中國(guó)紅十字會(huì)近期引發(fā)爭(zhēng)議，“官辦NGO”是一個(gè)中國(guó)特色的稱謂，用學(xué)術(shù)界定說(shuō)是“政府性非政府組織”。如此對(duì)立合一的詞恰好體現(xiàn)了這類組織定位的矛盾性和含混性。
　　所謂“非政府組織”，也稱“社會(huì)組織”，指的是社會(huì)身份，即它們與政府行政機(jī)關(guān)不同的面目或法律地位；之所以被冠以“政府性”，指的是運(yùn)作機(jī)制，即它們?cè)跊Q策、財(cái)權(quán)、人事、職能設(shè)定、組織目標(biāo)等方面，或正式或非正式地遵循著行政程序或政府的意志。對(duì)外的社會(huì)性和對(duì)內(nèi)的政府性，造就了一種特殊的組織生態(tài)。
　　
　　界定“官辦NGO”
　　廣義“官辦NGO”包括三個(gè)層次。
　　第一，作為政治協(xié)商會(huì)議界別的八個(gè)人民團(tuán)體，即工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)；以及其他由中央機(jī)構(gòu)編制部門登記的20余個(gè)群眾團(tuán)體，如中國(guó)文聯(lián)、中國(guó)作協(xié)、中華全國(guó)新聞工作者協(xié)會(huì)、中國(guó)法學(xué)會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)思想政治工作研究會(huì)、中國(guó)宋慶齡基金會(huì)等。
　　盡管人們一般習(xí)慣將它們視為社會(huì)組織，但在組織機(jī)制上，這類人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體不需要在民政部門登記，而使用行政編制，參照公務(wù)員管理，接受財(cái)政撥款。它們的法定定位是“黨和政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁和紐帶”。
　　第二，在民政部門注冊(cè)登記、有財(cái)政撥款、有核定編制的社會(huì)組織，比如在機(jī)構(gòu)改革中部門改制形成的社會(huì)團(tuán)體，其法定身份是社會(huì)組織，但在資源、主要負(fù)責(zé)人、決策權(quán)等方面，仍保留明顯行政機(jī)制，社會(huì)活力往往不強(qiáng)。
　　第三，在民政部門注冊(cè)登記的，可能有少量或沒有財(cái)政撥款、或本身沒有行政事業(yè)編制，但在不同程度上具有業(yè)務(wù)主管單位發(fā)起、領(lǐng)導(dǎo)干部任職、決策權(quán)不完全在組織治理結(jié)構(gòu)、兼具人事安排和行政輔助等目標(biāo)。
　　這類組織在目前登記的社會(huì)組織中占據(jù)相當(dāng)大比例，在全國(guó)性的組織中，除了近年的非公募基金會(huì)，基本上都屬于官辦NGO。不過(guò)最后一類的情形差異很大，從準(zhǔn)行政化到社會(huì)活力活躍的組織，影響因素諸多。
　　
　　“官辦NGO”之困
　　“官辦NGO”引起的爭(zhēng)議，是它們獲得的社會(huì)資源，到底有沒有被用于社會(huì)目標(biāo)。在面孔上，它們是社會(huì)組織，公眾以社會(huì)參與的心態(tài)加入其中；在運(yùn)作上，它們回到體制內(nèi)，并非以廣大參與者本來(lái)認(rèn)為的方式操作，人們實(shí)際上并不知道自己的參與是如何發(fā)生的。
　　在資源來(lái)源上，它們充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)制；在資源使用上，它們還得遵循行政決策權(quán)。官辦NGO是政府與社會(huì)的“兩棲”組織，其特征是名稱與實(shí)質(zhì)、外部形象與內(nèi)部機(jī)制、資源來(lái)源與資源使用原則，一面是社會(huì)，一面是政府。它的產(chǎn)生需求來(lái)自于此，即政府更靈活地動(dòng)員社會(huì)機(jī)制；它的問(wèn)題也來(lái)自于此，即兩面不似的“蝙蝠”現(xiàn)象。
　　“蝙蝠”問(wèn)題的核心不是能力、效率、監(jiān)管，而是政府與社會(huì)的邊界，是公平的社會(huì)市場(chǎng)問(wèn)題。中國(guó)的改革始終離不開一個(gè)關(guān)鍵詞：分開。黨政分開、政企分開、政事分開、政社分開、政會(huì)分開。
　　官辦NGO的改革方向就是退出社會(huì)面孔、行政內(nèi)核的“兩棲”。有必要保留行政職能的，直接設(shè)立為政府機(jī)構(gòu)，以使其名實(shí)相符；不屬于行政職權(quán)范圍的社會(huì)組織，剪斷其行政紐帶，按照獨(dú)立的非營(yíng)利法人依法運(yùn)作；社會(huì)組織能否生存發(fā)展，應(yīng)由社會(huì)市場(chǎng)決定，由公民選擇，而非依靠行政強(qiáng)制與壟斷。
