市場經(jīng)濟要求和呼喚著公共財政，只有公共財政才能適應于、服務于并有利于市場經(jīng)濟的存在和發(fā)展。為此，國家制訂了一系列正確的財政方針政策，一個基本適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公共財政體制框架已經(jīng)建立。公共財政資金審計已成為國家審計的重點，公共財政資金使用效益審計也勢必成為未來財政資金審計的方向。如何把握公共財政背景下財政資金的審計，本人結合近年來工作體會，認為應從以下五個方面轉變審計理念，把握主次，從而有的放矢。

一、明確財政資金審計的總體變化

同級財政審計應該適應政府職能轉變以及財稅法律、體制和管理方式發(fā)展變化的要求，以財政綜合預算為主線，以部門預算為基礎，以政府采購和國庫集中收付為關鍵環(huán)節(jié)，有選擇、有重點地向績效審計延伸。通過揭示財稅執(zhí)法和預算執(zhí)行、管理活動中存在的不合法、不真實、不規(guī)范、不合理的問題，促進公共財政框架體系和財稅管理的完善，提高預算的法律約束力和資源配置效率。

在審計專題安排上，注意緊扣財政改革的關鍵環(huán)節(jié)。在抓好財稅庫審計的同時，做到“三個圍繞”，即圍繞貫徹“以民為本”重要思想，加強對離退休人員基本養(yǎng)老保險基金、下崗職工基本生活和再就業(yè)補助資金等社會保障類資金的審計；圍繞社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設，加強對教育資金、農(nóng)業(yè)資金、城鎮(zhèn)園區(qū)建設資金等重點專項資金以及重點建設項目的審計；圍繞財政改革，以預算分配管理、政府采購以及專項資金管理使用情況等內容為重點，對勞動、教育、民政等部門預算執(zhí)行情況進行審計。

在審計項目實施上，實行計劃項目跨年度滾動安排，并做到統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一計劃方案、統(tǒng)一質量要求、統(tǒng)一定性處理，最大限度地發(fā)揮預算執(zhí)行審計的整體效應。堅持將其他專業(yè)審計，特別是上級審計部門統(tǒng)一組織實施的項目與預算執(zhí)行審計相結合，并注意內容安排、時間要求的協(xié)調統(tǒng)一。堅持按照“全面審計，突出重點”的要求，擴大預算執(zhí)行部門的審計覆蓋面，并對一定數(shù)量的二、三級預算單位以及財政資金直達單位和項目進行延伸審計和審計調查。

在審計方法運用上，強調在預算執(zhí)行的真實性、合法性審計的基礎上，注意向“兩頭延伸”，即向預算編制的科學性、合理性延伸；向預算執(zhí)行結果的效益性延伸。強調擴大預算執(zhí)行審計的科技含量，利用審計軟件有重點地開展計算機輔助審計，進一步提高審計效率。強調抓住典型，解剖分析，不斷提升審計工作成效。

二、適應預算制度改革要求，強化預算審計工作

預算改革的目的是興利除弊，在進一步完善財政收入管理的同時，改革現(xiàn)行的財政支出管理體制，逐步建立起適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的高效、科學、規(guī)范、透明的預算管理制度和公共財政框架，建立穩(wěn)固、平衡、強大的國家財政。傳統(tǒng)的財政審計的思維方式是注重預算執(zhí)行，忽視預算編制；重預算收入，輕預算支出；抓預算結果，棄預算過程。因此，必須轉變財政審計思維方式，一手抓預算編制審計，一手抓預算執(zhí)行審計。從預算收入審計入手，著力于預算支出審計，從預算執(zhí)行結果審計出發(fā)，逆向延伸至預算執(zhí)行和預算編制過程。嚴格區(qū)分財政審計監(jiān)督與財政預算管理的職責界限，審計不包辦、代替和干涉預算監(jiān)督，但審計也不能放棄對預算監(jiān)督的再監(jiān)督，按照“先有預算，后有支出，再有監(jiān)督”的原則，并根據(jù)審計法的規(guī)定，正確履行財政審計職能，規(guī)范和約束預算管理秩序及其財政分配行為。

預算改革的特點是細化預算編制，硬化預算約束，規(guī)范預算管理，強化預算監(jiān)督，整個預算過程從編制到執(zhí)行再到結果，剛性進一步增強，透明度進一步提高，約束力進一步加大。因此，審計方式方法要做到三個結合，一是傳統(tǒng)審計技術與現(xiàn)代審計技術的結合。在沿用手工技術審查預算賬目資料的同時，更要注重開發(fā)預算審計的計算機軟件。二是“上審下”、“同級審”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計的結合。一方面上級審計機關對下級政府的財政審計與下級審計機關對本級政府預算執(zhí)行審計要統(tǒng)籌規(guī)劃、相互銜接，形成一個有機整體；另一方面縣級審計機關要把本級政府預算執(zhí)行審計與對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政決算審計在內容和方法上統(tǒng)一起來，有利于由下到上、從微觀到宏觀揭露預算管理中的深層次問題，從而確保財政審計的完整性。三是與其他專業(yè)審計與財政審計的結合。

