保障房建設的大力推進，關鍵在于資金的落實。
　　隨著保障房種類的不斷豐富、規(guī)模的不斷增大，對資金投入的要求越來越高。
　　目前我國保障性住房融資渠道相對單一，政府財政壓力較大。應廣開融資渠道、創(chuàng)新融資體系，盡快建立起由政府主導的市場化投融資和建設機制，搭建成熟的保障房建設融資平臺，從而實現(xiàn)保障性住房建設的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　　幾個基本原則
　　為實現(xiàn)“搭建成熟的保障房建設融資平臺，確保保障性住房建設可持續(xù)發(fā)展”這一目標，需要遵循幾個基本原則：
　　一是全國統(tǒng)一架構、兼顧各地特殊情況。
　　一方面，要強調全國保障性住房市場的統(tǒng)一和有序；另一方面，還要鼓勵和尊重各地對于市場高效運行、創(chuàng)新發(fā)展的積極有益探索。
　　二是構建多層次、多渠道住房融資體系。
　　該體系既重點解決低收入家庭住房問題，也逐步考慮解決中等收入家庭住房問題，還注重解決“夾心層”群體的住房問題；既包含無產(chǎn)權的廉租房、公租房，也包含有限產(chǎn)權的經(jīng)適房、限價房；既需要中央財政投入，也突出強化地方政府責任；既包含財政資金，也充分吸收銀行信貸和保險、開發(fā)商、各類基金等社會資金。
　　三是簡單和有限借貸。
　　吸取美國“次貸危機”對房地產(chǎn)按揭貸款過度包裝和過分證券化的教訓，確保融資結構不要太復雜，融資渠道不要拉得太長。
　　四是政府為主，市場為輔。
　　住房保障是社會保障體系的一個重要組成部分，它關系到整個社會的和諧與穩(wěn)定發(fā)展，政府應在其中起主導作用，引導開發(fā)商、銀行、保險及各類基金等社會資金介入。
　　五是優(yōu)先發(fā)展公租房、廉租房，限制、弱化經(jīng)適房、限價房。
　　鑒于各地經(jīng)濟適用房、限價房供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實，要把發(fā)展重點放在公租房、廉租房上，其次才是考慮讓部分中低收入家庭擁有產(chǎn)權房（經(jīng)濟適用房、限價房）。
　　
　　完善制度保障
　　完善的保障性住房融資體系，離不開適當?shù)闹贫缺Ｕ希辽賾韵乱恍┗疽兀?br/>　　第一，法律體系。
　　應借鑒美國、日本、新加坡等國家住房保障制度的立法理念和法律框架，盡快制定并頒布專門的住宅法和住房保障法，從立法層面對各級政府的住房保障職責、住房保障的實施計劃、惠及對象、供應標準、資金來源、融資渠道、運作方式、運作機構、保障措施等方方面面進行法律界定，用立法保障中低收入居民、特殊階層、邊緣化人群的住房需求有足夠的財力支持，為住房保障建設提供全面法制保證。
　　第二，組織體系。
　　在中央和地方設立專門的、非營利性的保障性住房管理機構，具體負責保障性住房的投資建設和日常運營，以便從組織上確保住房保障的工作有效落實。
　　作為住房保障工作的執(zhí)行機構，由國務院住房和城鄉(xiāng)建設部歸口管理，并建立垂直一體化的機構體系，專門負責全國范圍內保障性住房的規(guī)劃建設、投融資管理、租售運營和日常維修等，其基本的資金來源列入中央財政預算。
　　在取得資金和土地之后，保障性住房管理機構應在建設環(huán)節(jié)上盡可能引入市場化機制，或是直接興建公共住房，或是通過公開招標的方式將各地的保障性住房建設工程承包給承建商，或是通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建設公共住房，或是鼓勵居民合作建設住房，或是通過補貼等多種方式實現(xiàn)居民的住房保障，確保保障性住房的開發(fā)、管理和運營全程高效、透明和優(yōu)質。
　　第三，地方政府融資體系。
　　規(guī)范地方政府債務，放閘地方政府直接發(fā)行保障性住房債券融資，應作為未來籌集保障性住房建設資金的一個重要渠道。
　　隨著中國經(jīng)濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，發(fā)行市政債券的條件已基本成熟，應該考慮允許地方政府規(guī)范地直接發(fā)債。
　　應該通過改革形成一種全新的制度，讓地方政府公開透明地去融資，通過資本市場、銀行和外部力量監(jiān)督保障性住房的運營，切斷地方政府收入與土地出讓的直接聯(lián)系。
