科以上學(xué)歷的人員只占17%左右，第一學(xué)歷中專及以下人員比例很大，占到近50%。部分人員進入渠道復(fù)雜，實際文化程度不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，有的甚至不能承擔(dān)相關(guān)工作。具有高級職稱的人員很少，約占總?cè)藬?shù)的6%，且因受公務(wù)員限制，有職稱無待遇，一定程度上影響了他們作用的發(fā)揮。

4.在年齡結(jié)構(gòu)方面，呈現(xiàn)人員老化的倒金字塔情況較為突出。受編制限制，縣級審計機關(guān)長時間以來進人甚少，30歲以下人員只占14%左右，中層干部大都在45歲上下，將來面臨三到五年內(nèi)集中退下來的青黃不接、后繼乏人的斷層現(xiàn)象。同時，由于八、九十年代進來的審計干部已逐步進入中老年，干部提拔的“天花板”現(xiàn)象突出，對年輕干部的培養(yǎng)呈現(xiàn)“堵車”效應(yīng)，不利于年輕干部的快速成長。

（三）審計任務(wù)日益繁重，審計質(zhì)量難以保證。

現(xiàn)在縣級審計機關(guān)每年除要完成正常計劃安排及上級審計機關(guān)統(tǒng)一組織的審計項目外，還要完成大量的黨政領(lǐng)導(dǎo)臨時交辦的指令性項目，特別是固定資產(chǎn)投資審計、經(jīng)濟責(zé)任審計任務(wù)特別重，近三年來，縣級審計機關(guān)每年開展固定資產(chǎn)投資審計項目占實際審計項目總數(shù)的55%，每縣平均每年開展投資項目審計近50個，最多的縣2010年一年審計投資項目達166個；每年開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及企業(yè)負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任審計項目占實際實施審計項目總數(shù)的比例平均超過10%，且這些項目無法年初計劃，大都是臨時交辦、批發(fā)式的，遇上換屆年，一個審計機關(guān)多的要承擔(dān)30多個經(jīng)責(zé)審計項目，且往往要求審計機關(guān)要在三、兩天內(nèi)完成。審計項目多，審計業(yè)務(wù)力量又不足，審計程序只能簡單化，而受人員不足的限制，多數(shù)基層審計機關(guān)都未設(shè)置專職審計復(fù)核審理機構(gòu)，未開展審計項目復(fù)核審理工作，審計質(zhì)量難以保證，審計風(fēng)險也無法得到有效控制。經(jīng)調(diào)查，包括審計調(diào)查、外勤實施、撰寫審計報告、整理審計檔案等，基層審計機關(guān)一線審計人員的工作日平均達到260天以上，除雙休日和節(jié)假日幾乎是滿負荷工作。

（四）信息化建設(shè)薄弱，信息化條件下的審計技術(shù)與方法運用極少。

調(diào)研結(jié)果顯示，2010年全市100%的縣級審計局沒有與市局建立遠程連接，100%的縣審計局沒有建立數(shù)據(jù)庫，有38%的縣級審計局還沒有運用計算機審計軟件開展項目審計，既懂審計又懂計算機的復(fù)合型審計人員極度缺乏。一些縣審計局即使?fàn)幦〉搅艘欢ǖ男畔⒒ㄔO(shè)資金，大多也只是停留在買些計算機設(shè)備、建個局域網(wǎng)、作些文字處理層面上，還談不上計算機審計。這雖與資金缺乏、硬件設(shè)施不到位有一定關(guān)系，但關(guān)鍵的還是人才和技術(shù)因素，解決了人才和技術(shù)這些主觀層面上的問題，計算機審計滯后的局面才能有根本性的改觀。

