編者按：
　　2011年10月25日，全國國土資源管理系統(tǒng)向社會公布了4起國土資源領域違法違規(guī)案件的查處結果。同時，為加大對違法用地和違法采礦等國土資源領域違法違規(guī)案件的查處力度，國土資源部決定，掛牌督辦黑龍江省、江蘇省、山西省和重慶市4起違規(guī)用地典型案件，并適時公布查處結果。
　　對于國家加大對違規(guī)用地的查處力度，我們應當給予肯定。但是我們也應該看到，查處不是目的，懲治也不是目的，探究違規(guī)用地出現(xiàn)的深層原因，以及探索規(guī)避土地違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)的措施，才是大眾更希望看到的。本期《經(jīng)濟》雜志將就城鄉(xiāng)建設中土地違規(guī)使用現(xiàn)象出現(xiàn)的原因進行探析，試圖找出解決這一問題的辦法。
　　
　　目前我國的城鄉(xiāng)建設取得了很大成績，但是仍然存在一些問題。在前一段時間的地產(chǎn)開發(fā)熱潮中，出現(xiàn)了早開發(fā)、大開發(fā)、快開發(fā)、高開發(fā)就可以獲得高額回報的不正常效益。因此各地政府和開發(fā)機構為了搶占早班車，爭相參加了這種對賭競賽，競相圈地、拆遷、開發(fā)和建設。隨著地產(chǎn)調控的嚴厲化和市場競爭的白熱化，很多項目和園區(qū)都掉進了各種陷阱和泥沼，在城鄉(xiāng)一體化和土地利用過程中出現(xiàn)大量的問題，這些問題主要可以綜合歸納為四大類：
　　唯規(guī)模論：很多地方政府領導人總是覺得建設開發(fā)的面積越大越好，規(guī)模越大越好。因此我們常?？梢钥吹?，某些地方的城鄉(xiāng)建設開發(fā)動輒就是大型工業(yè)園區(qū)、居住新城，即便是很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也經(jīng)常會出現(xiàn)大型社區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招牌。幾十萬平方米已經(jīng)不足而論，百萬平方米都是屢見不鮮了。
　　唯速度論：很多地方領導人的任內心態(tài)很重，總想早干快干，想快速開發(fā)、超前開發(fā)，5年大開發(fā)都已經(jīng)不是新鮮事了，很多地方是3年一個新鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5年一個新縣城。
　　唯資金論：很多地方領導人認為只要有資金，一切都不成問題?？焖僬猩桃Y成了壓倒一切的政治任務。為了大干快干，盲目吸收資金，過多吸收了境外資金、私有資金、投機資金和違規(guī)資金，根本不考慮資金的安全性、可持續(xù)性和合理性。
　　唯檔次論：很多地方領導人為了政績、業(yè)績，脫離實際，動輒就提出國際化大都市、現(xiàn)代化衛(wèi)星城、高檔大型社區(qū)、國際化城鎮(zhèn)的說法和理念。經(jīng)?？梢砸姷揭粋€小時車程之內會出現(xiàn)幾個國際化新城、現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的宣傳。不經(jīng)過嚴格的論證，就將建設開發(fā)的檔次標準人為地盲目提高。
　　而在建設開發(fā)的過程中，出現(xiàn)了大量違法和違規(guī)的行為與現(xiàn)象，而這些行為很多都是地方政府主導的。在這些行為中，土地違法和建設開發(fā)違法的比例占到了絕大多數(shù)，其根源包括四大類：
　　惡意違法：極少數(shù)地方領導和開發(fā)人員，出于貪污、受賄、侵占等惡意目的，實施了自絕于人民的犯罪行為。這一部分的情況雖然屬于極少數(shù)，但是影響惡劣、危害極大。地方的政法環(huán)境和上級部門疏于監(jiān)管、疏于調控，造成了一些惡性事件的發(fā)生。
　　政策不明：很多地方領導人，出于建設開發(fā)的熱情，盲目的上項目、搞規(guī)劃，不顧自身的能力和水平，在沒有領會中央和國家的相關三農和新農村開發(fā)的政策之前，憑借自身的粗淺認識，盲目相信一些企業(yè)和社會機構的游說，擅自應用、解釋，甚至是制定一些屁股決定腦袋的地方特殊政策，大搞建設和開發(fā)，選擇性失明，忽略各種問題和隱患，結果違背了真正的中央政策，造成了大量的土地問題。另一方面，由于中央在很多建設開發(fā)方面的具體執(zhí)行政策尚不具體、不明確，造成了省級機構無法為縣級機構提供指導和界定，造成了一些縣級區(qū)域的建設開發(fā)停滯不前，因此一些縣級機構被迫采取了特殊方式。由于經(jīng)驗不足、環(huán)境復雜，也隨之造成了一些土地開發(fā)的問題。