　　不在財政體制方面有突破性的改革，就不能實現(xiàn)地方政府對保障性住房建設的長期承諾。目前為確保保障性住房建設任務的順利完成，進行保障性住房債券的發(fā)行與流通試點，既有必要也有可能?？梢韵扔蓢鴦赵褐贫ú⒊雠_有關法規(guī)、政策，使地方政府發(fā)行保障性住房債券有法可依。未來在各方面條件成熟時，可考慮修改預算法，賦予地方政府一定限度的舉債權。
　　在此基礎上，加快建立地方保障性住房債券管理體制和制度，研究制定地方保障性住房債券試點辦法，明確規(guī)定債券的審批、發(fā)債資格、發(fā)債規(guī)模、使用范圍、發(fā)債方式、償還、流通交易、評級及監(jiān)管等。
　　第四，住房金融體系。
　　無論是日本的官辦住房金融公庫，德國的住房儲蓄，還是新加坡的公積金制度，住房金融體系在住房保障政策實施過程中都發(fā)揮著非常重要的作用。
　　這一體系包含兩大機制：一是信貸擔保機制。我國應學習發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，研究建立一個支持保障性住房消費的信貸擔保體系，盡快成立專門為住房困難家庭提供住房抵押貸款以及政策性的貸款保險（擔保）的機構，建立財政擔保、補貼和市場之間的調節(jié)和補償機制。
　　例如，可以賦予前述保障性住房管理機構作為住房保障的政策性信貸擔保機構的職能；同時，還可以在各省市的保障性住房管理機構對口設立相應的住房信貸擔保機構，實施信用等級增強措施。
　　二是信貸資金循環(huán)機制。應認真研究建立保障性住房信貸的證券化機制，以解決建設資金循環(huán)和住房抵押貸款的流動性管理問題。1968年美國建立了政府國民抵押貸款協(xié)會（簡稱GNMA），這是支持保障性住房抵押貸款形成二級市場的一項歷史性措施。香港政府為了支持中低收入家庭購房，在1997年也建立了類似GNMA的信貸保險機構，即香港按揭證券公司（HKMC）。
　　GNMA與備受關注的房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）不同，“兩房”是兩家有一定的美國政府背景、專門從事住房抵押貸款證券化的上市公司；而GNMA則始終是美國聯(lián)邦政府的直屬機構，代表完全的聯(lián)邦政府信用。
　　而且，GNMA既不購買住房抵押貸款，也不直接發(fā)行按揭支持證券，其主要業(yè)務是為由政府機構保險的住房抵押貸款的證券化提供債券發(fā)行擔保。
　　最重要的是，GNMA并未受到次貸危機的拖累，因此，很值得我國在構建保障性住房融資體系的過程中認真研究和借鑒。
　　第五，全過程管理體系。
　　保障性住房建設短期靠中央政府的強力約束，中長期還是要靠制度和管理。要制定保障性住房規(guī)劃、用地、融資、建設、定價、分配、管理等一系列制度，只有這些全過程管理的制度有效建立起來，才能對整個保障性住房市場的持續(xù)健康發(fā)展起到支撐作用。
　　其中重點有三：一是決策層面的規(guī)劃，主要包括制定保障性住房相關政策和長期發(fā)展規(guī)劃，整體協(xié)調與規(guī)劃、財政、金融、土地、法律、建設等部門之間的運作；二是執(zhí)行層面的前期，主要包括保障性住房的用地、融資與建設環(huán)節(jié)；三是執(zhí)行層面的后期，主要包括保障性住房的定價、分配、準入和退出、懲罰等運行環(huán)節(jié)。
　　
　　強化政府責任
　　需強化中央及地方政府責任，引導、調動社會各方力量參與。
　　鑒于保障房的民生保障屬性以及不同于商品房的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟屬性，其建設資金的籌集，政府應在其中起主導作用。中央曾明確指出：“要加快推進住房保障體系建設，強化政府責任?！?br/>　　政府投入是保障性住房的主要資金來源，必須改變地方政府積極性不高的問題，采取多種方式加大對保障性住房建設及其資金供給的支持力度，在此基礎上，鼓勵和引導各方積極參與，幫助政府加速保障房建設。
　　
　　為此，應將保障性住房的完成情況納入政績考核，建立地方政府落實資金情況的問責機制。
　　加大中央和地方政府財政預算投入，在上年基礎上力爭不斷增加保障房建設中央財政專項補助資金，省級政府比照中央財政配套補助資金。進一步提高保障性住房資金供給水平，應從多方面入手，形成政策合力。