（五）審計執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，審計執(zhí)法力度受到一定程度影響。

調(diào)研結(jié)果表明，審計處理處罰執(zhí)行力達到95%以上，但不容否認，有的是與被審計單位溝通協(xié)調(diào)達成共識后形成的審計決定。和上級審計機關(guān)相比，有的縣級審計機關(guān)面臨著更為復(fù)雜的外部環(huán)境，使得審計查出的問題有的被就地消化，特別是一些比較嚴重的違法違規(guī)問題，由于受地方怕影響形象和難以處理上下級關(guān)系的顧慮，很難被揭露和查處，審計執(zhí)法力度減弱，審計處理處罰難以到位，或只處理不處罰，或只處罰不處理。影響審計執(zhí)法環(huán)境的因素，一是地方出于保護意識，對審計查出的涉及本區(qū)域整體利益的違法違規(guī)問題隱瞞不報或避重就輕，將之消化在本區(qū)域較小的范圍內(nèi)。如：擠占挪用專項資金問題，擔(dān)心審計一旦披露處理，下次就要不到上面來的專項資金；又如財政“同級審”項目，由于預(yù)算執(zhí)行中存在的一些問題很大程度上是全國目前普遍存在的預(yù)算不公開、不透明等體制、機制不合理而形成的，因而具體問題很難反映到審計結(jié)果報告和審計工作報告中去。二是審計干部在處理違紀違規(guī)問題時無法回避千絲萬縷的人情關(guān)系，很大程度上影響對查出問題的處理。三是審計機關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”使得審計機關(guān)的獨立性大打折扣，審計機關(guān)對地方依賴性大，真實審計情況很難上達，審計成果很難得以升化。

（六）審計監(jiān)督“盲區(qū)”一直未能有效解決。

對中央、省、市直管的單位，如國稅、金融系統(tǒng)等，由于上級審計機關(guān)因力量有限無暇顧及，地方審計機關(guān)又受現(xiàn)行的審計管理體制影響不能進點審計，致使這些條管單位長期監(jiān)督缺位，多年來沒實施審計監(jiān)督，形成審計“死角”和審計“盲區(qū)”。

（七）部分審計職位落實不到位。

按上級有關(guān)文件精神要求，縣級審計機關(guān)應(yīng)設(shè)置副科級總審計師和經(jīng)濟責(zé)任審計中心主任職位。但調(diào)研結(jié)果反映，目前吉安市13個縣（市、區(qū)）審計局只有兩個縣配備總審計師，其中一個還是股級，其余11個縣（市、區(qū)）尚未設(shè)置職位，有三個縣三定方案中連職數(shù)都未設(shè)置。經(jīng)濟責(zé)任審計中心有5個縣未設(shè)置機構(gòu)，其余8個縣雖設(shè)置了機構(gòu)，但只有一個縣為副科級。

三、解決上述困難、問題的建議

縣級審計機關(guān)這些問題的產(chǎn)生和長期存在有著多方面的復(fù)雜的原因，要解決這些困難問題，一方面需要縣級審計機關(guān)加強自身建設(shè)，強化審計科學(xué)化管理，不斷提高依法審計的能力和水平，另一方面，還需要黨委政府在以下幾個方面予以大力支持。

（一）加強審計培訓(xùn)，保持審計隊伍創(chuàng)新活力。

在信息化時代，知識更新無論是數(shù)量還是速度都達到了前所未有的程度。不斷接受后續(xù)教育，工作學(xué)習(xí)化，學(xué)習(xí)工作化，已不僅僅是一種態(tài)度，更是一種工作和生活要求。它是一個人、一個單位防止思想僵化，保持不斷創(chuàng)新、持續(xù)發(fā)展的前提條件。對于縣級審計機關(guān)來講，加強培訓(xùn)，促使職工有計劃、有目的地接受學(xué)習(xí)和教育，是打造審計文化、提高隊伍素質(zhì)、推動工作發(fā)展的有效途徑。為此，省審計廳應(yīng)在統(tǒng)籌安排培訓(xùn)經(jīng)費，爭取實現(xiàn)審計干部無費用參加上級培訓(xùn)的同時，應(yīng)統(tǒng)一管理全省各級審計干部培訓(xùn)事宜，創(chuàng)新全省審計干部培訓(xùn)辦法和規(guī)劃，全面加強包括審計文化培訓(xùn)，審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造審計團隊精神，增強審計干部歸屬感和凝聚力在內(nèi)的干部培訓(xùn)工作，強力促進基層干部素質(zhì)提高。省廳應(yīng)明確并公開培訓(xùn)管理機構(gòu)和職責(zé)，確定培訓(xùn)范圍和目標(biāo)，劃分培訓(xùn)對象和內(nèi)容，規(guī)定培訓(xùn)時間，組織師資力量，安排培訓(xùn)費用，采取措施保證培訓(xùn)質(zhì)量，使審計干部培訓(xùn)工作制度化、規(guī)范化，保持審計隊伍創(chuàng)新活力。

