高速公路行業(yè)正處于一個十字路口。
　　向前，是信貸政策收緊，中央整治地方融資平臺。
　　向后，是經(jīng)濟刺激政策下的天量貸款。
　　居中，是資金鏈斷裂風險下的左右突圍。
　　兼具基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與拉動經(jīng)濟增長雙重屬性，高速公路項目自1998年以來一直深受政府寵愛。為此，各地方政府不惜突破規(guī)劃，過度負債經(jīng)營。
　　2008年以來的天量信貸，使得這種政府主導、銀行輸血的投資模式登峰造極。項目建設(shè)大躍進之下，局部地區(qū)的高速公路建設(shè)已超出實際需求，變身為套取銀行貸款的質(zhì)押品。
　　高速公路有沒有必要建得那么快？
　　區(qū)域經(jīng)濟地理學的專家給出的答案是：超前。
　　但“貸款修路、收費還貸”“統(tǒng)貸統(tǒng)還、以豐補歉”等政策，足以保障此信貸鏈條的完整性。
　　高速公路項目以其前期融資高杠桿率、后期收益穩(wěn)定性，已成為地方融資平臺耀眼的“吸金機器”。
　　不過，天下沒有免費的午餐。據(jù)國家審計署報告，地方政府性債務余額中用于高速公路建設(shè)的債務余額已逾萬億元。
　　項目修建突破規(guī)劃、政府投資效率低下、引資修路出現(xiàn)爛尾、“以貸還貸”模式難以接續(xù)、債務問題集中暴露——宛如“多米諾”骨牌，宏觀經(jīng)濟形勢驟變的一觸即發(fā)，導致一直被掩蓋的投資大躍進下種種風險開始顯現(xiàn)。
　　此種情況下，高速公路何為？
　　平衡特殊公共品的公益屬性與商業(yè)屬性，約束地方投資沖動，改變借其拉動區(qū)域經(jīng)濟功能，都是題中之義。
　　高速公路，減速在即。
　　——編者
　　
　　高速公路業(yè)正面臨前所未有的艱難時刻。
　　從2010年11月至今年6月，大型金融機構(gòu)的存款準備金率歷經(jīng)八次上調(diào)，從17％升至21.5％，達到近年來的最高值。對于建設(shè)資金75％來自銀行貸款的高速公路行業(yè)，好日子正在遠去。
　　“2007年，存款準備金率不過10％而已?！币晃恢胁渴》萁煌ㄟ\輸廳中層對《財經(jīng)》記者提及幾年前的貨幣寬松政策，語帶留戀。
　　對于高速公路負債壓力，交通運輸部的定調(diào)比較淡定?！皬娜珖鴣砜矗瑐鶆诊L險總體是可控的。”交通運輸部新聞發(fā)言人何建中7月28日表示，從全國高速公路的負債情況來看，雖然各地的償債能力并不均衡，可能西部地區(qū)償債能力差一些或者負債率高一些，但是從全國來看，債務風險仍在可控范圍內(nèi)。
　　但另一方面，由國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會發(fā)起、自2010年開始的整治地方融資平臺舉措，效果也正在顯露。國家審計署的報告及地方個案亦表明，高速公路總體償債壓力已呈緊繃之勢，個別地方項目已有資金鏈斷裂之虞。
　　“還貸高峰期馬上要到了，我們能否將之前從銀行借的錢全部歸還給銀行，這是現(xiàn)在面臨的最大風險?！焙鲜「咚俟饭芾砭忠晃粌?nèi)部人士這樣表達了他對公司債務的擔憂。
　　“今年新開工的項目很少，主要力保在建項目?！卑不帐〗煌ㄟ\輸廳一名人士稱，目前該省銀監(jiān)局正在嚴控銀行對地方融資平臺的放貸。
　　實際上，全國多數(shù)高速公路企業(yè)的自有資金早已捉襟見肘，負債率急速上升，銀行融資困難加劇。在貨幣政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健后，銀根緊縮，各地高速公路企業(yè)在建設(shè)項目立項、土地報批、融資上的難度加大。
　　《財經(jīng)》記者獲悉，交通運輸部近期曾專門召開分析會議，針對交通基礎(chǔ)設(shè)施資金緊張狀況，該部財務司已和銀監(jiān)會、銀行機構(gòu)進行了溝通，以舒緩地方籌資壓力。但目前尚無實質(zhì)成果。
　　未來一兩年，這種壓力還將持續(xù)。由于項目貸款四五年后開始歸還本金，也就意味著2008年以來的高速公路建設(shè)熱潮，將在2012年至2013年進入銀行還貸高峰期。
　　近憂之外，更有遠慮：如何建立適合中國國情的直接與間接融資相結(jié)合的多層次高速公路投融資體制，如何規(guī)范高速公路投資、建設(shè)、運營主體和運行機制，如何在此過程中厘清官商邊界，根除腐敗淵藪，各方迄無共識。
