2011年7月7日至12日，聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署執(zhí)行主任米歇爾·西迪貝（Michel Sidibe）訪華。其行程中的一個議題即為全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金（下稱全球基金）“暫凍”對華援助資金事件。
　　7月4日，全球基金代表團亦低調(diào)對華訪問，并分別與中國全球基金項目中央執(zhí)行機構(gòu)（PR）和中國全球基金項目國家協(xié)調(diào)委員會（下稱中國CCM）進行座談。知情人士對《財經(jīng)》記者說，此行對“凍結(jié)”事件未見實質(zhì)促進。
　　由于中國全球基金艾滋病項目（RCC）被指在采購和供應(yīng)管理計劃、項目文件、機構(gòu)能力建設(shè)方案、文件遞交時間、公開透明選擇社會組織、社會組織參與RCC項目管理和戰(zhàn)略規(guī)劃、社會組織資金分配比例下限等多個方面存在問題，2010年10月后，全球基金悄然停止了對中國艾滋病項目的一筆大額援助。今年5月中旬，全球基金更是決定，除了挽救生命的藥物供應(yīng)等干預(yù)措施繼續(xù)，暫停對中國艾滋病、結(jié)核病和瘧疾項目的所有資助，為期三個月。
　　根據(jù)聯(lián)合國艾滋病規(guī)劃署駐華辦事處國家協(xié)調(diào)員馬克（Mark Stirling）的調(diào)查，凍結(jié)事件“對以各種形式和初衷發(fā)育起來的草根NGO(非政府組織)的打擊是致命的”，目前很多草根NGO在資金中斷之后，已經(jīng)完全停止了工作。
　　全球基金總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦，它為世界上四分之一的艾滋病項目、三分之二的結(jié)核病項目和四分之三的瘧疾項目提供了國際資金。公開資料顯示，2003年以來，中國接受了來自全球基金的5.39億美元的援助，另外還有2.95億美元援助基金正在運行當(dāng)中。
　　三個月的凍結(jié)期限如今已過去三分之二，在對草根NGO和社區(qū)組織的態(tài)度，以及有關(guān)全球基金援助款項的用途等核心問題上，中NdpB9C1ej0fys+B2lC7udQ==國方面開始作出讓步。
　　不過，目前全球基金方面并未松口。在衛(wèi)生部、全球基金、中國疾病預(yù)防控制中心（下稱中國CDC）以及國內(nèi)草根NGO與社區(qū)組織等各方之間，相關(guān)博弈仍在進行。
　　
　　發(fā)展還是發(fā)達
　　“捐贈者撤回或暫停捐款是一個極大的錯誤?！泵仔獱枴の鞯县惔诵斜砻鲬B(tài)度說。所謂“暫停捐款”和“捐贈者撤回”，即“在接到捐贈被濫用的報告后，德國、西班牙和丹麥已于今年早些時候暫時停止了對日內(nèi)瓦總部的捐助”。
　　一位在中國CDC任職多年的項目官員認為，這是一種將政治因素摻雜進公益事業(yè)的博弈。
　　全球基金理事會原發(fā)展中國家NGO代表團成員梁艷艷給《財經(jīng)》記者的回信中表示，在公益事業(yè)上，“我從來認為中國不能永遠依賴外資，與中國已經(jīng)超過日本的GDP相比，中國本身應(yīng)該更多地將GDP的一定比例的資金投入到公共衛(wèi)生、環(huán)保等公益事業(yè)中來，中國本身在這方面的投入是遠遠不夠的?！?br/>　　“暫停資金是一種博弈，早些年，英國、澳大利亞等國的對外援助策略已經(jīng)縮小了對中國的資金投入，因為在中國以負責(zé)任的大國形象示人的同時，西方各國正在問：中國是否還屬于發(fā)展中國家？”梁艷艷說。
　　全球基金的創(chuàng)建者之一周啟康（Jack Chow）博士，曾在2010年7月21日的《外交政策》雜志上對中國的全球基金項目提出質(zhì)疑稱，全球基金“最大的捐贈國美國，已經(jīng)捐助了55億美元，法國則捐助了25億美元。這些國家不想從中獲得任何資金饋贈，但中國卻獲得了相當(dāng)于其捐贈60倍的回報”。
