一、會計信息披露外部監(jiān)管概述

上市公司會計信息披露外部監(jiān)管，是指上市公司以外的機(jī)構(gòu)或個人以提高會計信息披露質(zhì)量為宗旨，根據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，通過法律、經(jīng)濟(jì)和行政等手段對上市公司的會計信息披露問題進(jìn)行干預(yù)和指導(dǎo)，以求最終實現(xiàn)市場的公平和效率的一種行為。而一般而言，實施會計信息披露外部監(jiān)管的主體可以大致分為三類：（1）行政監(jiān)管主體。主要包括國家審計機(jī)關(guān)，財務(wù)部、證券交易委員會等；（2）司法監(jiān)管主體。主要包括人民法院和人民檢察院；（3）社會監(jiān)督主體。主要包括注冊會計師行業(yè)、新聞媒體、社會公眾等。

會計信息披露外部監(jiān)管的主體在實施監(jiān)管時的目標(biāo)應(yīng)該服務(wù)并服從于證券市場監(jiān)管的總體目標(biāo)。一般認(rèn)為，證券監(jiān)管目標(biāo)主要包括三方面：第一是保護(hù)投資者利益；第二是確保市場公平、有效率和透明；第三是降低系統(tǒng)性風(fēng)險。而具體到會計信息上來，則是通過監(jiān)管確保會計信息的真實性、充分性、及時性和公平性。其中，真實性要求會計核算應(yīng)該以實際發(fā)生的交易或事項為依據(jù)，所揭示的內(nèi)容應(yīng)該和事實相吻合；充分性要求財務(wù)報告應(yīng)該能夠全面并且完整地反映企業(yè)的財務(wù)狀況及經(jīng)營成果；及時性要求會計核算應(yīng)該及時進(jìn)行；公平性要求會計信息披露應(yīng)該是面向所有市場參與者的公開、公平披露，各類市場投資者有平等的機(jī)會獲取與證券投資有關(guān)的一切信息，在充分了解情況的前提下，做出合理的投資判斷，公平的參與各項交易和競爭。

二、我國上市公司會計信息披露外部監(jiān)管存在的主要問題

1.行政監(jiān)管主體多頭管理，降低監(jiān)管效率。

我國現(xiàn)行的上市公司監(jiān)管體制是在1992年年底國務(wù)院證券委和中國證監(jiān)會成立后逐步建立和完善起來的。它是一種中央和地方證券主管機(jī)構(gòu)監(jiān)管、政府監(jiān)管、自律監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管體制。中央證券主管機(jī)構(gòu)是指國務(wù)院證券委，對全國證券市場實行統(tǒng)一監(jiān)督管理，其主要職責(zé)是擬訂全國性證券法規(guī)，對證券市場進(jìn)行監(jiān)督管理。中國證監(jiān)會是證券委的執(zhí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相對獨立地依法行使對證券市場的監(jiān)督管理職能。地方證券主管機(jī)構(gòu)主要是指省級人民政府專門成立的證券主管機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是擬訂地方性證券法規(guī)以及對本地區(qū)的證券市場進(jìn)行監(jiān)督管理。除此之外，我國行政監(jiān)管執(zhí)法部門還有財政部、證券交易所、審計署、國資委、稅務(wù)局、金融及保險等，這種分行業(yè)監(jiān)管的情況使得各監(jiān)管主體自成體系，各主體之間缺乏協(xié)調(diào)。會計信息監(jiān)管部門眾多，在實際監(jiān)管工作中往往不能形成有效的監(jiān)管力量，時常出現(xiàn)“大家都管或是大家都不管”的現(xiàn)象，這樣不但不能強化會計監(jiān)管職能，使之形成相互配合的監(jiān)管體系，反而卻導(dǎo)致會計監(jiān)管本身應(yīng)有的權(quán)威性有所削弱，降低了監(jiān)管效率，從而出現(xiàn)行政監(jiān)管不力的現(xiàn)象。

