林 英

（吉林市國(guó)土資源局船營(yíng)分局，吉林 吉林 132012）

2001年4月國(guó)務(wù)院15號(hào)文件《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋?，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持?！蓖ㄖ逻_(dá)后，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)迅速展開(kāi)，各地方政府紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，建立土地儲(chǔ)備制度。土地儲(chǔ)備制度的實(shí)施，對(duì)培育和規(guī)范城市土地市場(chǎng)，盤活企業(yè)存量土地，增加政府土地收益和對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控等方面發(fā)揮了積極作用。

土地儲(chǔ)備制度是指由政府委托的機(jī)構(gòu)通過(guò)收回、征用、收購(gòu)和置換等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來(lái)，并由政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)，在完成職工安置、房屋拆遷、土地平整等一系列前期開(kāi)發(fā)工作后，根據(jù)土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度。

土地儲(chǔ)備制度作為政府管理土地市場(chǎng)的一項(xiàng)制度安排，其主要政策目標(biāo)是：一是保障社會(huì)公共利益，首先是保證社會(huì)公共利益用地，如基礎(chǔ)設(shè)施用地，社會(huì)公共事業(yè)用地等；二是保證政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，改善環(huán)境質(zhì)量，保證城市和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展等；三是合理有效配置國(guó)土資源，通過(guò)提高土地利用的合理性、效益性、集約性以強(qiáng)化對(duì)城市邊緣區(qū)和農(nóng)村土地的保護(hù)。

1 構(gòu)建土地儲(chǔ)備制度的合理模式

土地儲(chǔ)備合理制度模式的關(guān)鍵是：實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者間分離，明晰土地的產(chǎn)權(quán)，開(kāi)辟多樣化資金渠道，按照公平原則進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)，選擇儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式和合理價(jià)格、合理分配土地收益、并有相配套的政策、法規(guī)和體制。

明晰政府在土地儲(chǔ)備中的地位，其本質(zhì)是界定國(guó)有土地所有權(quán)、土地管理權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇。

國(guó)有土地所有權(quán)是一種法律財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，其主要內(nèi)容包括權(quán)利主體享有的權(quán)利和義務(wù)主體所承擔(dān)的義務(wù)。

土地管理權(quán)是國(guó)家基于政治權(quán)利或治權(quán)對(duì)于國(guó)家疆域范圍內(nèi)的所有土地的一種統(tǒng)轄權(quán)和監(jiān)管權(quán)。

界定政府在土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)中的角色。在土地收購(gòu)階段，政府應(yīng)該對(duì)土地使用者的現(xiàn)有權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，公開(kāi)土地市場(chǎng)信息；在土地儲(chǔ)備階段，政府要利用土地市場(chǎng)信息方面的優(yōu)勢(shì)，建立市場(chǎng)預(yù)測(cè)機(jī)制，并能形成信息共享；在土地供應(yīng)階段，政府應(yīng)該是土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控者，包括信息稅收、收益等方面的調(diào)控。

明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的職能。土地儲(chǔ)備具有政府行為性質(zhì)，但不是政府直接對(duì)土地的管理。城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行是由各地設(shè)置的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)完成的。

重定儲(chǔ)備土地的收購(gòu)價(jià)格。確定儲(chǔ)備土地收購(gòu)價(jià)格，要依據(jù)于土地儲(chǔ)備的政策目的。正確的目的應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)城市政府的社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，而不是追求城市土地儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)營(yíng)利目標(biāo)。

完善土地儲(chǔ)備的資金支持體系。資金和土地是土地儲(chǔ)備機(jī)制的兩大基本要素。土地儲(chǔ)備過(guò)程既是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程，也是大額資金循環(huán)過(guò)程。目前我國(guó)大多數(shù)地方政府土地儲(chǔ)備資金來(lái)源主要為初期啟動(dòng)資金、商業(yè)銀行貸款和出讓金提成三部分。

除上三部分資金來(lái)源，還應(yīng)當(dāng)建立多樣化的土地儲(chǔ)備資金支持體系，包括財(cái)政撥款、銀行貸款、政府預(yù)劃撥、土地證券化、土地收益、各種保險(xiǎn)基金、離退休基金、養(yǎng)老基金等。確定土地儲(chǔ)備的合理規(guī)模。確立土地儲(chǔ)備規(guī)模的依據(jù)是：這個(gè)規(guī)模能夠有效調(diào)節(jié)土地一般市場(chǎng)的供應(yīng)，能高效配置稀缺的土地資源，實(shí)現(xiàn)政府的城市規(guī)劃和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃意圖。確定土地儲(chǔ)備規(guī)模的著眼點(diǎn)在于儲(chǔ)備制度的社會(huì)功能，即土地儲(chǔ)備與城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與環(huán)境保護(hù)、與土地資源的保護(hù)、與人口發(fā)展等方面的關(guān)系。