　　全球基金的資金主要是來自政府、大企業(yè)以及私人基金的捐款。由于其業(yè)務(wù)內(nèi)容是聯(lián)合國設(shè)定的千年發(fā)展目標(biāo)的重要組成部分，全球基金一直得到了廣泛的支持，除一些歐美國家的政府支持外，一些國際知名銀行、石油公司等大企業(yè)對它的資助也占很大比例。周啟康的觀點讓這些募捐主體產(chǎn)生質(zhì)疑，這種質(zhì)疑導(dǎo)致全球基金擔(dān)心募捐來源的流失和數(shù)額減少。
　　從2011年的經(jīng)費估算上看，全球基金的撥款數(shù)額在整體費用投入的占比為23.5％，其他為中國本地投入；從2012年的經(jīng)費估算上看，全球基金的撥款數(shù)額在整體費用投入的占比為24％；2010年至2012年三年中，全球基金的撥款數(shù)額在整體費用投入的平均占比為24％。
　　上述中國CDC項目官員據(jù)此認為，“凍結(jié)事件對于中國的抗艾等大局雖有影響，但還不至于是釜底抽薪。如果要求中國以發(fā)達國家的身份去增加對全球基金的捐款比例，這將是無法做到的?！?br/>　　
　　草根NGO認證難題
　　如何認定草根NGO，成為凍結(jié)事件的一個直接的博弈點。
　　草根NGO等社區(qū)組織在抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾方面確實起到了不可低估的作用。2010年，衛(wèi)生部部長陳竺亦在公開場合承認，在全年的艾滋病檢測中，50％的高危人群檢測工作由包括草根NGO在內(nèi)的公民社會提供。
　　但中國CDC在7月上旬向衛(wèi)生部提交的一份報告中，仍認為僅在民政部門注冊的NGO才可以作為扶持對象。這與全球基金對NGO普遍扶持的理念出現(xiàn)偏差。對此，中國CDC工作人員。有抱怨認為，實際工作中，草根NGO良莠不齊，為資金管理帶來難題。
　　此前，全球基金暫凍后第一時間，5月30日下午，衛(wèi)生部部長陳竺在云南昆明召集幾名參與全球基金項目的草根組織代表座談。當(dāng)日與會的東珍人權(quán)教育與實踐中心項目主任沈婷婷向《財經(jīng)》記者回憶，陳竺表示國家正在努力，“你們（草根組織）也要去跟全球基金溝通，你們說比政府說有用”。
　　馬克認為，這件事從一個側(cè)面說明，中國政府與草根組織的對話，因為“凍結(jié)”事件而有所加強。
　　據(jù)馬克介紹，中國衛(wèi)生部將在三方面對上述承諾予以保障。其一是建立一個社會組織自己的統(tǒng)一的執(zhí)行機構(gòu)；其二，將著力完善資助機制；其三，中國政府將大力度提升草根NGO和社區(qū)組織的能力建設(shè)。
　　7月8日下午，米歇爾·西迪貝與民政部副部長竇玉沛進行了會談，社區(qū)參與的重要性成為其中一個重要主題。
　　一個重要的變化是，此前7月4日，在2011年民政工作年中分析會上，民政部部長李立國表示，《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》正在抓緊修訂；民政部門對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織，將履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。
　　這意味著諸多草根組織有望簡化程序得以在民政部門注冊，改變之前的雙重管理門檻。
　　
　　僵持經(jīng)費下沉
　　如果說草根NGO的地位和管理機制有望法制化，那么如何確保其運作資金的來源？
　　抗艾RCC項目協(xié)議特別條款第5條規(guī)定，“在每次的項目進展中，PR必須向全球基金提交符合要求的證據(jù)，證明：1.民間社會組織參與了RCC項目戰(zhàn)略規(guī)劃；2.由民間社會組織執(zhí)行的項目活動經(jīng)費至少占RCC項目活動經(jīng)費的20％。
　　實際上，2010年10月份之前，在中國一共有753個草根NGO和社區(qū)組織申請到了8442個項目，用于支持這些項目的資金預(yù)計是320萬美元，僅為當(dāng)年項目活動經(jīng)費4980萬美元的6.4％。
　　這意味著，全球基金的資金使用目的沒有完全實現(xiàn)。
