未來(lái)五年，“保障房”與“商品房”的比例，乃是決定住宅政策取向的重大戰(zhàn)略問題。
　　按照“十二五”3600萬(wàn)套保障房計(jì)劃，目標(biāo)覆蓋率是20％。這也意味著，其余80％的城市住房需求，大部分要靠市場(chǎng)解決。這一比例的確定，是基于一種流行的看法，認(rèn)為政府只應(yīng)負(fù)責(zé)收入最低階層的住房，而把盡可能多的需求，交給市場(chǎng)解決。但恰是這一比例，可能埋下分配不公的隱患。
　　保障房意味著巨量社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移，一些國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，如果分配不公，其危險(xiǎn)性甚至比完全沒有保障房更大。
　　
　　高覆蓋率是公平分配前提
　　利比亞危機(jī)爆發(fā)前，人均GDP達(dá)1.2萬(wàn)美元，是北非最穩(wěn)定的國(guó)家。2007年，卡扎菲政府提出一項(xiàng)惠民政策，建設(shè)10萬(wàn)套保障房。這本來(lái)是好事，卻在分配上出了問題。由于東部和西部數(shù)量分配不均，班加西周邊部落極為不滿。
　　騷亂最先出現(xiàn)在班加西周圍的幾個(gè)項(xiàng)目。據(jù)參加利比亞保障房建設(shè)的中國(guó)水電建設(shè)集團(tuán)王文林先生描述：“項(xiàng)目還沒有完全建完，當(dāng)?shù)鼐用窬椭苯拥焦さ厣献≡诜孔永锩?，然后在房子上寫上自己名字。后?lái)的人一看沒有房子了，等前面的人一走，就把他們名字涂掉，把自己的牌子掛上去?！?br/>　　在突尼斯、埃及社會(huì)動(dòng)蕩影響下，局部騷亂迅速演變?yōu)槿珖?guó)暴亂，暴亂的策源地正是班加西。“好事”辦成了這樣的結(jié)果，大概是當(dāng)初想“為民辦實(shí)事”的卡扎菲始料不及的。利比亞的教訓(xùn)表明，分配問題解決不好，保障房建設(shè)不僅不會(huì)帶來(lái)穩(wěn)定，相反會(huì)更加放大和激化社會(huì)既有矛盾。
　　住房分配公平與否，取決于被排除在住房供給制度之外的消費(fèi)者有多少。假設(shè)有一個(gè)由收入連續(xù)不同的100個(gè)消費(fèi)者組成的社會(huì)，政府只保障其中收入最低的20個(gè)人的住房。此時(shí)，商品房房?jī)r(jià)越高，對(duì)制度不滿的人就越多。
　　如果商品房市場(chǎng)價(jià)格是社會(huì)中收入第20高的消費(fèi)者可以負(fù)擔(dān)的最高價(jià)格，被排除在住房供給體系之外的“夾心層”就有60人。如果房?jī)r(jià)升高到只有收入前10位的消費(fèi)者可以負(fù)擔(dān)，對(duì)住房制度不滿的“夾心層”，就會(huì)攀升到70人。
　　為了減少社會(huì)的不滿，政府的本能反應(yīng)就是出手打壓市場(chǎng)房?jī)r(jià)。因?yàn)槭袌?chǎng)價(jià)格越低，被排除在制度之外的“夾心層”就越小。但問題是，人為壓低住房?jī)r(jià)格，必然導(dǎo)致供給規(guī)模的大幅萎縮。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，房?jī)r(jià)雖然很低，但供應(yīng)卻極為短缺，分配模式也更加不公平。
　　因此，唯一的辦法就是提高保障房的覆蓋率。還是上面的例子，假如商品房?jī)r(jià)格還是只有收入第20高的消費(fèi)者可以負(fù)擔(dān)，保障率從20人提高到30人，對(duì)分配制度不滿的人就會(huì)降為50人。覆蓋率越高，不滿的人就越少。
　　“公平”是一種集體感受。公共產(chǎn)品能否令社會(huì)“感到”公平，主要取決于受益面大小，而與收入多寡無(wú)關(guān)。
　　新加坡組屋覆蓋率高達(dá)87％。說(shuō)87％的新加坡居民屬于低收入，肯定不合情理。但可以肯定的是，除非達(dá)到這樣的比例，整個(gè)社會(huì)對(duì)住宅政策的不滿，就會(huì)不同程度地存在。新加坡模式成功的秘訣，就在于高覆蓋率。非如此，就不可能讓社會(huì)大部分人“感到”公平。
　　利比亞的教訓(xùn)則從反面證明，低覆蓋率導(dǎo)致的不公平感，并不會(huì)像人們通常認(rèn)為的那樣“總比沒有好”，而是會(huì)觸發(fā)比“沒有”更大的社會(huì)不穩(wěn)定。
　　保障房的合理覆蓋率與商品房?jī)r(jià)格密切相關(guān)。商品房?jī)r(jià)格越高，負(fù)擔(dān)得起的人越少，保障房的覆蓋率就應(yīng)當(dāng)越高。1998年房改后，大部分住房需求被推向市場(chǎng)。但由于那時(shí)經(jīng)濟(jì)適用房與商品房之間的價(jià)格差別不大，“夾心層”人數(shù)很少，所以社會(huì)的不公平感并不強(qiáng)烈。
　　隨著近年商品房?jī)r(jià)格急劇上升，既無(wú)法納入保障，又難以進(jìn)入市場(chǎng)的消費(fèi)人群急增。對(duì)住宅政策的不滿情緒隨之而生。特別危險(xiǎn)的是，由于覆蓋率低，現(xiàn)在的保障房已經(jīng)出現(xiàn)向國(guó)有企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、學(xué)校定向配置的趨勢(shì)。在高房?jī)r(jià)導(dǎo)致有產(chǎn)者財(cái)富急劇增加的今天，這一回歸房改前分配模式的“逆向改革”，極易成為點(diǎn)燃社會(huì)不滿的導(dǎo)火索。