　　法規(guī)不清：很多地方政府機構和領導還是行政思路為主，不了解也不去深入了解相關的法律法規(guī)，憑借政策心態(tài)和行政指令就開始了建設開發(fā)的大運動，造成了很多違法和違規(guī)的現(xiàn)象。另外，新中國成立以來制定的各部門和各行業(yè)的法律法規(guī)有很多，條文繁雜眾多，很多都有矛盾和沖突，至今國家還沒有進行全面的法規(guī)清理。因此，不僅是縣級機構，就是省級機構，實際上也不可能將法規(guī)都了解清楚，更不用說應用。而且，在新農村開發(fā)的領域，中央的相關精神已經(jīng)出臺幾年了，但是國家層面的相關配套法規(guī)一直出于缺失的狀態(tài)，各地的理解和執(zhí)行難免會出現(xiàn)很多問題。
　　執(zhí)行過失：在建設開發(fā)的過程中，地方政府和領導的指揮與規(guī)劃不嚴格，出現(xiàn)了大量的疏漏和脫節(jié)。例如，下屬主管機構和指派人員的工作能力不達標，出現(xiàn)了大量的行政失誤和違法；地方的干群關系處理不妥當，造成群體事件經(jīng)常出現(xiàn)；很多隱患不能提前發(fā)掘和避免，一邊推著走，一邊解決，造成了很多麻煩和問題；在出現(xiàn)突發(fā)事件和意外情況時，盲目相信行政力量，不能妥善及時處理和化解；商業(yè)化的行為過重，過分追求經(jīng)濟效益，產(chǎn)生了很多社會矛盾。
　　城鄉(xiāng)建設開發(fā)是我國社會主義建設的重要和基本組成部分，是一切工業(yè)化、現(xiàn)代化的基礎，也是關系到社會主義體制和人民切身利益的核心組成部分。在城鄉(xiāng)建設開發(fā)過程中，任何的工作失誤都可能會導致嚴重的、不可挽回的損失和影響，因此城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作需要嚴格遵守六大原則：
　　服務對象原則：城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作的服務對象包括原住人民、開發(fā)投資人和周邊地區(qū)，其中原住人民是核心，開發(fā)投資人是基本，周邊地區(qū)是配套。城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作必須要同時滿足這三大服務對象的需求，要時刻將三大服務對象的利益放在第一位。在目前的城鄉(xiāng)開發(fā)建設中，原住人民的利益損害最大，造成了很多問題；同時，在很多鄉(xiāng)村建設中，開發(fā)投資人的利益也得不到保護；而周邊地區(qū)的利益在各種建設開發(fā)中基本都沒有被很好地考慮到，造成了很多長期的隱患和問題。
　　長遠發(fā)展原則：城鄉(xiāng)建設是一個大型、基礎和不可逆的發(fā)展過程，因此必須要從長遠考慮。不僅要考慮到短期的開發(fā)回報，還必須要考慮到各個服務對象的長遠受益，例如要考慮到至少原住人民3代人員的生存問題，投資開發(fā)人的10年、20年中長期發(fā)展問題，周邊地區(qū)的最少10年乃至20年、30年以上的交流往來問題。
　　穩(wěn)定發(fā)展原則：城鄉(xiāng)建設開發(fā)最忌諱的是急功近利、短期行為。必須要克制住政績工程的心態(tài)，要嚴格地貫徹勻速發(fā)展、直線發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展的基本原則。城鄉(xiāng)建設開發(fā)牽扯到廣大人民的基本生活、開發(fā)投資人的生存和周邊地區(qū)的基礎發(fā)展，任何一個短視的行為，不僅會造成隱患，而且也會導致短期的混亂。在當今高速發(fā)展的市場經(jīng)濟和近乎透明化的社會環(huán)境中，對于地方政府和領導來說，開發(fā)建設工作中的失誤報復根本不會等到長期出現(xiàn)，在短期就會立即顯現(xiàn)，政績和發(fā)展都會受到嚴重的影響。
　　遵紀守法原則：在法制化建設的大環(huán)境中，城鄉(xiāng)建設開發(fā)必須要恪守全部的政策、法律乃至風俗習慣，不僅要嚴守中央政策，也要遵守地區(qū)和民族政策，不僅要嚴守國家的法律法規(guī)，也要遵守地區(qū)和行業(yè)的法規(guī)；不僅要尊重地區(qū)、民族的風俗習慣，也要尊重各個團體、集體的風俗習慣。如果出現(xiàn)任何一個違法的隱患，遲早都會造成嚴重的后果和隱患。