2.司法監(jiān)管不到位，投資者利益受損。

眾所周知，在各種法律責(zé)任中，唯有民事責(zé)任才具有給予受害人充分救濟(jì)的功能。在我國通過司法訴訟手段來懲罰會計造假和會計信息違規(guī)披露行為的情況，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上西方發(fā)達(dá)國家。在西方發(fā)達(dá)國家，會計造假和會計信息違規(guī)披露行為雖然不能完全杜絕，但它有一整套嚴(yán)厲的處罰制度，使得會計造假者和會計信息違規(guī)披露行為違規(guī)成本較高。小股東的民事索賠訴訟成為美國證券監(jiān)管的強大力量，是對證券違法者最具威懾力的重磅炸彈。但由于我國司法監(jiān)管不到位，民事責(zé)任沒有得到有效執(zhí)行，使得上市公司違法違規(guī)卻不對受害投資者給予民事賠償，嚴(yán)重?fù)p害了投資者利益，大大減輕了對上市公司的處罰力度，再次降低了上市公司的違規(guī)成本，從而無法達(dá)到應(yīng)有的懲罰作用，不能有效的發(fā)揮司法監(jiān)管作用。

3.社會監(jiān)督乏力，未發(fā)揮應(yīng)有效用。

在我國，社會監(jiān)督主體主要有注冊會計師、新聞媒體，投資者等。但這些社會監(jiān)督主體在對上市公司會計信息披露的監(jiān)管上顯得十分的乏力，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效用：（1）目前，我國很多會計事務(wù)所在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)時，出于自身利益的考慮，不遵守獨立審計準(zhǔn)則執(zhí)業(yè)規(guī)范的要求，在沒有實施必要的審計程序、沒有獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)的情況下就對有關(guān)事項進(jìn)行確認(rèn)，從而導(dǎo)致經(jīng)注冊會計師審計后的會計報表失真或是發(fā)表了不恰當(dāng)?shù)膶徲嬕庖?，使得注冊會計師審計獨立性倍受質(zhì)疑，無法發(fā)揮其“經(jīng)濟(jì)警察”的社會監(jiān)管作用。（2）我國新聞媒體在上市公司會計信息披露的社會監(jiān)督中往往。由于擔(dān)心引起法律糾紛或從所謂的“大局出發(fā)”，對于一些上市公司的財務(wù)報告中存在的問題持有保守態(tài)度，或是干脆避而不談。這使得新聞媒體的預(yù)警職責(zé)難以有效發(fā)揮。（3）在我國證券市場上，外部投資者主要是數(shù)量繁多的中小投資者，缺乏足夠數(shù)量和力量的機(jī)構(gòu)投資者。這導(dǎo)致外部投資者與上市公司內(nèi)部控制人之間存在更為嚴(yán)重的信息不對稱，使得獲取信息的成本高。因此，絕大部分中小投資者對上市公司的約束只能依靠“用腳投票”，難以真正發(fā)揮社會監(jiān)督者的作用。

三、我國上市公司會計信息披露外部監(jiān)管存在問題的原因

1.行政監(jiān)管部門職能重疊、權(quán)責(zé)不清。

對于上市公司會計信息披露的監(jiān)管，行政監(jiān)管主體多并不是一件壞事，但行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏配合和協(xié)調(diào)，職能重疊，權(quán)責(zé)劃分不清楚，或是不當(dāng)卻是導(dǎo)致其監(jiān)管不力，影響監(jiān)管效力的重要原因之一。（1）對于證監(jiān)會而言，其權(quán)力有限，影響了監(jiān)管的效率。與成熟發(fā)達(dá)的證券市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)相比，中國證監(jiān)會被賦予的權(quán)力相當(dāng)有限，例如：證監(jiān)會沒有傳喚當(dāng)事人的權(quán)力；沒有直接起訴權(quán)；沒有搜查權(quán)等。由于這些限制，中國證監(jiān)會在查處案件中，存在許多困難。例如有些信息披露違規(guī)案件雖然發(fā)現(xiàn)了線索，但因無法取得證據(jù)，不能及時定性；有些案件則因執(zhí)行困難，導(dǎo)致辦案周期較長，不能及時結(jié)案，影響執(zhí)法效率。（2）財政部和證監(jiān)會兩者之間的關(guān)系在立法上沒理順。雖然從立法上我們可以看得出證監(jiān)會和財政部對上市公司信息披露的監(jiān)管側(cè)重點不同，但由于兩者權(quán)力界定不清楚，時常導(dǎo)致權(quán)力上的相爭或是責(zé)任上的推卸，嚴(yán)重削弱了行政監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。（3）證監(jiān)會和證券交易所的職權(quán)劃分不當(dāng)，嚴(yán)重影響監(jiān)管效力。證券交易所是處于一線監(jiān)管部門，明顯具有監(jiān)管優(yōu)勢，但由于證券交易所沒有對上市公司的調(diào)查權(quán)，阻礙了證券交易所及時發(fā)現(xiàn)問題的優(yōu)勢。此外，證券交易所對上市公司違法違規(guī)行為的處罰權(quán)力只有三種：警告、通報批評、公開譴責(zé)。在我國信用制度不完善的前提條件下，這三種處罰與巨大的金錢誘惑相比，對其違法違規(guī)行為的威懾作用是十分有限的。而與證券交易所相比，證監(jiān)會有更大的調(diào)查權(quán)和處罰權(quán)，應(yīng)該更能及時發(fā)現(xiàn)和控制上市公司信息披露違規(guī)行為，但由于證監(jiān)會相對而言處于二線監(jiān)管的地位，事實上是很難及時發(fā)現(xiàn)問題的，證監(jiān)會的監(jiān)管不力也就凸現(xiàn)出來。