選擇儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式。目前我國(guó)主要通過(guò)拍賣、掛牌方式出讓土地。但是，單一的土地供應(yīng)方式不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活的多主體、多樣化、多層次的土地需求。應(yīng)豐富儲(chǔ)備土地的供應(yīng)方式，例如，可試行土地租賃制或年租制等。

保持土地儲(chǔ)備供應(yīng)的合理價(jià)格。土地儲(chǔ)備制度一個(gè)主要目標(biāo)是政府控制土地一級(jí)市場(chǎng)，政府統(tǒng)一供地，通過(guò)擴(kuò)大或收縮房地產(chǎn)項(xiàng)目用地供應(yīng)量，以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。但事實(shí)上，這幾年，多個(gè)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)上漲。

因此，要抑制土地價(jià)格的非正常上漲，一要發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度的應(yīng)有作用，建立土地供應(yīng)的中長(zhǎng)期規(guī)劃；二要落實(shí)住房分類供應(yīng)制度，三要控制市場(chǎng)中的不合理的要求，尤其是囤積炒作的投機(jī)需求，調(diào)整現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制；四是通過(guò)增加居民投入，落實(shí)住房補(bǔ)貼，提供稅收優(yōu)惠等方式，提高居民購(gòu)房能力，五是增加廉租房的土地供給，為低收入者提供住房，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的施政目標(biāo)。

調(diào)整土地儲(chǔ)備收益的分配。合理分配土地收益是土地儲(chǔ)備體系成功的基本條件。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004］28號(hào)）文件精神，調(diào)控新增建設(shè)用地總量的權(quán)力和責(zé)任在中央，盤活存量建設(shè)用地的權(quán)利和利益在地方。針對(duì)現(xiàn)在土地儲(chǔ)備范圍向新增建設(shè)用地任意擴(kuò)大的趨勢(shì)，為確保地方政府按照公共利益最大化而不是按照土地收益最大化的原則來(lái)行使土地儲(chǔ)備的權(quán)力，就必須重新調(diào)整土地儲(chǔ)備收益的分配關(guān)系，切實(shí)增加原土地使用者（所有者）和中央政府支配的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。

2 健全土地儲(chǔ)備法律體系

目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制度尚未立法，必須加快土地儲(chǔ)備立法的進(jìn)程，制定和頒布全國(guó)性的土地儲(chǔ)備專門法規(guī)，將土地儲(chǔ)備納入法制化、規(guī)范化、程序化的軌道。

明確土地儲(chǔ)備的立法原則。立法原則應(yīng)基于土地儲(chǔ)備的政策目標(biāo)，包括保障社會(huì)公共利益；保證政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；合理有效配置國(guó)土資源。

規(guī)范土地儲(chǔ)備的相關(guān)環(huán)節(jié)。相關(guān)環(huán)節(jié)包括公共利益需要的界定、集體土地所有權(quán)地位、集體土地征用補(bǔ)償機(jī)制、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。

規(guī)范土地儲(chǔ)備的操作規(guī)程。土地市場(chǎng)是一個(gè)政策性很強(qiáng)的市場(chǎng)，規(guī)范操作規(guī)程尤顯必要。首先是政府角色要重新定位。政府作為大部分土地法規(guī)的制定、實(shí)施和監(jiān)督者，政府的行動(dòng)應(yīng)當(dāng)保證自己在法規(guī)的框架內(nèi)行動(dòng)，在土地市場(chǎng)中的高度自律。其次，征用程序和出讓行為必須規(guī)范。第三是對(duì)土地市場(chǎng)中其他參與主體行為的規(guī)范，如對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、建筑企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等行為的規(guī)范和監(jiān)督。

3 發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控和導(dǎo)向作用

為達(dá)到社會(huì)公益最大化和保持城市有序發(fā)展的目的，土地儲(chǔ)備制度必須與城市規(guī)劃和土地利用計(jì)劃相結(jié)合。土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的依據(jù)，嚴(yán)格的規(guī)劃是實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)、控制非農(nóng)建設(shè)用地總量的保證。

4 完善集體土地征用制度

嚴(yán)格界定征地的目的和范圍。國(guó)家以公共利益為目的，可以征用或者征收集體土地，但必須完善征地程序。一般的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地不能啟動(dòng)國(guó)家征地權(quán)，完善征地補(bǔ)償和安置工作。

[1]學(xué)位論文.土地儲(chǔ)備制度對(duì)土地價(jià)格的影響及合理儲(chǔ)備量的預(yù)測(cè).2009.