　　合理成本原則：城鄉(xiāng)建設開發(fā)是需要有成本的，不僅包括建設投資，還包括各種基礎建設成本、文化建設成本、人民勞動成本、生存成本和周邊共生成本。忽略掉任何一個成本都會導致嚴重的隱患和致命傷。很多地方政府好大喜功，缺乏遠見，利用行政力量壓制人民的各種需求，屏蔽社會的呼聲，表面上將開發(fā)成本降低，加快了開發(fā)速度，降低了開發(fā)門檻，實際上卻埋下了沖突的種子，造成了很多不可彌補的損失。實際上，建設開發(fā)的成本是不能降低的，該花多少錢就得花多少錢，該什么時候支付就得什么時候支付。壓制基礎設施的需求、壓低老百姓的生存成本、減少對投資人的服務、忽略周邊地區(qū)的要求，都是偷工減料的行為，遲早要出問題。開發(fā)成本必須要公平合理、及時足量，要首先滿足原住人民的勞動成本、生存成本。
　　
　　環(huán)境相符原則：必須要符合所開發(fā)項目的時代、地區(qū)、文化、經(jīng)濟等環(huán)境特色與要求，不能人為地主觀設計虛擬環(huán)境。很多不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)看齊、邊遠地區(qū)非要向沿海地區(qū)看齊、三四線地區(qū)非要向一線城市看齊、內陸地區(qū)非要搞國際化特色，這些問題層出不窮，嚴重影響了這些地區(qū)的正常發(fā)展和健康發(fā)展。不顧自身環(huán)境的限制，非要好大喜功地搞大躍進、放衛(wèi)星，最后的結果只能是搬起石頭砸自己的腳。
　　城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作中出現(xiàn)的這些問題，其根本原因在于缺乏一個整體性開發(fā)的思路?，F(xiàn)在這個時代、這個規(guī)模的城鄉(xiāng)建設開發(fā)，不僅是中國歷史上從未有過的，也是世界歷史上從未有過的，因此舉國上下都缺乏一個整體性建設開發(fā)的思路。很多地方的建設開發(fā)明顯就是片面的、階段性的，根本沒有整體的思路和計劃。就從城市建設規(guī)劃來說，做規(guī)劃的人員都不知道全部的限制條件和發(fā)展目標，都是參照其他規(guī)劃方案，照貓畫虎復制的。所以很多地方的村鎮(zhèn)規(guī)劃，千篇一律，一個縣里會出現(xiàn)幾十個旅游村、幾十個生態(tài)園區(qū)。在開發(fā)建設過程中，嚴格按照規(guī)劃方案執(zhí)行的非常少，大多都是一邊建設一邊更改，遇到困難就更改，全然沒有固定、穩(wěn)定的目標和核心。缺乏經(jīng)驗、存在失誤是必然的，是不能苛求的，但是盲目的樂觀、蠻干強干也是要嚴格避免的。因此，采用整體性建設開發(fā)思路是解決當前城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作問題的唯一辦法和第一關。整體建設開發(fā)主要具有以下幾個方面的特點：
　　整體目標：必須要樹立一個整體目標，其特點是長遠、綜合、合理，要以這個整體目標為基準零點，去規(guī)劃和設計整體的建設開發(fā)工作。例如不能只考慮到3年的住宅建設費用問題，還要考慮到老百姓的裝修、物業(yè)、水電燃氣等長期生活費用問題。
　　整體環(huán)境：必須要從整體環(huán)境上來考慮，而不是單方面的簡單環(huán)境。整體環(huán)境包括政策環(huán)境、社會環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境和其他各種環(huán)境。例如不能盲目地建設一個工業(yè)園區(qū)，還要考慮本地的財政收入、地理位置、交通限制、教育水平，要從基礎建設投資、交通物流和人力資源提供各個方面來考慮。
　　整體資源：不能只考慮單一方面或者某幾方面的資源投入，必須要進行整體的資源配置。例如，不能只考慮投資資金的數(shù)量，還要考慮資金的性質和投機程度；不能只考慮礦產(chǎn)等自然資源，還要考慮人力資源和技術資源；不能只考慮本地的務工人員數(shù)量，還要考慮周邊地區(qū)和其他地區(qū)的人才競爭。
　　整體過程：要從全過程的建設開發(fā)角度來整體規(guī)劃，而不是只看眼前的短期開發(fā)。例如要考慮到10年、20年的多期開發(fā)建設計劃，要進行整體過程控制，實現(xiàn)勻速發(fā)展、可持續(xù)性發(fā)展和連續(xù)發(fā)展，而不是只進行3年的建設規(guī)劃，不考慮3年后的入住率、第二期建設的銜接、后期基礎設施的配套和跟進。
　　為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設的整體性開發(fā)，需要開發(fā)相應的管理模式，并且開發(fā)各種配套的管理工具。這些開發(fā)模式不僅可以提供給國家作為決策工具，也可以提供給地區(qū)政府、開發(fā)投資人作為應用工具。一個良好的整體開發(fā)模式應該具備以下的特點：