　　2010年5月底，中國CCM以社區(qū)為基礎(chǔ)的NGO代表孟林，就全球基金總部與中國中央PR贈款協(xié)議中活動經(jīng)費比例等問題，與全球基金秘書處東亞和太平洋地區(qū)項目經(jīng)理恩可辛.巴悟（Enkhjin Bavuu）進行了書面往來，希望得到全球基金一方的澄清，信中提道，“目前，我得到的信息是活動經(jīng)費僅僅局限在干預(yù)關(guān)懷，而不包括督導(dǎo)評估和人力資源等費用?！?br/>　　最大分歧正在所謂“項目活動經(jīng)費”的外延上，全球基金與草根NGO所認定的20％的分母范圍遠寬泛于中國PR的理解，實際撥付款項因此大大縮水。
　　
　　恩可辛在回信中，代表全球基金解釋“項目活動經(jīng)費是指全部經(jīng)費減去藥品和衛(wèi)生產(chǎn)品的采購經(jīng)費”，并表示如果民間組織的辦公室租賃、人員工資等得不到支持，資金來源不穩(wěn)定，其能力無法得到提高。
　　中國CDC性病艾滋病預(yù)防控制中心項目辦主任王曉春也加入了郵件組的討論，他代表中央PR對全球基金的上述解釋進行質(zhì)疑：“在已經(jīng)批準(zhǔn)的RCC工作計劃和預(yù)算中，有四種預(yù)算類別：人力資源、采購、監(jiān)督/評估，以及項目活動。因此，項目活動預(yù)算應(yīng)該特指這種預(yù)算類別，而非諸多草根組織與全球基金所指的全部資助總額?！?br/>　　同時，對于贈款比例這一“分子”，全球基金與中央PR亦有不同理解。全球基金方面認為，20％的資金下沉僅為第一年的下限，到項目第二、三年，這個下限必須提高到至少30％。
　　王曉春回信，2010年民間社會組織預(yù)算比例在20％，這一比例將在兩三年內(nèi)保持不變。理由是，“我們此前談到的關(guān)鍵點，應(yīng)當(dāng)是分配給民間社會組織的總資金量逐年增加，而非活動預(yù)算的比例逐年增加。正如我們多次提到的，民間社會組織預(yù)算的增加應(yīng)當(dāng)基于2011年和2012年項目總經(jīng)費的按固定比例增加?！?
　　僵持之下，2010年7月，全球基金日內(nèi)瓦總部專門派出官員，來華與中央PR討論上述問題。同年10月，抗艾資金被凍結(jié)。
　　在馬克看來，這種博弈是一種良性的，它將促進中國公民社會的建設(shè)和發(fā)育。“但是，全球基金不能以2010年援助款項下沉到草根組織不足20％為理由停止撥款，原因是，全球基金2010年10月就凍結(jié)了抗艾資金，距離整年度來講，還有兩個月無法統(tǒng)計?！?br/>　　
　　經(jīng)費使用爭議
　　7月上旬，中國CDC在給衛(wèi)生部的匯報中提及，CDC工作人員領(lǐng)取的來自全球基金援助款項中的工作補貼正在組織清退。
　　全球基金方面認為，在所有開展的援助項目中，中國CDC本身的工作人員不應(yīng)該得到補貼，這是他們職責(zé)所在。除了一些項目必需的外聘人員應(yīng)該得到補貼以外，全球基金正在督導(dǎo)各地中國CDC的工作人員清退補貼，有的地方已經(jīng)開始具體的清退。由于具體項目各異，工作人員拿到的補貼也各異，這一工作將十分龐雜。
　　此外，全球基金還認為，即使是中國CDC的工作人員也存在補貼分配不公平的現(xiàn)象。比如，補貼應(yīng)當(dāng)發(fā)放給直接參與項目的工作人員，而實際上，很多沒有直接參與項目的工作人員也拿到了補貼。
　　上述中國CDC的項目官員則表示，大家對這種清退工作抵觸心理很大，有可能會導(dǎo)致未來工作積極性的降低。他承認確實有很多沒有直接參與項目的中國CDC工作人員也拿到了補貼，“但這很正常，因為一個組織內(nèi)部分工不同，有的直接參與項目，而有的則在后面做服務(wù)和后勤工作，這種間接參與其實也是為項目付出了勞動?！?br/>　　在財務(wù)方面的另外一個分歧是有關(guān)合法票據(jù)的問題。
　　據(jù)《財經(jīng)》記者了解，一個突出的問題是各個國家的財務(wù)、會計體系不一樣，有的是發(fā)票，有的是收據(jù)。在具體項目實施過程中，有的花銷沒有任何財務(wù)證明。這些問題導(dǎo)致全球基金與各個國家在經(jīng)費的使用和審核上有了不同的理解，哪些錢該花，哪些是合理的票據(jù)，分歧越來越大。