2.投資者缺乏有效的司法保障。

投資者利益受損，又不能尋求有效的救濟(jì)途徑的主要原因在于，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中缺乏有效的民事訴訟機(jī)制。在我國的司法實踐中，由于現(xiàn)行的法律中缺乏有效的訴訟機(jī)制，從而使得投資者的損失事實上得不到賠償，在我國現(xiàn)行《民事訴訟法》中，唯有代表人訴訟制度有法律保障依據(jù)。但在實踐中，代表人訴訟制度的操作存在很大的困難。主要體現(xiàn)在兩個方面：首先是代表人的選定。其次是法院對違規(guī)者的懲罰達(dá)不到理論效果。由于民事責(zé)任不能發(fā)揮最大限度的救濟(jì)投資者的作用，反而放縱了上市公司的違法違規(guī)行為。

3.各社會監(jiān)督主體存在不同程度的失職行為。

截至到目前為止，我國的社會監(jiān)督主體都沒有能夠很好的起到最后防線的監(jiān)督作用，存在不同程度的失職，尤其是注冊會計師和會計師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)。從2001年1月截止到2009年12月證監(jiān)會在其網(wǎng)站上發(fā)布的行政處罰決定中有關(guān)于注冊會計師和會計師事務(wù)所的就有27余件，其中幾乎所有的處罰都涉及到注冊會計師的未勤勉盡責(zé)，違反獨立審計準(zhǔn)則、出具的審計報告不合理等等。而新聞媒體往往對行政管理部門的監(jiān)管效果少輿論或是不輿論，對于一些上市公司的信息也都采取少報道或是不報道，從而導(dǎo)致失職的出現(xiàn)。而對于投資者而言，個人投資者監(jiān)督渠道不暢通，普遍具有搭便車的心理；而機(jī)構(gòu)監(jiān)督者數(shù)量少，并且往往還伴有與上市公司合謀的動機(jī)和蹤影，使得監(jiān)督職責(zé)在投資者身上更是難以體現(xiàn)。總之，各社會監(jiān)督主體存在的不同程度的失職行為，使得社會監(jiān)督乏力，不能發(fā)揮應(yīng)用的效用。

四、加強我國上市公司會計信息披露外部監(jiān)管的對策

1.明確行政監(jiān)管部門職責(zé)，強化監(jiān)管執(zhí)法手段。

要明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，防止行政監(jiān)管部門重復(fù)設(shè)置，盡量避免雙重或多重行政監(jiān)管，改變多重監(jiān)管的局面，減少各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管工作中的矛盾與沖突，降低監(jiān)管運行成本，提高監(jiān)管效率。另外，還需要擴(kuò)充證監(jiān)會執(zhí)法調(diào)查權(quán)限，擴(kuò)大調(diào)查范圍，進(jìn)一步強化其執(zhí)法手段。有必要通過立法，增添授予證監(jiān)會以下執(zhí)法權(quán)限：（1）針對可疑賬戶和交易，要求銀行暫停支付或轉(zhuǎn)賬的權(quán)力；（2）有權(quán)就特殊情況向司法機(jī)關(guān)申請強制令、限制令、禁止令或履行令；（3）傳喚當(dāng)事人的權(quán)力，并規(guī)定被調(diào)查人的違反法定配合義務(wù)的相應(yīng)法律責(zé)任；（4）查詢涉案的工商、稅務(wù)資料的權(quán)力。另外，在證監(jiān)會對違規(guī)違法行為進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰之外，還可以適當(dāng)?shù)馁x予證監(jiān)會追究其民事責(zé)任的權(quán)力，對違規(guī)違法行為造成更大的威懾，促使證監(jiān)會監(jiān)管效用更有效發(fā)揮。

