王丹 高楊

【摘 要】金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營失敗退出市場(chǎng)，這是市場(chǎng)競爭優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果，我國目前尚無一套系統(tǒng)的、操作性強(qiáng)的處理金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的法律程序及法律制度，無法對(duì)一些問題嚴(yán)重、瀕臨破產(chǎn)倒閉的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的退市。因此，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)問題的研究迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】金融機(jī)構(gòu)；退出市場(chǎng)；破產(chǎn)

金融是指貨幣資金的融通，金融機(jī)構(gòu)是指專門從事貨幣、信用活動(dòng)的中介組織。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求有市場(chǎng)進(jìn)入就必須有市場(chǎng)退出，隨著我國金融市場(chǎng)化、國際化進(jìn)程的加快以及金融競爭的加劇，影響金融業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的不確定因素不斷增加，金融風(fēng)險(xiǎn)在不同程度地積聚，合理地安排陷入困境的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)已是當(dāng)務(wù)之急。[1]

一、國外金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的基本做法

（一）美國

在美國，國會(huì)及其制定的法律主張對(duì)銀行經(jīng)營管理不善問題以防范和整頓為主，金融監(jiān)管當(dāng)局特別注意對(duì)金融機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管，以盡早發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行處理。美國主持退市的機(jī)構(gòu)有貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行三家機(jī)構(gòu)。但是，在問題金融機(jī)構(gòu)宣布倒閉之后，一般都將其統(tǒng)一交給聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管處理。在退出市場(chǎng)方式的選擇上，如果問題金融機(jī)構(gòu)能夠通過資金注入而繼續(xù)存在，主管機(jī)關(guān)將通過各種形式對(duì)其進(jìn)行財(cái)務(wù)資助，使其解決問題；如果不能通過簡單注資來解決問題，主管機(jī)關(guān)首選的方式是希望其他經(jīng)營良好的銀行采取收購或兼并的方式來購買面臨倒閉的銀行，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可能給予收購方資金支持。

（二）英國

雖然英國也設(shè)有存款保險(xiǎn)制度，但其對(duì)金融機(jī)構(gòu)并無管理權(quán)，有關(guān)退市問題的處理主要由金融服務(wù)管理局來執(zhí)行，但是對(duì)銀行許可證撤銷的條件規(guī)定較為寬松，當(dāng)銀行不符合頒發(fā)許可證的條件或違反審慎義務(wù)或金融服務(wù)管理局認(rèn)為存款人或潛在客戶的利益受到任何損害時(shí)，金融服務(wù)管理局有權(quán)撤銷其許可證或?qū)ζ渥龀鱿拗?；?dāng)一家銀行申請(qǐng)自愿終止業(yè)務(wù)的申請(qǐng)被批準(zhǔn)或銀行最終被責(zé)令關(guān)閉后，金融服務(wù)管理局必須撤銷銀行許可證；當(dāng)銀行采取破產(chǎn)的退出方式時(shí)，如果提出破產(chǎn)的申請(qǐng)人是銀行的董事或債權(quán)人以外的第三人，金融服務(wù)管理局接受其申請(qǐng)后有權(quán)要求聽證。破產(chǎn)程序是在法院主持下開展的，金融服務(wù)管理局并不直接參與破產(chǎn)程序的運(yùn)作，但仍繼續(xù)履行監(jiān)管權(quán)。

（三）德國

在德國，聯(lián)邦金融管理局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的退市表現(xiàn)出非常謹(jǐn)慎的態(tài)度，很少采用關(guān)閉措施，它對(duì)破產(chǎn)的司法程序要求很嚴(yán)，盡力在日常監(jiān)管中采取預(yù)防性措施，盡量避免關(guān)閉、破產(chǎn)情況的發(fā)生[7]。處理退市問題時(shí)，在破產(chǎn)程序上有權(quán)提出破產(chǎn)申請(qǐng)的只有聯(lián)邦金融監(jiān)管局，破產(chǎn)嚴(yán)格依司法程序運(yùn)行；關(guān)閉程序同樣也由聯(lián)邦金融管理局提出和決定。德國的《金融法》中規(guī)定，當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)不能支付到期存款、管理的財(cái)產(chǎn)出現(xiàn)危險(xiǎn)無法解決以及頒發(fā)許可證后一年未開展業(yè)務(wù)許可證自動(dòng)失效三種情況之一時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)吊銷其營業(yè)執(zhí)照，關(guān)閉該銀行。[2]

