經(jīng)過(guò)數(shù)輪房地產(chǎn)調(diào)控，土地還是地方政府的“聚寶盆”嗎？
　　據(jù)報(bào)道，國(guó)務(wù)院近日收回了秦皇島、鎮(zhèn)江、南通等22個(gè)成市的建設(shè)用地審 批權(quán)，地根緊縮力度再加。
　　2011年上半年各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)陸續(xù)公布，整體來(lái)看，各地土地出讓收入普遍縮減。在新的稅收來(lái)源有限，且無(wú)法直接發(fā)地方政府債的情況下，人們擔(dān)憂地方政府將面臨新一輪財(cái)力緊張。
　　土地出讓金有“第二財(cái)政”之稱，市縣級(jí)政府近半財(cái)政收入來(lái)源于此。由于中央加大房地產(chǎn)宏觀調(diào)控力度，各地樓市紛紛降溫，由此帶來(lái)與房地產(chǎn)業(yè)有關(guān)的稅費(fèi)、土地出讓收入的下滑。
　　今年上半年北京市土地收入完成688.9億元，比去年同期下降17.8％。海南省下降幅度更大，該省2010年土地出讓收入240億元，2011年計(jì)劃收入303億元，但今年1月至6月僅完成約79億元，為全年任務(wù)的四分之一。
　　土地出讓收入波動(dòng)將影響部分地區(qū)下半年的政府投資，與土地出讓收入掛鉤的保障房、農(nóng)田水利建設(shè)和教育投入亦面臨資金吃緊壓力，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和政策實(shí)施效果勢(shì)必會(huì)大打折扣。
　　比起對(duì)今年土地出讓收入減少的擔(dān)憂，研究人員更憂慮土地出讓金被各種支出政策綁架，從而激勵(lì)地方“土地財(cái)政”膨脹，賣地的動(dòng)力越發(fā)強(qiáng)烈，與中央政府反對(duì)“土地財(cái)政”、提倡經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的理念相背離。
　　今年5月，財(cái)政部綜合司與國(guó)土資源部財(cái)務(wù)司在全國(guó)展開(kāi)2007年至2010年土地供應(yīng)及收支管理情況的專題調(diào)研，“土地財(cái)政”是其中一個(gè)重要內(nèi)容，這次摸底調(diào)研也被認(rèn)為是為下一步中央完善土地出讓制度做準(zhǔn)備。
　　研究人員建議建立類似香港的土地基金制度，避免寅吃卯糧的短期行為。同時(shí)規(guī)范國(guó)有土地出讓收益管理，加強(qiáng)使用監(jiān)督。
　　而要從根本上解決“土地財(cái)政”，則需厘清土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的功能，在具體政策操作上可以采取擴(kuò)大地方在增值稅分成中的比重，培養(yǎng)地方政府主體稅種（例如探索開(kāi)征物業(yè)稅）等。
　　
　　重分出讓金
　　和以往不同的是，市縣獨(dú)享土地出讓收入的分配格局正發(fā)生改變，中央和省級(jí)政府參與分成已成定局，即中央和省級(jí)政府統(tǒng)籌安排一部分土地出讓收益，然后按照各自意圖予以返還。
　　促成這一政策思路形成的，是今年中央“1號(hào)文件”提出10％土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)的規(guī)定。
　　2010年，國(guó)土部公布數(shù)據(jù)顯示全國(guó)土地出讓收入2.7萬(wàn)億元，從地區(qū)分布來(lái)看，約三分之二土地出讓收入來(lái)自沿海省份，而農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)重的恰恰是中西部地區(qū)，為解決這種不平衡的矛盾，水利部等部委提出統(tǒng)籌使用的思路。
　　水利部門(mén)研究人員建議央地三七分成，即中央提取土地出讓收益的30％（或土地出讓總收入的3％）統(tǒng)籌使用，按照測(cè)算，每年可提取資金900億元。
　　《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，具體分成比例尚未最后確定，財(cái)政部和水利部仍在研究制定方案。