　　
　　債務壓頂
　　2008年，在“4萬億計劃”的刺激下，高速公路建設(shè)再掀高潮，通車總里程由20059194a8c49131b64d746505ad2d245ce3年規(guī)劃的8.5萬公里調(diào)整到10萬公里，當年建設(shè)6433公里，總投資6000億元，通車總里程超過6萬公里。
　　截至2010年，全國高速公路通車里程約為7.4萬公里，僅2008年至2010年的通車里程即達2萬余公里。換言之，中國長達20余年的高速公路修建史上，超過四分之一的高速公路集中修建于這三年之內(nèi)。
　　高速的修建需要同樣高速的投資，在“貸款修路、收費還貸”模式下，這些投資都轉(zhuǎn)變?yōu)楦哳~的負債。2009年，高速公路建設(shè)的項目資本金比例，由35％下調(diào)至25％。這在提高項目融資杠桿率的同時，也鼓舞了地方的貸款熱情。
　　由于投資主體和融資平臺多元化，全國高速公路負債總規(guī)模并無確切的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但由于高速公路投資70％以上來自銀行貸款，根據(jù)“十一五”期間4萬億元的投資總規(guī)?？锼悖瑐鶆湛傄?guī)模為3萬億元。
　　審計署于今年6月發(fā)布的報告《全國地方政府性債務審計結(jié)果》，列出了其中一部分相關(guān)債務：截至2010年底，地方政府性債務余額中用于高速公路建設(shè)的債務余額為11168.11億元，其中政府負有償還責任的754.02億元、政府負有擔保責任的7809.63億元、其他相關(guān)債務2604.46億元，分別占6.75％、69.93％和23.32％。
　　審計報告顯示，部分地區(qū)的高速公路處于建設(shè)期和運營初期，其收費收入不足以償還債務本息，主要依靠舉借新債償還，2010年全國高速公路的政府負有擔保責任的債務和其他相關(guān)債務借新還舊率達54.64％。
　　借新還舊，這是高速公路行業(yè)延用多年的騰挪資金的手法。在貨幣政策寬松時，銀行貸款不斷流向高速公路項目，即便有較高負債率，也無資金鏈斷裂之憂。但在中央經(jīng)濟工作會議確立貨幣政策轉(zhuǎn)向穩(wěn)健以后，銀根收緊，來自銀行的貸款受到限制，借新還舊的方式難以為繼。
　　更大的影響因素是國家對地方融資平臺清理和地方債務的控制。銀行減少甚至停止向高速公路公司或交通建設(shè)投資公司放貸，造成交通建設(shè)資金籌措難度加大。
　　“銀監(jiān)局的態(tài)度很強硬，只開了兩個口子——省交投集團和省高速公路公司，其余的一律不許銀行放貸?！卑不帐〗煌ㄟ\輸廳內(nèi)部人士說，“加上宏觀調(diào)控帶來的信貸政策趨緊等因素，今年的建設(shè)資金緊張，廳領(lǐng)導正在忙著四處找錢。”
　　交通運輸部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗告訴《財經(jīng)》記者，高速公路前段時間進行集中建設(shè)，這些項目的資金回收是長期的，現(xiàn)在大部分尤其是剛建立的項目，造價高，車流量小，處于不能還利息的艱苦階段。
　　今年是“十二五”開局之年，續(xù)建項目和新開工項目較為集中，資金供求原本就較為緊張。隨著國家高速公路網(wǎng)陸續(xù)建成，各地開始轉(zhuǎn)入地方高速公路修建，由于交通流量小，再加上瀝青、水泥、鋼材等原材料價格不斷上漲，人工費用上升，工程造價大幅攀升，進一步加劇了建設(shè)資金緊張的狀況。
　　高速公路融資方式以銀行貸款為主，上市、發(fā)行債券等方式為輔。由于銀行貸款方便且成本低，造成高速公路建設(shè)過于倚重銀行貸款，融資渠道非常單一。因此，一旦銀根收緊，便會出現(xiàn)融資成本上升甚至無法融資的局面，債務危機由此逼近。
　　“整體來看并不會出現(xiàn)債務崩盤，但局部地區(qū)會爆發(fā)債務危機，四川、云南、黑龍江等中西部以及邊遠省份爆發(fā)幾率較大?！币晃唤煌ㄏ到y(tǒng)研究人士說。
　　
　　地方告急
　　在經(jīng)濟刺激政策的天量信貸之下，有源源不斷的銀行資金支撐，或許不足為慮。不過，一旦宏觀經(jīng)濟形勢有變，積累多年的金融風險難免顯性化。