（二）整合審計資源，創(chuàng)新審計組織方式。

從前述縣級審計機關(guān)存在的問題中可以看出，縣級審計機關(guān)在人力資源、技術(shù)與方法資源、經(jīng)費資源等方面確實困難，嚴重制約基層工作。也是造成縣級審計機關(guān)審計工作質(zhì)量不高、影響審計事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的一個綜合性因素。解決問題的有效辦法是以省廳為主體，整合全省審計資源，建立審計資源數(shù)據(jù)庫。通過創(chuàng)新審計組織方式，實現(xiàn)資源共享，彌補基層審計機關(guān)資源占有量嚴重不足，使其降低審計成本，提高審計工作效能，在一定程度上解決經(jīng)費、人才、技術(shù)等方面存在的問題。比如：通過組織全系統(tǒng)上下聯(lián)動的行業(yè)審計和專項審計，統(tǒng)籌利用各級審計資源，推動基層審計工作上臺階。具體操作是編制包括市、縣審計機關(guān)在內(nèi)的全省性的年度行業(yè)審計和專項審計項目計劃，采取異地交叉審計的辦法，統(tǒng)一組織，統(tǒng)一安排項目經(jīng)費，統(tǒng)一調(diào)度全省三級審計人力資源，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。這樣可以避免省、市、縣三級各自進行審計，降低審計成本；有利于省、市、縣審計人員相互學(xué)習(xí)和交流，提高工作水平、豐富工作經(jīng)驗；可以對該系統(tǒng)和行業(yè)的財政財務(wù)收支情況、效益情況有全面、系統(tǒng)的了解，容易發(fā)現(xiàn)傾向性、全局性的問題，并提出具有綜合性、建設(shè)性的意見和建議；更有利于市、縣審計機關(guān)一定程度地擺脫由其單獨直接組織審計所面對的復(fù)雜審計環(huán)境，減少相關(guān)干擾，減少依法審計和處理處罰的阻力，更好地揭露問題，有效地提高審計工作質(zhì)量。

（三）充分合理利用基層審計力量，妥善解決縣域內(nèi)審計署、省廳、市局管轄的審計對象長期不被審計監(jiān)督的問題。

上級審計機關(guān)應(yīng)制定長期授權(quán)審計項目計劃，擴大授權(quán)范圍，解決審計“盲區(qū)”。與此同時，針對目前授權(quán)審計中存在的問題和不足，研究制定相關(guān)的辦法，規(guī)范授權(quán)審計工作，加大對授權(quán)審計項目的監(jiān)督檢查力度，提高項目計劃的可預(yù)見性，確保審計人員和項目質(zhì)量，努力消除授權(quán)審計的不利方面，降低因授權(quán)審計產(chǎn)生的審計風(fēng)險。

（四）提高審計干部政治待遇，加強審計職業(yè)化建設(shè)。

調(diào)研結(jié)果顯示，較長時間以來，吉安市縣級審計機關(guān)從沒有直接提拔過縣級干部，內(nèi)部副職提拔為審計領(lǐng)導(dǎo)正職的屈指可數(shù)，股級干部提拔為審計領(lǐng)導(dǎo)副職或交流到其他部門任職的也是很少。審計人員由于工作性質(zhì)的關(guān)系，多年的實踐積累，具有較強的綜合分析能力和組織協(xié)調(diào)能力，但由于體制關(guān)系，絕大多數(shù)人只能在本崗位“從一而終”。在目前審計管理體制沒有變化的情況下，建議地方黨委政府政治上多多關(guān)心審計干部，特別是在目前有文件精神要求的情況下，迫切要求配齊總審計師和經(jīng)濟責(zé)任審計中心主任副科級職位。

同時，加強審計職業(yè)化建設(shè)，為審計干部的成長創(chuàng)造條件，這是事關(guān)審計隊伍建設(shè)和審計事業(yè)的發(fā)展大問題。審計職業(yè)化就是要借鑒國際上推行審計職業(yè)化制度的經(jīng)驗，按照《公務(wù)員法》職位分類的規(guī)定，根據(jù)審計工作專業(yè)性強以及行政執(zhí)法的特點，將審計公務(wù)員作為特殊類管理，推行審計官制度，解決長期從事審計業(yè)務(wù)、而審計待遇從不改變的現(xiàn)狀，以建立一支高素質(zhì)的審計專業(yè)隊伍，從而全面提高審計工作質(zhì)量和水平，保證審計監(jiān)督在國家政治和經(jīng)濟生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

我們相信，通過各級審計機關(guān)的努力，在地方黨委、政府的關(guān)心支持下，吉安市基層審計機關(guān)的審計工作環(huán)境一定會得到較好的改善，審計的“免疫系統(tǒng)功能”一定能得到更好的發(fā)揮，在促進吉安市“十二五”規(guī)劃順利實施的進程中將發(fā)揮積極作用。

（作者單位：吉安市審計局）