　　立體模式：應該包括全部開發(fā)階段、全部開發(fā)事項、全部利益關系方這三個方面的內容，構成一個立體的管理模式。
　　全部過程：其中，在過程方面，必須要包括開發(fā)的全程長度。要包括從策劃規(guī)劃開始，到建成運營，再到循環(huán)發(fā)展的全部過程。即便是對于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)來講，也是一個最少10年的開發(fā)計劃。
　　全部內容：這個模式需要包括全部建設開發(fā)過程中所需要解決、實施和面臨的全部工作內容。不僅要包括投資、建設，還要包括文化建設、法規(guī)梳理、交通配套和地區(qū)交流等工作。在投資一個方面，不僅要包括建設工程投資，還要包括各種軟硬基礎設施的投資、居民生活補貼、再就業(yè)和教育投資等各種投資。
　　全部關聯(lián)：整體模式必須要包括在建設開發(fā)過程中有關的全部關聯(lián)地區(qū)、機構、人員和利益群體。不僅要包括原住居民、農民，還有外來就業(yè)人口；不僅包括開發(fā)投資單位，還包括相關的供應商和競爭者；不僅包括本地的各個村鎮(zhèn)，還要包括相鄰的村鎮(zhèn)和有經(jīng)濟往來的地區(qū)；不僅包括國家和上級行政機構，還要包括各個行業(yè)部委和具有競爭關系的同等行政機構。
　　在整體模式中，整體管理、政策法規(guī)和投資核算是三個最重要的基礎工作，目前在城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作中所出現(xiàn)的問題大多也集中在這三個領域。針對這三個領域，有關部委、地區(qū)和高校的科研機構已經(jīng)開展了多年的科研工作，取得了長足的進展。自從2004年以來，一些高校、央企和社會專業(yè)科研機構的專家已經(jīng)在研究立體項目管理模型，其中針對建設開發(fā)項目的模型已經(jīng)基本完成了設計。這一模型已經(jīng)可以將城鄉(xiāng)建設開發(fā)具體濃縮為一個大型復雜項目，通過立體的管理模式，實現(xiàn)現(xiàn)代化的管理效果。在政策法規(guī)方面，國家住房和城鄉(xiāng)建設部牽頭開展了一系列的相關研究，其中專門針對土地利用方面的政策法規(guī)問題的《當前新農村建設中非耕地利用政策集成研究》，已經(jīng)由國家住房和城鄉(xiāng)建設部政策研究中心在今年完成。該課題將新中國成立以來的與農業(yè)非耕地有關的全部國家級政策法規(guī)、國家部委行業(yè)政策法規(guī)、省級地方法規(guī)全部梳理了一遍，完成了一項前所未有的復雜工作，屬于領域內的重大科研成果，為各個地方政府、投資單位和專業(yè)服務單位提供了基本的政策法規(guī)技術支持，為避免新農村建設中的土地利用違法違規(guī)提供了指路的明燈。在建設開法的投資核算方面，也有很多高校和科研機構開展了相關的研究，并且設計了一些基本的工具和方式，在一些項目的實驗和實踐中取得了不錯的效果和反饋。
　　目前，城鄉(xiāng)建設開發(fā)的工作壓力和重點集中在各個縣級行政機構和區(qū)域，出現(xiàn)問題最多的也是在縣級區(qū)域。根據(jù)相關調查，縣級區(qū)域對于建設開發(fā)管理模式、土地利用法規(guī)指導、投資開發(fā)管理咨詢的需求量是最大的，占有絕大多數(shù)。因此，為縣域經(jīng)濟層面的政府機構、投資開發(fā)機構和專業(yè)服務機構提供相關的管理模式、法規(guī)指導和投資咨詢就成了當前城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作中的重中之重。根據(jù)有關調研和實驗，在這三個方面實行了精細化的管理、重大的前期投入和重點的解決措施之后，城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作中的違規(guī)、違法和失誤可以減少80％以上；其經(jīng)濟效益同缺少這三方面改進的項目相比，相差可以達到幾個數(shù)量級。社會效益的差距更是無法估量，群體事件、上訪和沖突糾紛可以減少90％以上，區(qū)域內的發(fā)展速度可以提高6倍以上。因此，大力研發(fā)城鄉(xiāng)建設開發(fā)整體管理模式，提供城鄉(xiāng)建設開發(fā)整體管理工具是可以為城鄉(xiāng)建設開發(fā)工作做出巨大的貢獻。
　　作者賈玉瑞系中建研城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院副院長，秦康系中國經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟高級顧問