　　一是設立財政專用賬戶，各類支持保障房建設的財政性資金應全部存入專用賬戶；二是加大財政貼息的力度，由省級財政部門直接對保障性住房貸款給予全額貼息，貼息年限為貸款年限，并對貼息資金的來源進行安排，形成地方政府和商業(yè)銀行的風險分擔機制，提高銀行放貸的積極性，用較少的資金撬動龐大的社會資金；三是必要時可對地方承擔保障性住房的房地產(chǎn)公司追加資本金和優(yōu)質資產(chǎn)，以確保保障性住房資金的落實；四是適當擴大每年中央代地方政府發(fā)行的債券中用于保障性住房建設的資金規(guī)模，并且在地區(qū)分配上，應更多地偏向于地方財政偏弱、資金缺口較大的地區(qū)。
　　在按時足額計提土地出讓純收益的10％給廉租房建設使用的基礎上，各地區(qū)要做出努力，適當提高土地出讓收益用于保障房建設的比例，可考慮將這一比例從10％增加到15％－20％。
　　繼續(xù)完善住房公積金制度，逐步提高公積金存、貸款額度，利用公積金賬戶中的閑置資金來參與部分保障房建設。
　　我國公積金的繳存比例目前為10％，適當提高繳存比例能更好地滿足保障性住房貸款需求。如采取累進繳存比例制，即在規(guī)定底線的基礎上，按收入增長比逐級增加一定百分比，可以依據(jù)行業(yè)部門的平均水平確定。對于高收入群體，在自愿的基礎上，可以通過制定靈活的繳交底線或是繳交比例來提高繳存額。
　　此外，在具體操作中還應加強監(jiān)管，避免暗箱操作和可能遭受的投資損失。
　　積極創(chuàng)新財政支持方式，通過政府資本金注入、稅費優(yōu)惠、允許地方政府直接定向發(fā)債及發(fā)揮政策性銀行的政府輔助功能等各項措施，籌集保障房建設資金，吸引社會力量參與保障房建設和運營。
　　例如，對于一些需要大量建設公租房的大城市，比如北京、上海、廣州、深圳以及其他一些省會城市，其財政狀況相對較好，可考慮容許它們定向發(fā)行地方債，即可以利用公租房這一優(yōu)質資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流——租金，來發(fā)行收益率較高的債券，用于支持保障性住房建設。
　　相對于地方政府融資平臺，發(fā)行地方債更透明也更容易監(jiān)管，只要控制住赤字率、公共債務負擔等關鍵性指標，其風險完全可控。
　　
　　合作模式創(chuàng)新
　　應當通過各種合作模式吸引開發(fā)商投資參與，破解保障房建設資金困局。
　　針對開發(fā)商對投資參與保障房開發(fā)缺乏熱情及面臨的主要障礙，可為開發(fā)商提供多種參與模式，以降低經(jīng)營風險、提高企業(yè)經(jīng)營的整體收益率。
　　模式一：委托代建方式。
　　開發(fā)商僅以項目建設代理者的身份參與到保障房開發(fā)全過程，不涉及開發(fā)資金的投入、監(jiān)管等環(huán)節(jié)，以政府支付代建費作為其收益來源。廉租房和公租房建設多采用這種方式，收益率較低，但資金回流安全。
　　模式二：配建方式。
　　開發(fā)商在建設保障房的同時，獲得政府搭售的商品房建設用地，從而對沖保障性住房建設收益率較低的局面。
　　換言之，在普通商品房用地出讓交易中要求開發(fā)商配建一定比例的廉租房并負責運營，其實質是政府與房地產(chǎn)商合作，通過土地“拼盤開發(fā)”方式提供廉租房，將政府的一部分土地出讓金收入強制用于廉租房建設。
　　相比委托代建方式，配建方式的收益率有所提高，但資金回流的不確定性也有所增加。
　　模式三：直接招標方式，或建設-移交（BT）模式。
　　地方政府與開發(fā)商簽訂建設-移交協(xié)議，前期開發(fā)商墊付建設成本和融資成本，按照政府要求，在得到合同確定的政府特定政策支持的條件下，承擔工程的融資和建設，協(xié)議期滿后政府按照合同的約定回購該項目，即由政府最終埋單，開發(fā)商參與保障房建設的收益來自于政府支付的利潤率和代建費。
　　模式四：建設-運營-移交（BOT）模式。
　　政府部門對保障性住房建設項目進行公開招標，中標的開發(fā)商負責對項目進行融資、建設并管理，并獲得該項目建成后一定年限內的獨家運營權，并且在運營年限結束后根據(jù)協(xié)議將該項目無償轉讓給相應的政府管理機構，開發(fā)商收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤。
　　這其中，社區(qū)內的商業(yè)資產(chǎn)、酒店以及其他商業(yè)物業(yè)的收入預期是吸引開發(fā)商參與BOT的關鍵點。
　　這些方式能夠吸引更多社會資金進入保障房建設，降低了政府負擔，避免因開發(fā)商保障房建設意愿有限造成的開工受限可能。