2.建立健全相關(guān)司法監(jiān)督制度。

在我國，受害的投資者在尋求救濟(jì)時一直都缺乏有效的訴訟途徑。我國民事賠償機(jī)制缺位，促使會計信息供給者可以忽視投資者的存在。如果落實了民事?lián)p害賠償制度，便可以實現(xiàn)通過責(zé)令違規(guī)者賠償受害投資者的損失，從而有效地避免違規(guī)者通過違規(guī)行為獲得非法利益，而且還給違規(guī)者加上了一種經(jīng)濟(jì)上的巨額負(fù)擔(dān)，使違規(guī)成本得到有效地提高。我們可以借鑒美國證券監(jiān)管的做法，引進(jìn)集體訴訟制度完善民事賠償機(jī)制。在證券市場上，由于投資者眾多，利益的微薄使得受害者在權(quán)衡成本與收益后沒有能提起訴訟。但同時由于受害人數(shù)眾多，小額的累加對于違法違規(guī)者卻誘惑巨大，集體訴訟不僅為受害者提供了民事救濟(jì)途徑，更重要的是對違法違規(guī)者的震懾作用，是公益和私益結(jié)合的訴訟。這種訴訟模式能夠集合多數(shù)股東力量進(jìn)行訴訟，從而有利于實現(xiàn)對每個個體損害的賠償，并能實現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。除了證券民事賠償制度可以保護(hù)投資投資者的合法利益以外，還有股東代表訴訟制度。股東代表訴訟制度是指當(dāng)公司權(quán)利受到損害，而應(yīng)該代表公司行使訴訟的公司管理機(jī)關(guān)拒絕或是怠于行使訴訟權(quán)利時，公司股東可以代表公司進(jìn)行訴訟的法律制度，訴訟結(jié)果惠及全體股東。股東代表訴訟制度是實現(xiàn)股東民事權(quán)利的重要手段之一，它體現(xiàn)了現(xiàn)代公司法的重要內(nèi)容，也是彌補公司治理結(jié)構(gòu)缺陷以及其他救濟(jì)方法不足的重要手段之一，在保護(hù)中小股東權(quán)益方面起著重要作用。

投資者集體訴訟和股東代表訴訟這兩種訴訟制度是相互聯(lián)系，缺一不可的。倘若法律賦予小股東以股東代表訴訟的權(quán)利，那么小股東就有權(quán)利代表公司向侵害公司利益的管理層以及聯(lián)合造假的會計師事務(wù)所要求賠償，所以，將投資者集體訴訟與股東代表訴訟聯(lián)合在一起，可對違法者形成雙重威懾，給違法者以徹底打擊。除此以外，有關(guān)部門還應(yīng)考慮通過降低訴訟門檻，為股民提供法律救援，成立專門的糾紛仲裁機(jī)構(gòu)等形式來進(jìn)一步完善司法監(jiān)督制度。

3.充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

（1）提升注冊會計師的執(zhí)業(yè)監(jiān)督水平。具體而言，為了有效提升注冊會計師在上市公司會計信息披露外部監(jiān)管中的作用，有必要從以下幾個方面入手：①提高注冊會計師的審計獨立性和業(yè)務(wù)水平。審計獨立性是審計的靈魂，既是對審計人員行為的約束，也是審計人員的核心價值。首先可以借鑒國際慣例制定相應(yīng)的法律法規(guī)，促使會計師事務(wù)所的組織形式向合伙制轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)從組織形式上確保注冊會計師審計的獨立性。除改變事務(wù)所的組織形式，以提高審計獨立性之外，還可以全面實行事務(wù)所和審計人員定期輪換制，對證券期貨審計業(yè)務(wù)以外的其他審計業(yè)務(wù)規(guī)定審計人員定期輪換。最后，還應(yīng)加強注冊會計師的后續(xù)教育，以增強注冊會計師的職業(yè)道德，通過提高注冊會計師的業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，從而使其獨立性進(jìn)一步加強。②加強注冊會計師協(xié)會建設(shè)，完善行業(yè)自律。加強注冊會計師協(xié)會的建設(shè)，一方面政府要對注冊會計師協(xié)會放權(quán)，實行自主管理；另一方面要加強注冊會計師協(xié)會的自身建設(shè)，盡快完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)，提高自身的管理水平，制定行業(yè)自律和各項管理制度，充分發(fā)揮其自律、監(jiān)督以及服務(wù)作用。③加重注冊會計師違規(guī)執(zhí)業(yè)的責(zé)任承擔(dān)。從總體上看，在我國注冊會計師法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定中，強調(diào)更多的是行政責(zé)任，而對如何處理虛假會計信息所涉及的民事責(zé)任問題、民事賠償?shù)闹黧w和民事賠償?shù)目腕w問題以及賠償判決程序問題等幾乎都沒有涉及。所以，可以根據(jù)注冊會計師工作謹(jǐn)慎程度或者過錯的程度，使其在責(zé)任范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，從而完善民事賠償制度，才能有效地遏制注冊會計師的投機(jī)行為，促使注冊會計師加強風(fēng)險意識，在整個執(zhí)業(yè)過程中保持應(yīng)有的獨立性，確保審計質(zhì)量。④注冊會計師和會計師事務(wù)所還應(yīng)加強職業(yè)保險和職業(yè)風(fēng)險基金建設(shè)，提高其承擔(dān)民事賠償?shù)哪芰?。目前，國?nèi)大部分的會計師事務(wù)所只提取職業(yè)風(fēng)險基金，購買職業(yè)責(zé)任保險的還是比較少，并且很多會計師事務(wù)所的職業(yè)風(fēng)險基金對巨額的罰款或賠償只是杯水車薪。因此，有必要進(jìn)一步加強注冊會計師和會計師事務(wù)所的職業(yè)責(zé)任保險和職業(yè)風(fēng)險基金建設(shè)，使注冊會計師和會計師事務(wù)所承擔(dān)責(zé)任的能力得到增強。