　　官辦NGO改革的難度，來(lái)自兩個(gè)方面：一是既有組織已形成的格局，比如基于人事接納、部門轉(zhuǎn)制等需求設(shè)立的組織，再轉(zhuǎn)型的壓力會(huì)更大；二是政府對(duì)社會(huì)管制的需求，有越多擔(dān)心社會(huì)自治的領(lǐng)域，政府放松社會(huì)管制的空間就越小。究其根源，沒有政府放權(quán)，就沒有真正的社會(huì)組織發(fā)展空間；政府機(jī)構(gòu)改革而沒有職能轉(zhuǎn)變，就有創(chuàng)立官辦NGO的動(dòng)力。
　　正如近年的經(jīng)濟(jì)改革，國(guó)企在諸多領(lǐng)域倚著政策的尚方寶劍、頂著服務(wù)者的罵聲繼續(xù)壟斷，“國(guó)進(jìn)民退”在很多地方發(fā)生；社會(huì)領(lǐng)域也呈現(xiàn)類似的動(dòng)向，很多社會(huì)組織以能要到編制、要到財(cái)政資金為榮，政府方面則將給編制、給財(cái)政撥款作為對(duì)“社會(huì)建設(shè)”的支持，比如將準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)列入全額預(yù)算的行政編制，對(duì)做得成功的民辦社會(huì)組織批以編制、納入財(cái)政撥款等。
　　類似舉措與社會(huì)化改革、社會(huì)組織自治的方向相背而行。盡管投入了更多的編制和財(cái)政資金，并沒有見到官辦NGO的影響力增強(qiáng)，反而是草根組織近年創(chuàng)新愈發(fā)活躍，這亦說(shuō)明創(chuàng)新的來(lái)源是社會(huì)力而不是編制和資金。
　　
　　“官辦NGO”出路
　　官辦NGO的改革也有先行者。比如中國(guó)扶貧基金會(huì)自2000年向上級(jí)主管打報(bào)告申請(qǐng)“取消編制”，開啟民間化、國(guó)際化、規(guī)范化轉(zhuǎn)型之路，不斷創(chuàng)造出頗具社會(huì)影響的“愛心包裹”、公益招標(biāo)等新品牌項(xiàng)目。
　　從政府的創(chuàng)新而言，2005年12月廣東省在全國(guó)率先于行業(yè)協(xié)會(huì)領(lǐng)域?qū)嵭猩鐣?huì)組織管理體制改革，無(wú)主管、直接登記的管理體制，次年在全省強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)“五自四無(wú)”改革，即“自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)”，“無(wú)行政級(jí)別、無(wú)行政事業(yè)編制、無(wú)行政業(yè)務(wù)主管部門、無(wú)現(xiàn)職國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員兼職”，經(jīng)歷了若干年經(jīng)營(yíng)挑戰(zhàn)和政策銜接的陣痛，廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)開始煥發(fā)出民間性和自治性的活力，其治理功能大大加強(qiáng)。
　　官辦NGO的改革有沒有動(dòng)力呢？看到以下三個(gè)前提，就會(huì)發(fā)現(xiàn)目前體制的脆弱和危機(jī)。第一，官辦NGO的生存缺乏社會(huì)基礎(chǔ)，它們的地位是躺在行政和政策優(yōu)勢(shì)上獲得的，比如企業(yè)參加某個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的原因不是獲得服務(wù)而是獲得政府認(rèn)同。換言之，官辦NGO目前是在被政府特許的“資格”上，而不是在公平競(jìng)爭(zhēng)中獲勝的。
　　第二，社會(huì)面孔、政府內(nèi)核的“兩棲性”，建立在公眾盲目參與的基礎(chǔ)上，在信息時(shí)代，社會(huì)組織公開透明成為趨勢(shì)的情況下，長(zhǎng)遠(yuǎn)的公信力是難以靠?jī)擅嫘詠?lái)保持的。
　　第三，目前社會(huì)組織登記管理的“雙重管理”體制，使得大量民間自發(fā)的社會(huì)組織難以找到“婆婆”，從而無(wú)法獲得合法登記，同時(shí)給“婆婆”自己辦社會(huì)組織提供了極大的方便。這個(gè)管理體制的改革方向是明確的，就是走向廣東省和深圳市已實(shí)踐多年的“無(wú)主管”、直接登記、各司其職、依法監(jiān)管的體制，與企業(yè)登記管理類似。一旦制度變革實(shí)現(xiàn)，“婆婆”設(shè)立的組織必然要重新定位。
　　長(zhǎng)遠(yuǎn)看，有前瞻視野、理清政府與社會(huì)邊界的組織、能夠成功轉(zhuǎn)型的官辦NGO，將可發(fā)揮其路徑優(yōu)勢(shì)成為真正的社會(huì)組織；一旦社會(huì)市場(chǎng)開放，沒有社會(huì)功能、依賴政策地位存活的組織只能被優(yōu)勝劣汰。包括人民團(tuán)體和群眾組織，也是單位體制下國(guó)家控制社會(huì)的手段，在當(dāng)前多元化社會(huì)的有效力已經(jīng)削弱，轉(zhuǎn)型或是枯萎，是不可逃避的選擇。
　　作者為清華大學(xué)NGO研究所副所長(zhǎng)