　　要充分發(fā)揮銀行信貸的引導作用，鼓勵、吸引社會資金參與。
　　商業(yè)銀行要積極落實中央關于支持保障房建設的政策，在嚴格控制房地產(chǎn)貸款投放節(jié)奏和新增規(guī)模的同時，應積極支持保障性住房建設，特別是公租房建設，通過提供優(yōu)惠貸款，吸引社會資金。
　　應將保障房和商品房的開發(fā)貸款實現(xiàn)分類管理，確保貸款額度和優(yōu)惠利率；制定差別化的信貸政策，如投向公租房的貸款打折計算信貸規(guī)模，在計算風險資產(chǎn)時給予特殊的政策，少占用風險資產(chǎn)，少計提撥備等；與此同時，也應對其中的信貸風險加強監(jiān)管，防止企業(yè)“套貸”用于商品房開發(fā)，避免新一輪“平臺貸款”大躍進。
　　
　　吸引社會資金
　　應創(chuàng)新金融工具和手段，撬動各類社會資金參與。
　　要解決長期大規(guī)模保障性住房建設的資金需求，還需依靠金融創(chuàng)新。在兼顧保障房作為公共產(chǎn)品屬性的基礎上，創(chuàng)新金融工具和手段的使用，充分發(fā)揮金融杠桿調節(jié)作用，將傳統(tǒng)的政府主導型融資模式轉化為政府引導下的商業(yè)化運作方式。
　　充分調動注重長期回報的社?；鸷捅ｋU資金的積極性。保險資金作為全社會最大的財富管理者，隨著我國保險深度和保險密度的不斷提高，迫切需要尋找安全性較高的長期的資產(chǎn)配置渠道。
　　保險資金可使用保障性住房“債權投資計劃”等金融工具，其實質是一種私募債券，相當于發(fā)放一筆長期貸款，用于特定的保障性住房，如公租房項目的建設和運營。
　　為此，地方政府應通過貼息、貼現(xiàn)、提供擔保，或者在稅收方面進一步優(yōu)惠等方式，引導希望投資保障房建設的保險公司積極進入。當然，保險公司應制定切實可行的風險防范觸發(fā)機制，確保投資計劃收益和本金按時足額償付。
　　盡快推出針對公租房的房地產(chǎn)信托投資基金（REITs）產(chǎn)品，吸引民間資本參與保障房的建設。REITs是一種采取公司或者商業(yè)信托形式，通過信托或公司方式匯集投資者資金，再投資于能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流和收益的房地產(chǎn)，并將投資收益分配給投資者的金融產(chǎn)品。
　　可考慮利用REITs這一資產(chǎn)證券化形式，將先期建設完成的保障性住房所產(chǎn)生的收入加以證券化，為今后的保障性住房建設提供資金。未來應把握機遇，積極探索，加快試點，嘗試將有穩(wěn)定出租收入的物業(yè)證券化，通過市場流通帶來資金，走保障性住房的資產(chǎn)證券化道路?，F(xiàn)階段，推動REITs試點已不缺乏理論上的支持，關鍵在于加快制定試點實施規(guī)劃。
　　通過債務資本市場創(chuàng)新，推動保障房尤其是公租房的建設融資。在市場化力量的推動下，近年來我國債務資本市場已經(jīng)成為社會融資體系的重要部分，為優(yōu)化社會融資結構、解決企業(yè)融資需求發(fā)揮了顯著作用。
　　我國債務資本市場已經(jīng)具備了較大規(guī)模和良好承載力，這為債務資本市場支持保障性住房建設提供了最基本條件。
　　實際上，在近年來的保障性住房建設中，債務資本市場已經(jīng)發(fā)揮了積極作用。例如，一些實際參與保障性住房建設的企業(yè)在債務融資時得到了更多的支持和優(yōu)惠；在2010年發(fā)行的2000億元地方債券中，相當一部分資金也投向了保障性住房建設等民生領域。
　　從長期來看，債務資本市場完全可以在多個方面發(fā)揮積極作用。
　　第一，對于參與保障性住房建設的房地產(chǎn)企業(yè)，對其利用債務資本市場進行融資給予支持，但是對于募集資金的用途則要嚴格限制，只能用于保障性住房建設，不可挪作商品房開發(fā)；
　　第二，對于地方政府專門針對保障性住房建設而設立的融資平臺，在嚴格風險防范的前提下，對其債務融資給予適當支持；
　　第三，除了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和承建單位外，還會有一些相關產(chǎn)業(yè)的企業(yè)參與其中，對這類企業(yè)為滿足保障性住房建設需求而進行的債務融資，也要加大支持力度。
　　作者為中國國際經(jīng)濟交流中心宏觀咨詢部部長