　　省級(jí)政府也可以統(tǒng)籌使用土地出讓收益。不久前召開(kāi)的中央水利工作會(huì)議透露的消息稱，各省可自主決定是否實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌。廣東省在今年4月份就已提出將土地出讓收益的10％用于農(nóng)田水利建設(shè)，其中45％交由省級(jí)統(tǒng)籌使用。
　　類似統(tǒng)籌的討論五年前就已開(kāi)始。2006年12月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于規(guī)范國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕100號(hào)，下稱“100號(hào)文”），在該文件制定時(shí)，財(cái)政等部門(mén)官員即建議中央統(tǒng)籌部分土地出讓收益，但最終未能實(shí)現(xiàn)。
　　有論者認(rèn)為這違背了1994年分稅制改革時(shí)確立的原則，即將土地出讓收益作為地方財(cái)政固定收入全部劃歸地方所有。在分稅制改革之前，中央地方按比例分享土地出讓收益，最初是四六分成，1992年后中央分成比例縮至5％。
　　馬克偉曾擔(dān)任國(guó)家土地管理局（今國(guó)土資源部）副局長(zhǎng)。據(jù)他回憶，1989年國(guó)務(wù)院發(fā)出正式通知，國(guó)有土地使用權(quán)開(kāi)始有償使用，在此之前土地沒(méi)有長(zhǎng)久使用權(quán)。推動(dòng)這一做法的是當(dāng)時(shí)急于引進(jìn)外資的外經(jīng)貿(mào)部。
　　“當(dāng)時(shí)沒(méi)人認(rèn)為土地能掙錢?！瘪R克偉對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。為了讓地方政府有積極性推動(dòng)這項(xiàng)工作，當(dāng)時(shí)雖然規(guī)定中央地方四六分成，但是實(shí)際上并沒(méi)有真正執(zhí)行，地方上繳中央的土地出讓收益寥寥。當(dāng)然，這和當(dāng)時(shí)土地以行政劃撥為主，土地出讓收入極低也有關(guān)。
　　1994年分稅制改革徹底改變了地方政府的稅收格局，增值稅的75％及所得稅的50％歸中央所有。財(cái)權(quán)上收之后，事權(quán)不減反增，地方政府因此急于尋找可以自主支配的收入來(lái)源。
　　東部發(fā)達(dá)地區(qū)嘗試經(jīng)營(yíng)土地，增加了土地出讓收入，這一做法很快推廣開(kāi)來(lái)，由此帶來(lái)城市的急速擴(kuò)張，政府賣地蔚然成風(fēng)。在此過(guò)程中地方政府嘗到甜頭，因?yàn)檫@不僅可以增加預(yù)算外的土地出讓收入，還可以增加建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，而這些全部歸地方所有。
　　此后十多年，地方政府對(duì)“土地財(cái)政”依賴愈發(fā)強(qiáng)烈，難以自拔，政府也因此被學(xué)者指責(zé)為炒高地價(jià)、推高房?jī)r(jià)的“禍?zhǔn)住?。飽受詬病的賣地發(fā)展模式，并沒(méi)有得到松綁，今年以來(lái)，土地出讓金支出范圍擴(kuò)大，土地財(cái)政大有越綁越緊之勢(shì)。
　　
　　“堵窟窿”良方？
　　2010年土地出讓收入劇增，國(guó)土部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓收入達(dá)2.7萬(wàn)億元，是2009年的將近2倍，這一出人意料的數(shù)據(jù)非但沒(méi)有引起決策層的擔(dān)憂，還成為堵住財(cái)政“窟窿”的良方。
　　中央對(duì)土地出讓收益寄予厚望，意圖拿出土地出讓收益的10％用于教育投入，10％用于保障房建設(shè)，10％用于農(nóng)田水利建設(shè)。今年1月以來(lái)多次召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出這些分配思路，并寫(xiě)入正式文件中。
　　這一舉動(dòng)讓政府贏得專注民生的贊譽(yù)，但同時(shí)也帶來(lái)種種非議。中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎認(rèn)為，土地出讓金承載了太多功能，最終結(jié)局只能是固化“土地財(cái)政”。