　　因此，保障房建設(shè)一旦開始，就必須一鼓作氣，實(shí)現(xiàn)高比率的全社會(huì)覆蓋。否則，就可能積蓄更多的不滿。
　　
　　重新思考住房政策
　　很多人把“保障”等同于“計(jì)劃”，把任何政府主導(dǎo)的供給，都視做“計(jì)劃”對(duì)“市場(chǎng)”的干預(yù)。這一觀點(diǎn)是基于陳腐的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。
　　新加坡的實(shí)踐表明，保障房制度設(shè)計(jì)得好，同樣可以是“市場(chǎng)”的。只要通過產(chǎn)權(quán)設(shè)計(jì)（戶型、人均面積、購(gòu)房資格等）把兩個(gè)市場(chǎng)分開，住房就可以像郵票那樣，分為“投資”（集郵）和“消費(fèi)”（寄信）兩個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)區(qū)。我們現(xiàn)在的政策，相當(dāng)于用打壓“投資品”市場(chǎng)價(jià)格的辦法，來(lái)滿足“消費(fèi)品”市場(chǎng)的需求——即使理論上可能，代價(jià)也將極其巨大。
　　如果說(shuō)1998年房改前“低住房?jī)r(jià)格+高保障率”，是以供給不足為代價(jià)的低效率組合，那么，現(xiàn)在的“高商品價(jià)格+低保障率”，就是一種易發(fā)社會(huì)不滿的高風(fēng)險(xiǎn)組合。只有“高商品房?jī)r(jià)+高覆蓋率”模式，才能在保持市場(chǎng)充分供給的同時(shí)，減少巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
　　任何住房政策都不會(huì)同時(shí)滿足不同的利益訴求。所謂“好”的政策，乃是能滿足“社會(huì)主流”需求的政策。因此，“主流需求”的形成至關(guān)重要。
　　中國(guó)香港就是一個(gè)實(shí)例。由于大陸購(gòu)房者涌入，2009年和2010年，香港平均房?jī)r(jià)分別飆升了30％和24％。針對(duì)高房?jī)r(jià)，港澳辦公室主任王光亞警告：“住房既是社會(huì)問題也是經(jīng)濟(jì)問題，若處理不當(dāng)將演變?yōu)檎螁栴}?！彼ㄗh：“政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)更多措施解決公眾住房問題，尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體的住房問題?！?
　　但香港政府制定政策卻面臨兩難：政府若要穩(wěn)定樓價(jià)，就必須增加居屋供應(yīng)，啟動(dòng)公屋廉價(jià)平賣；但如果由此引發(fā)房?jī)r(jià)下跌，又會(huì)影響大約六成自主置業(yè)居民的資產(chǎn)價(jià)值，引發(fā)更大的社會(huì)不滿?！熬牌摺被貧w后，香港樓市的跌宕起伏表明，在一個(gè)構(gòu)成錯(cuò)位的住房市場(chǎng)下，不可能有 “公平的”公共政策。
　　要避免香港式的“兩難”，正確做法是，放開收入最高的20％－30％“投資型”市場(chǎng)（如同集郵市場(chǎng)）。然后，將其余70％－80％的住房需求，納入住房保障制度，實(shí)現(xiàn)新加坡式的廣覆蓋。唯此，才可能形成“主流”需求，政府才有可能制定出社會(huì)感覺最“公平”的政策。
　　
　　“先租后售”減負(fù)公共財(cái)政
　　比率改變，意味著戰(zhàn)略的改變。提高保障房覆蓋率的最大障礙就是融資。
　　按照計(jì)劃，未來(lái)五年要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房3600萬(wàn)套。假設(shè)每套60平方米，每平方米成本（土地加建安）4000元計(jì)，3600萬(wàn)套至少需要8.6萬(wàn)億元投資。在地方政府積累債務(wù)已超10萬(wàn)億元的今天，強(qiáng)力為之，很可能引發(fā)嚴(yán)重的政府債務(wù)危機(jī)。
　　況且，即使3600萬(wàn)套任務(wù)可以完成，覆蓋率也只有20％。香港目前覆蓋率達(dá)到34％，社會(huì)依然不滿。要達(dá)到新加坡那樣的保障水平，“十二五”提出的建設(shè)規(guī)模即使翻倍，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。顯然，無(wú)論地方財(cái)政還是中央財(cái)政，都無(wú)法負(fù)擔(dān)保障性住房所需的巨額資金。唯一的途徑，就是市場(chǎng)融資。
　　凡是以“租”為主的保障房模式，都因無(wú)法回收成本，而不能在市場(chǎng)上融資。在現(xiàn)有保障房模式中，唯有以“售”為主的經(jīng)濟(jì)適用房可以通過市場(chǎng)融資。但經(jīng)濟(jì)適用房模式的一個(gè)重大缺陷，就是無(wú)法實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。除非大幅降低價(jià)格門檻，保障房就只能惠及特定人群。
　　筆者建議，通過“先租后售”，將看似難以攀爬