改革后預算制度從方案編制到執(zhí)行過程增加了一系列規(guī)范化、約束性的規(guī)定，預算細化、國庫集中收付、政府采購、財政轉移支付等新增加的管理制度，使得財政審計的內涵與外延都有相當大的擴展。因此，財政審計必須進一步突出重點內容，一是預算的編制有無細化到科目、到部門、到項目，是否科學合理。二是預算的執(zhí)行是否認真嚴肅，預算經(jīng)人大批準后是否及時批復到部門、單位；執(zhí)行中是否堅持先有預算、后有支出、嚴格按預算支出的原則，有無直接或變相改變預算用途和使用方向；預算調整尤其是突擊追加預算是否真實和符合法定程序。三是國庫集中收付制度是否真正貫徹執(zhí)行，預算單位的所有財政收支有無全部列入預算，尤其是財政支出是否都通過預算安排并由國庫直接支付。四是政府采購制度及其執(zhí)行情況，應納入政府采購范圍的是否實行政府采購，招標是否做到公開、公平、公正，簽訂的合同與采購資金撥付是否合規(guī)等。五是轉移支付制度及其執(zhí)行情況。

三、探索決算審計與市、縣長經(jīng)濟責任審計的結合

財政決算審計是市、縣長經(jīng)濟責任審計的基礎，而市、縣長經(jīng)濟責任審計是財政決算審計結果的體現(xiàn)，是財政決算審計的深化。從市、縣長經(jīng)濟責任審計的試點情況來看，財政決算審計與市、縣長經(jīng)濟責任審計相結合的方法是可行的。通過對本級財政及其他財政收支情況的審計，來衡量評價市、縣長任期內履行經(jīng)濟責任的情況，是市、縣長經(jīng)濟責任審計的一個特點，也是市、縣長經(jīng)濟責任審計的一個切入點。既注意兩者的有機結合，圍繞財政性資金的收支管理使用運營情況，在財政決算審計的基礎上來評價分析市、縣長的經(jīng)濟責任和管理能力，實現(xiàn)審計資源的共享；又注意兩者的區(qū)別，一方面要結合市、縣長經(jīng)濟責任審計擴大財政決算審計的覆蓋面，強化對重點領域、重點部門、重大投資項目、重點資金的審計，深入揭示深層次問題，充分發(fā)揮財政審計的整體效益。另一方面要圍繞市、縣長的經(jīng)濟決策權、經(jīng)濟管理權、經(jīng)濟政策執(zhí)行及監(jiān)督權以及財政性資金活動的內部控制制度來確定審計重點、審計延伸單位，并根據(jù)市、縣長經(jīng)濟責任審計的特點和需要來進一步獲取責任狀況的客觀依據(jù)，尤其是對重大問題事項，要在審計范圍內進一步作責任取證，防止只停留在決算審計層面上，避免重大事項脫離市、縣長經(jīng)濟責任審計的視野。

四、適應現(xiàn)代財政管理理念，探索財政資金績效審計

公共支出效益包括宏觀效益與微觀效益的統(tǒng)一、經(jīng)濟效益與社會效益的統(tǒng)一、近期效益與長遠效益的統(tǒng)一。經(jīng)濟性、效率性和效果性是績效審計的三個要素。財政資金績效審計，要審查是否以一定的財政資源耗費提供最大限度的社會公共事務，要評價財政支出在保障國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中作用的發(fā)揮情況和程度，要評價各部門使用財政資金的效果，要評價財政資金的各項管理控制制度的健全有效性，要評價財政資金管理者和有關責任人履行法定責任的情況。

五、突出對地方政府執(zhí)行國家財政經(jīng)濟政策情況的審計

從公共財政職能分析，地方財政在履行公共財政資源配置、調節(jié)收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟這三大職能中往往受地方經(jīng)濟利益的驅動，在財政預算內外收支中會出現(xiàn)顧局部和利地方的經(jīng)濟活動。從審計實踐中發(fā)現(xiàn)的地方財政行為不規(guī)范和違紀問題往往與本級政府地方利益有關，其做法常表現(xiàn)為地方政府或財政部門通過制定一些不符合國家有關法律法規(guī)、政策的地方經(jīng)濟政策來達到目的。而財政預算是國家有計劃地參與社會產(chǎn)品和國民收入分配的重要形式和工具，規(guī)定著政府活動的范圍和方向，制約著經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度，具有極強的政策性。隨著公共財政改革的推進，公共財政職能、作用的充分發(fā)揮都將通過制定一系列大政方針、財政經(jīng)濟政策來實現(xiàn)。因此，國家審計不僅要著眼于查處財政預算收支中的違規(guī)亂紀問題，更要著眼于地方政府、財稅部門執(zhí)行國家既定的大政方針、財政經(jīng)濟政策的情況。重點是監(jiān)督地方政府及財政部門認真貫徹執(zhí)行國家的財政方針、政策情況，正確處理地方利益與國家利益的關系，保證國家統(tǒng)一政令的暢通。監(jiān)督地方財政預算分配中對支農(nóng)支出、教育、科技等重點資金的投入及增長情況，是否符合國家的有關規(guī)定。監(jiān)督財稅部門對企業(yè)、行政事業(yè)單位的稅收制度執(zhí)行情況。監(jiān)督地方政府運用財稅等宏觀調控手段促進調整產(chǎn)業(yè)政策，提高經(jīng)濟效益的情況。

（作者單位：吉安市審計局、南昌大學）