　　中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云亦表達(dá)了類似的擔(dān)憂，他認(rèn)為土地出讓金被綁架了，當(dāng)下最重要的是，不要去做引起“土地財(cái)政”膨大的機(jī)制。在他看來(lái)，應(yīng)該對(duì)土地出讓金的用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，而不是去擴(kuò)展。
　　“土地收益的最終用途是要取之于土地，用之于土地，這樣就不會(huì)蔓延?！编u曉云對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)，從土地上取得的收益一定要反饋到土地開(kāi)發(fā)上，或滿足于公眾對(duì)土地的基本需求，比如廉租房、公租房等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不能把商業(yè)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等都納入。
　　2010年土地出讓收入暴增的態(tài)勢(shì)未能得以延續(xù)，今年上半年各地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，受中央房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，樓市普遍降溫，土地出讓收入較去年減幅較大。
　　北京財(cái)政局副局長(zhǎng)孟景偉告訴《財(cái)經(jīng)》記者，2009年底到2010年初，房地產(chǎn)是一個(gè)逐步繁榮的趨勢(shì)，2010年上半年土地成交比較火爆，土地出讓金比較多。
　　而2011年是實(shí)行房地產(chǎn)調(diào)控政策，有計(jì)劃地實(shí)行供地和招拍掛工作。從北京市來(lái)看，今年上半年商品房用地的成交量下降，土地收入完成688.9億元，比去年同期下降17.8％。
　　海南省下降幅度尤為巨大，該省2010年土地出讓收入240億元，2011年計(jì)劃收入303億元，但今年1月至6月僅完成約79億元，為全年任務(wù)的四分之一。
　　受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)影響，土地出讓收入銳減壓力也困擾著中西部一些縣市。這一新問(wèn)題的出現(xiàn)將會(huì)產(chǎn)生一系列連鎖反應(yīng)，其中，與土地出讓收入掛鉤的保障房、農(nóng)田水利建設(shè)和教育投入亦面臨資金吃緊壓力，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和政策實(shí)施效果勢(shì)必會(huì)大打折扣。
　　
　　根治之道
　　由于土地出讓的是未來(lái)土地使用權(quán)，等于是一屆政府一次性收取了40年或70年的地租，研究人員擔(dān)憂長(zhǎng)此以往，一些地方將無(wú)地可賣。為擺脫“土地財(cái)政”，需杜絕地方“寅吃卯糧”的短期行為，為此，有學(xué)者提出建立類似香港的土地基金制度。
　　
　　在今年5月開(kāi)始的國(guó)土部和財(cái)政部摸底調(diào)研中，這一議題也被納入。調(diào)研提綱提出，應(yīng)盡快研究是否有必要建立土地基金，以及建立方式、基金使用方向及管理方式等關(guān)鍵問(wèn)題。
　　現(xiàn)供職于福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的戴雙興，三年前提出借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立國(guó)有土地收益基金的構(gòu)想。
　　他認(rèn)為，設(shè)立國(guó)有土地收益基金，既可以滿足土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過(guò)度出讓土地的短期行為。
　　2006年“100號(hào)文”下發(fā)后，各地陸續(xù)建立了國(guó)有土地收益基金，專項(xiàng)用于土地收儲(chǔ)，雖然名為基金，但是并沒(méi)有基金運(yùn)作之實(shí)?！跋愀弁恋厥找婊鹩袑ｉT(mén)的管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)里面有專門(mén)的人才進(jìn)行比如金融方面的投資，它的收益是很高的，而國(guó)內(nèi)這塊基金收益很差?！贝麟p興對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。