　　
　　種種跡象表明，這一“兌現(xiàn)”的時刻正在來臨。
　　今年2月底，廣東省金融辦主任周高雄在接受媒體采訪時表示，廣東的路橋建設(shè)負債已超過1600億元，再這樣下去將可能變成銀行的爛賬，影響金融安全。周高雄還稱，廣東的路橋建設(shè)已進入“建設(shè)-無止境收費-永遠還不清債務”的怪圈中。
　　廣東話音未落，云南率先掀開問題一角。4月，云南公路開發(fā)投資有限公司向債權(quán)銀行發(fā)出“風險提示函”，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建設(shè)銀行、工商銀行等十幾家銀行千億元的貸款面臨違約風險。雖然在云南省政府出面協(xié)調(diào)下，風波得以平息，但此事傳遞出高速公路項目資金鏈斷裂和違約的風險正在積聚。
　　陜西省亦面臨此類難題，該省修建高速公路的主要融資平臺陜西省高速公路建設(shè)集團公司，2010財年的資產(chǎn)負債率高達88％。由于多條在建高速公路面臨資金困境，為避免項目停工，2011年3月前后，該省交通廳曾向省政府緊急匯報金融風險問題。不得已之下，6月，該省推出1590億元的高速公路引資計劃。
　　安徽省早在2010年即已感受到資金吃緊的壓力，分管副省長黃海嵩曾在全省交通工作會議上提醒，境內(nèi)的合（肥）銅（陵）黃（山）、六（安）潛（山）、六（安）武（漢）等高速公路成本高、投資量大，車流量少，并網(wǎng)之后，省內(nèi)兩家負責高速公路建設(shè)的公司安徽省高速公路總公司和安徽省交通投資集團公司嚴重虧損。長此以往，這兩家企業(yè)會因為信用等級降低招致銀行停貸。
　　《財經(jīng)》記者獲悉，去年安徽省已調(diào)整高速公路建設(shè)模式，對高速公路特別是規(guī)劃網(wǎng)中的地方高速公路，實行省市共建，前期工作由所在市政府負責。這極大地緩解了省級融資平臺的融資問題，也將債務風險下沉。
　　公開資料顯示，河南中原高速公路股份有限公司、湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司、重慶高速公路集團有限公司的資產(chǎn)負債率業(yè)已超過或接近75％的上限規(guī)定，其中陜西高速和湖南高速資產(chǎn)負債率已超過或接近80％。
　　對于大面積的金融風險，評級機構(gòu)和銀行紛紛做出反應。
　　7月8日，中誠信國際信用評級有限責任公司發(fā)布調(diào)級公告，將收費公路行業(yè)展望由穩(wěn)定調(diào)整為負面，原因是收費公路行業(yè)即將面臨龐大的短期債務償還壓力。
　　無獨有偶，花旗銀行在7月21日發(fā)表研究報告也稱，收費率及回報投資成本較高的收費公路面臨下行風險，并調(diào)低了大部分公路股評級。
　　中國建設(shè)銀行則在7月22日舉行的中期業(yè)績發(fā)布會上公布，已將鐵路、公路貸款審批權(quán)收回總行，并透露有可能在年內(nèi)發(fā)行800億元次級債，增加附屬資本。
　　
　　狂飆之源
　　中國第一條高速公路是1984年開工、1990年通車的沈大高速，此后幾年建成的高速公路屈指可數(shù)，僅1989年通車的廣佛高速、1993年通車的京津塘高速等。
　　這種緩慢的進度既與意識形態(tài)爭議有關(guān)，也與資金不足有關(guān)。中國交通運輸協(xié)會常務副會長王德榮向《財經(jīng)》記者回憶，上世紀80年代初，適逢“四個現(xiàn)代化”戰(zhàn)略提出，國務院要制定12個領(lǐng)域的技術(shù)政策，時任交通技術(shù)政策專家組組長的他，提出加快公路、水運、民航發(fā)展，并第一次提出在運輸繁忙的地區(qū)修建高速公路。
　　但當時交通運輸?shù)母窬质?，鐵路占全國貨運周轉(zhuǎn)量的70％以上，全國汽車保有量僅120萬輛，發(fā)展公路并未成為共識，修建高速的爭議尤大。其中強烈的反對意見來自鐵道部高層，對方的理由是，以高消耗為特征的高速公路是資本主義的表現(xiàn)。
　　受此影響，在1985年《全國交通基礎(chǔ)技術(shù)政策征求意見稿》中，起草者不得不把高速公路的名稱改為“汽車專用道”。