（2）完善新聞媒體監(jiān)督制度。為更好的發(fā)揮新聞媒體監(jiān)督的作用，國家應(yīng)當(dāng)確立有利于新聞媒體監(jiān)督的法律原則。目前，我國法院在審理新聞媒體與上市公司之間的新聞報道糾紛案件時，所采用的法律依據(jù)主要是最高人民法院出臺的有關(guān)于名譽權(quán)的司法解釋。這類司法解釋立足于保護(hù)個人隱私權(quán)和人格權(quán)，對名譽權(quán)糾紛的處理采取非常嚴(yán)格的歸責(zé)責(zé)任。但是，這種以保護(hù)私權(quán)為宗旨的司法解釋，不應(yīng)該適用于對公權(quán)的監(jiān)督。因此，我國立法應(yīng)該針對新聞媒體報道監(jiān)督對象的不同，確立不同的法律原則，當(dāng)報道的對象與社會公共利益相聯(lián)系時，歸責(zé)原則應(yīng)該做到有利于新聞媒體的言論監(jiān)督；當(dāng)報道的對象無關(guān)社會公共利益時，則應(yīng)采用嚴(yán)格的歸責(zé)原則確認(rèn)侵權(quán)責(zé)任。

（3）提高投資者參與監(jiān)督的力度。有關(guān)部門要加大力度加快研究建立進(jìn)一步提高投資者尤其是社會公眾股股東參與監(jiān)督力度的相關(guān)制度?？梢圆扇」蓶|大會網(wǎng)上投票、公開征集股東委托投票權(quán)、相關(guān)重大事項引入社會公眾股股東表決機(jī)制等方式，暢通與投資者聯(lián)系的渠道，提高投資者的參與監(jiān)督的力度，切實保護(hù)投資者的合法權(quán)益。

4.加強對監(jiān)管者的監(jiān)督。

首先，應(yīng)該對具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力建立約束機(jī)制。建立約束機(jī)制的根本目的在于減少監(jiān)管過程中的尋租現(xiàn)象，增強監(jiān)管機(jī)構(gòu)的理性?，F(xiàn)階段，筆者認(rèn)為切實可行的做法是在法律中確定全國人大常委會對證監(jiān)會的外部約束，采取定期對證監(jiān)會的監(jiān)管工作進(jìn)行制度化監(jiān)督的做法，同時采用舉行公開的聽證會來平衡權(quán)力。此外，還可以通過加強市場、公眾和政協(xié)的監(jiān)督起到有效的再監(jiān)管作用。其次，建立有效的內(nèi)部控制制度實現(xiàn)有效的自我監(jiān)管。針對監(jiān)管者的再監(jiān)管設(shè)計一套有效的獎罰制度。最后，設(shè)立專門的委員會對注冊會計師行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督?？梢栽O(shè)立獨立的會計監(jiān)督委員會，行使對注冊會計師行業(yè)的監(jiān)督權(quán)，包括注冊會計師行業(yè)的注冊、調(diào)查、懲罰等。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）