　　來(lái)自財(cái)政部預(yù)算司的數(shù)據(jù)顯示，2010年國(guó)有土地收益基金收入1025.23億元，支出877.92億元，支出范圍包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及前期土地開(kāi)發(fā)支出等。
　　“解決土地財(cái)政，關(guān)鍵是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，包括調(diào)整中央和地方的財(cái)政關(guān)系?！秉S小虎認(rèn)為，現(xiàn)在中央財(cái)政拿大頭，大部分也都轉(zhuǎn)移到地方，問(wèn)題是轉(zhuǎn)移支付靠項(xiàng)目運(yùn)作，弊端很多，實(shí)際上變成了“跑部錢進(jìn)”。為此他建議逐步改變財(cái)政體制，讓地方政府有穩(wěn)定的稅源。
　　北京財(cái)政局副局長(zhǎng)孟景偉認(rèn)為，地方依賴土地收入是因?yàn)樨?cái)力不足，根源是中央和地方的財(cái)力格局，相對(duì)而言中央拿的稅收比較多，而地方政府事權(quán)又日益繁重，造成了收支和財(cái)力不匹配。
　　同時(shí)，賦予地方政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展方面的自主權(quán)又比較少，比如現(xiàn)在嚴(yán)格意義上是不允許地方發(fā)債的，地方政府不得已才通過(guò)設(shè)立平臺(tái)公司去間接舉債來(lái)滿足發(fā)展的資金需求。
　　從一定意義上說(shuō)，分稅制改革造就了今年的“土地財(cái)政”現(xiàn)狀，要徹底解決這一問(wèn)題，亦需要在稅收分配上做文章。
　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位研究員建議，擴(kuò)大地方政府在增值稅分享中的比例，同時(shí)培養(yǎng)地方政府主體稅種，探索物業(yè)稅開(kāi)征辦法，在物業(yè)稅方案未成熟前加強(qiáng)對(duì)土地增值稅、城市土地使用稅的征收力度。
　　孟景偉認(rèn)為，解決事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配問(wèn)題，可以賦予地方一定的發(fā)債權(quán)。針對(duì)一些專家擔(dān)憂這會(huì)導(dǎo)致地方債務(wù)失控，孟景偉認(rèn)為，可以實(shí)行“上審一級(jí)”，即由財(cái)政部審定后發(fā)，而且現(xiàn)在有審計(jì)，還有市場(chǎng)的選擇，政府不會(huì)隨意地去發(fā)債，這比行政約束更有效。
　　
　　預(yù)防新亂象
　　中央、省級(jí)政府介入土地出讓金的分配，改變中央、省、市、縣四級(jí)政府利益分配格局，必將引發(fā)新一輪央地博弈，一些地方勢(shì)必會(huì)做小土地出讓凈收益，規(guī)避中央政策。
　　鄒曉云長(zhǎng)期關(guān)注地價(jià)和土地政策，在他看來(lái)，廣東實(shí)施省級(jí)統(tǒng)籌的難度可能會(huì)小一些，因?yàn)閺V東實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政收入主要不是依靠賣地。但是到中西部地區(qū)，土地收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比重太大，有的占40％－50％，如果拿走一半，對(duì)地方政府影響會(huì)非常大。
　　目前實(shí)施土地收儲(chǔ)、出讓的是區(qū)縣級(jí)政府，但真正左右土地出讓收益分配的是市級(jí)政府，通常情況下，兩級(jí)政府通過(guò)談判或行政命令，確立土地出讓收益的分成比例。
　　以北京市為例，北京市內(nèi)城六區(qū)土地收益，扣除上繳國(guó)家的、各項(xiàng)政策性提取之后，市、區(qū)兩級(jí)政府五五分成，遠(yuǎn)郊區(qū)縣各自統(tǒng)籌使用。