二、我國金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的現(xiàn)狀及問題

（一）我國金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的現(xiàn)有立法和實(shí)踐

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)和規(guī)章對(duì)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)方式和條件進(jìn)行了一些基礎(chǔ)性的制度安排，初步構(gòu)成了我國金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)法律制度。[3]其中，法律類文件主要包括：《公司法》、《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》、《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等；行政法規(guī)類文件主要有：《金融違法行為處罰辦法》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》；部門規(guī)章類文件包括《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》、《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等；司法解釋類文件主要包括《最高人民法院〈關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題的規(guī)定〉》等。

（二）現(xiàn)有立法和實(shí)踐中存在的問題

1.退出市場(chǎng)的法律法規(guī)不健全，缺乏系統(tǒng)健全的退出市場(chǎng)法律依據(jù)

我國金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)在一定程度上還是有法可依的，有相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的接管、解散、撤銷(或關(guān)閉)、破產(chǎn)進(jìn)行了規(guī)定。以破產(chǎn)為例，2006年8月27日頒布的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》在起草及制定過程中，對(duì)要不要規(guī)定金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行的破產(chǎn)問題引發(fā)了激烈的爭論，最后，各方達(dá)成共識(shí)，即新《企業(yè)破產(chǎn)法》應(yīng)該原則性地規(guī)定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的內(nèi)容[4]。目前適用于我國金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的法律、行政法規(guī)和司法解釋數(shù)量雖然不少，但比較混亂，難成體系導(dǎo)致其缺乏針對(duì)性；已有法律法規(guī)中原則性規(guī)定所占比重過大，從而使其缺乏可操作性。

2.退出市場(chǎng)的操作程序、救助措施及其標(biāo)準(zhǔn)不夠明確

“退出市場(chǎng)”是完全性淘汰機(jī)制，“兼并重組”是優(yōu)化機(jī)制，總體上不產(chǎn)生退出市場(chǎng)的淘汰機(jī)制，而我國在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)，往往采用“兼并重組”的策略。如果簡單地用行政兼并代替退出市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)上是以犧牲效率為代價(jià)，為問題嚴(yán)重的金融機(jī)構(gòu)打了強(qiáng)心針，使風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚，不能從本質(zhì)上化解和分散風(fēng)險(xiǎn)，不能根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分類和機(jī)構(gòu)類型實(shí)施有針對(duì)性的差異化救助風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，同時(shí)快速反應(yīng)機(jī)制不完善，往往貽誤救助的最佳時(shí)機(jī)，使風(fēng)險(xiǎn)處置工作陷于被動(dòng)。而這又顯然不利于我國金融機(jī)構(gòu)積極開展戰(zhàn)略性重組，同時(shí)也不利于新興金融機(jī)構(gòu)通過收購兼并來迅速擴(kuò)大規(guī)模并壯大實(shí)力。

3.金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)過程中政府干預(yù)過度

金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的手段有二：其一是市場(chǎng)淘汰手段，其二是政府干預(yù)手段。后者一般是以政府承擔(dān)退出市場(chǎng)所造成的大部分損失為代價(jià)，而前者則體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平與效率原則，政府承擔(dān)損失較??；因而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家在金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的手段選擇上，通常做法是市場(chǎng)淘汰手段與政府干預(yù)手段相結(jié)合。而我國在金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)過程中過多地運(yùn)用了政府干預(yù)手段，忽視了市場(chǎng)淘汰手段，使政府幾乎承擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)所造成的所有損失，而債權(quán)人和債務(wù)人往往不承擔(dān)損失。