　　在全球基金與中國有關(guān)方面最近的交涉中，削減項目經(jīng)費被提上議程：三個項目的削減比例雖各不相同，平均削減幅度被指應(yīng)為50％乃至更多。全球基金秘書處韋伯博士就表示，中國全球基金項目原有的培訓(xùn)計劃中很多培訓(xùn)不必要，部分培訓(xùn)經(jīng)費可以由政府經(jīng)費承擔(dān)，全球基金只支持極少部分必要的培訓(xùn)。
　　
　　“雙軌制”期待
　　孟林把全球基金的援助比喻成一塊大蛋糕，“蛋糕是草根組織們爭取來的，而一旦來了，草根組織在如何分配蛋糕上卻沒有話語權(quán)”。他希望此次資金暫凍能成為草根組織與政府共同參與治理的改革契機。
　　6月22日，根據(jù)CCM艾滋病專項工作組（AWG）會議意見，中國CDC起草的一份對成立專職負責(zé)社區(qū)組織參與的次級執(zhí)行機構(gòu)（CBO-SR）的“申請指南”正在廣泛征求社區(qū)組織的意見。
　　根據(jù)“申請指南”草案內(nèi)容，PR與AWG達成一致意見，為遵循和充分體現(xiàn)全社會參與的原則，2011年－2012年P(guān)R/RCC將年度總預(yù)算扣除采購經(jīng)費后的25％用于支持社區(qū)組織和艾滋病病毒感染者組織，5％用于支持協(xié)會、學(xué)會、人民團體和科研機構(gòu)等。具體經(jīng)費額度待2011年－2012年項目協(xié)議簽署最終確定（25％經(jīng)費上限不超過1340萬美元）。
　　在費用保障上，則將開設(shè)全球基金獨立賬戶，專款專用。
　　CBO-SR作為PR/RCC的次級執(zhí)行機構(gòu)，接受PR/RCC的統(tǒng)一管理以及PR和CCM的監(jiān)督，同時需與其他31個省級項目執(zhí)行機構(gòu) (SR) 建立協(xié)作關(guān)系，其中CBO-SR開展對各中標(biāo)活動類社區(qū)組織的管理和監(jiān)督，31個省級SR對中標(biāo)社區(qū)組織提供質(zhì)量控制、網(wǎng)絡(luò)直報和必要的技術(shù)支持。另外，CBO-SR需加強并發(fā)展與國家及31個省級社會組織咨詢小組/工作平臺的可持續(xù)性合作機制，充分發(fā)揮省級咨詢小組/平臺在RCC項目中的積極作用。
　　根據(jù)這個指南的意圖，將為推行今后雙重軌道籌資的探索可行機制并提供經(jīng)驗依據(jù)。這項制度涉及如何增加草根組織在全球基金項目中的話語權(quán)與參與度。
　　雙重軌道籌資是全球基金2008年在中國昆明召開的第16次理事會上的一項重要決議，指自第八輪項目起，申請中應(yīng)包括政府和非政府中央執(zhí)行機構(gòu)，將其作為承諾事項的一部分，以加強民間社團和私營部門在全球基金程序中的任務(wù)。簡言之，是要有兩個中央執(zhí)行機構(gòu)，即雙PR，一個是政府PR，一個是非政府PR。
　　2008年，國務(wù)院防治艾滋病工作委員會辦公室（下稱國艾辦）當(dāng)選為政府PR，中國性病艾滋病防治協(xié)會（下稱中艾協(xié)）當(dāng)選為非政府PR。中艾協(xié)后以“項目活動絕大多數(shù)都是需要政府多部門協(xié)調(diào)的，純粹NGO扮演主要作用的活動只占很小的比例”為由，認為這個項目應(yīng)該由國艾辦主導(dǎo)，“兩個PR有可能會產(chǎn)生矛盾”，放棄了PR資格，最終大會也沒有對非政府PR進行增補。單PR的局面延續(xù)至今。
　　今年5月中旬，在雙PR改革上，全球基金日內(nèi)瓦總部對于中國CCM已經(jīng)有了硬性時間表，“在2012年6月份以前完成雙軌制?！?br/>　　隨著全球基金與中國政府的溝通，尤其是中國方面作出一些讓步后，凍結(jié)事件將有望得到化解。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，衛(wèi)生部就“凍結(jié)”事件專門組成了一個工作組，并到各省進行自查。
　　同時，考慮到草根NGO的生存狀態(tài)和危重病人尤其兒童藥物的匱乏，全球基金決定，在“凍結(jié)”的三個月中，繼續(xù)向中國提供1900萬美元（不含采購費用）的資金援助。
　　本刊記者王宇、胡采萍對此文亦有貢獻