　　中央和省級(jí)政府的調(diào)控主要通過(guò)土地使用相關(guān)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)，手段單一，控制力弱，對(duì)于市縣政府不足額提取土地出讓收益，也多是聽(tīng)之任之。過(guò)去曾提出拿出部分土地出讓收益用于保障房建設(shè)，中央“1號(hào)文件”更是明確要求將更多的土地收益用于農(nóng)村而非城市，但是實(shí)際落實(shí)并不理想。
　　熟悉內(nèi)情的人士認(rèn)為，一些地方采取將土地出讓金的成本做大，從而減少實(shí)際收益，以此來(lái)應(yīng)付“1號(hào)文件”規(guī)定的支出比例要求。土地出讓凈收益是指土地出讓總收入中剔除各項(xiàng)支出部分，一般為總收入的30％至40％。
　　2006年，財(cái)政部WzHLugAbYJznNwrK7VgLOQ==下發(fā)文件將土地出讓管理納入預(yù)算管理，在此之前，預(yù)算外管理的土地出讓金，管理極不規(guī)范，資金收繳、使用等存在諸多漏洞。近年，狀況有所改觀，但是不透明、不規(guī)范等問(wèn)題依然存在。
　　今年7月20日，海南省審計(jì)廳公布了對(duì)11個(gè)市縣2009年－2010年土地出讓金收入征繳情況的審計(jì)結(jié)果，審計(jì)發(fā)現(xiàn)市縣欠繳省級(jí)土地出讓金情況嚴(yán)重，其中包括九個(gè)市縣欠繳省級(jí)土地出讓金13.21億元；企業(yè)拖欠土地出讓金數(shù)額較大，38家用地單位共拖欠17.8億元。
　　土地出讓收入未及時(shí)入庫(kù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些部門(mén)違規(guī)開(kāi)設(shè)土地出讓金收繳過(guò)渡性賬戶，從中坐收漁利。
　　海南省審計(jì)廳審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象仍然存在，9個(gè)市縣共查出違規(guī)開(kāi)設(shè)土地出讓金收繳過(guò)渡性賬戶七個(gè)，截至2010年末滯留10.8億元土地出讓金未上繳財(cái)政非稅專戶，并從中坐支1.8億元。
　　更有甚者，一些國(guó)土部門(mén)官員與用地單位勾結(jié)，低價(jià)出讓土地，并從中牟利，部分政府官員甚至直接插手土地出讓的項(xiàng)目審批或建設(shè)，已使土地出讓環(huán)節(jié)成為腐敗的重災(zāi)區(qū)。近年，浙江杭州、遼寧撫順、河北石家莊等地出現(xiàn)的土地腐敗案即是明證。
　　為此有研究人員建議，中央政府不應(yīng)只在意土地出讓金的分配，應(yīng)該更加關(guān)注土地出讓金的管理，使之更透明、更合理，不再是一些市、縣政府高度保守的“秘密”。
　　具體建議包括，專司土地經(jīng)營(yíng)的機(jī)構(gòu)獲得的國(guó)有土地出讓收益，應(yīng)進(jìn)入政府財(cái)政分離的專門(mén)賬戶，由專門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理；土地出讓收益的使用應(yīng)該經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)的審批，從嚴(yán)使用等。
　　中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)黃小虎提出一個(gè)更為激進(jìn)的改革思路，他告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“把土地經(jīng)營(yíng)職能剝離出來(lái)，政府不要再搞土地經(jīng)營(yíng)了，只要這兩個(gè)混在一起，管理必然是虛的?！?br/>　　黃小虎建議成立“土地國(guó)資委”——國(guó)有土地資產(chǎn)管理委員會(huì)，在其下成立國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)營(yíng)國(guó)有土地參與市場(chǎng)運(yùn)作，或轉(zhuǎn)讓、或出租、或聯(lián)營(yíng)、或入股，負(fù)有保值增值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地收益。