4.現(xiàn)行金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)缺乏相應(yīng)的配套體制

我國還沒有建立存款保險(xiǎn)制度，而事實(shí)上卻存在著“隱性存款保險(xiǎn)制度”，即以政府信用作擔(dān)保，存款人的損失由國家買單。導(dǎo)致我國對(duì)金融機(jī)構(gòu)的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他國家，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí)，總是由政府出面承擔(dān)了本來應(yīng)當(dāng)由投資者、債權(quán)人以及經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。這種方式雖然解決了眼前問題，但卻帶來了極大的負(fù)面影響[5]。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營者和股東來說，由于隱性保險(xiǎn)制度的存在，意味著政府對(duì)其的特殊保護(hù)，經(jīng)營失敗后肯定會(huì)得到政府的救助，促使其經(jīng)營行為趨于冒險(xiǎn)性[6]。

三、國外金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)對(duì)我國的啟示

當(dāng)前關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)只是在原則上認(rèn)可其可以破產(chǎn)，而這顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)有以下幾點(diǎn)啟示：

1.完善金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)法律框架。為依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的退市進(jìn)行管理，維護(hù)各方面的正當(dāng)權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家都先后建立健全了金融機(jī)構(gòu)的被接管、終止、兼并、破產(chǎn)、拍賣等管理辦法。例如，美國有《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》、《聯(lián)邦破產(chǎn)法》、《金融機(jī)構(gòu)重建改革執(zhí)行法》等；日本有《日本銀行法》、《存款保險(xiǎn)法》、《金融早期健全化法案》、《破產(chǎn)法》、《長期信用銀行法》、《合議法》、《金融機(jī)構(gòu)再生緊急措施法》等；英國有《破產(chǎn)法》、《英格蘭銀行法》等。通過這些法律，構(gòu)建了比較完善的處理問題金融機(jī)構(gòu)的法律框架，為實(shí)踐中處理具體問題提供了有力的指導(dǎo)和保障[7]。

2.金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)立法要適應(yīng)中國國情。例如，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法方面，綜合目前各國關(guān)于銀行破產(chǎn)問題的立法，有兩種主要的立法體例：普通破產(chǎn)法和特別破產(chǎn)法，從現(xiàn)有的資料分析來看，兩種立法模式是不存在顯著的效率差異的。美國和英國作為這兩種破產(chǎn)立法模式的代表國家，同時(shí)又都屬于普通法系國家，兩國銀行體系的效率不相上下，都是當(dāng)今世界的金融強(qiáng)國。我國在金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)立法過程中要綜合考慮各種因素，選擇適應(yīng)中國國情的立法模式。

3.在金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)過程中，金融監(jiān)管當(dāng)局發(fā)揮重要作用。在金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的整個(gè)過程中，各國的金融監(jiān)管當(dāng)局以各種形式對(duì)其進(jìn)行干預(yù)，在退出市場(chǎng)過程中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用。例如在德國，銀行破產(chǎn)只能由聯(lián)邦金融監(jiān)管局提出和決定。但值得關(guān)注的一點(diǎn)是，在國外，政府干預(yù)是建立在市場(chǎng)和法律基礎(chǔ)上的，在處理方式上注重市場(chǎng)行為與政府干預(yù)相結(jié)合，金融監(jiān)管當(dāng)局特別是中央銀行一般不承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)而造成的損失。

4.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在退出市場(chǎng)中發(fā)揮重要作用。雖然對(duì)該制度的利弊一直爭議不斷，但是自上個(gè)世紀(jì)30年代美國建立存款保險(xiǎn)制度以來，截止2006年6月已有95個(gè)國家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度，此外還有20多個(gè)國家正在研究、計(jì)劃和準(zhǔn)備實(shí)施中。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的重要參與者，其本質(zhì)功能是當(dāng)金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)為存款人提供損失補(bǔ)償，與此同時(shí)也有助于營造金融行業(yè)公平的競爭環(huán)境。

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