　　該意見稿通過后，交通主管部門和地方政府仍面臨一個現(xiàn)實問題：沒錢。當時來自公路自身的收入單一，僅有各省市汽車運輸公司上繳10％的營業(yè)收入作為養(yǎng)路費。這個從上世紀50年代沿襲下來的政策，顯然無法滿足修路的資金需求。
　　時任國家經(jīng)委綜合運輸研究所所長王德榮，再次提出三條融資建議：將養(yǎng)路費征收標準從10％提高到15％；根據(jù)國外“受益者負擔”原則，征收汽車購置費，專用于公路建設(shè)與養(yǎng)護；總結(jié)廣東地區(qū)實行的“貸款修路、收費還貸”的政策經(jīng)驗，推廣至全國。
　　這三條政策都被國務院采納，并于1987年頒布實施。從此，收費公路開始在各省試水起步。
　　“當初設(shè)立收費路目的是為了解決干線高等級公路建設(shè)投資問題?！眹野l(fā)改委綜合運輸所交通產(chǎn)業(yè)與政策研究室高級工程師李玉濤告訴《財經(jīng)》記者，“經(jīng)過20多年的發(fā)展，收費公路政策已從最初僅作為零星路段建設(shè)的籌融資工具轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在路網(wǎng)發(fā)展高度依賴的投融資杠桿，這為高速公路發(fā)展起到至關(guān)重要作用。”
　　這期間的“點石成金”之道在于以收費權(quán)為質(zhì)押從銀行貸款，而其觸發(fā)點則是上上下下以高速公路建設(shè)為拉動GDP利器的高度共識。
　　此一共識肇始于1998年。1998年，全國全年新增高速公路里程3962公里，幾乎與過去五年一樣多。受亞洲金融危機影響，國務院“實施積極財政政策，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大內(nèi)需”。當年下半年，公路建設(shè)投資規(guī)模由原定計劃的1200億元不斷追加，最終實際完成2168億元。
　　這一年對于中國公路融資而言，堪稱分水嶺。從此開始，銀行貸款大踏步進入公路建設(shè)領(lǐng)域。伴隨著BOT、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、統(tǒng)貸統(tǒng)還等融資模式與政策創(chuàng)新，高速公路的融資杠桿率大為提高，吸納的資金量呈幾何級數(shù)增長，而銀行近乎無限的貨幣供給與長期低廉的融資成本，則直接誘發(fā)建設(shè)速度失控，高速公路的通車里程一路狂飆突進。
　　王德榮對《財經(jīng)》記者介紹，2004年國務院制定《全國高速公路發(fā)展規(guī)劃》，預計到2020年全國高速公路通車里程要達到8.5萬公里。但截至2010年，全國高速公路通車里程就達7.4萬公里，這相當于提前一半時間完成了規(guī)劃。
　　而據(jù)興業(yè)證券研究所數(shù)據(jù)，根據(jù)各省區(qū)市規(guī)劃，2010年以后的十年，還要再通車7.9萬公里。
　　《財經(jīng)》記者據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國高速公路通車里程的93.57％完成于1998年－2010年這13年間，66.14％完成于2003年－2010年這8年間，27.9％完成于2008年－2010年這3年間。
　　面對高速公路建設(shè)過熱、標準過高的局面，作為國家規(guī)劃專家委員會成員的王德榮回憶說，“在制定‘十二五’規(guī)劃時，專家組也意識到，高速公路有沒有必要建得這么快？”
　　王德榮分析，規(guī)劃被大大突破的因素之一在于審批權(quán)，“根據(jù)總投資和建設(shè)里程的不同，中央、省級政府都有對高速公路項目的審批權(quán)，全國的規(guī)劃對于地方政府約束性有限，每個省都有自己的規(guī)劃，有些地方甚至提出縣縣通高速”。
　　這也刺激了高速公路相對于國民經(jīng)濟的超前發(fā)展。國家發(fā)改委下屬國家信息中心數(shù)據(jù)顯示，2001年至2006年，中國高速公路通車里程增速都在15％以上，最高曾達到29.4％，同期全國GDP增速則僅在8.3％至11.04％之間，而客運量和貨運量增速分別僅在-0.8％至11％、3.3％至12.2％期間。
　　這表明，高速公路建設(shè)投資、通車里程增速，均快于全國GDP增速和客貨運量增速。
　　“由于地方發(fā)展交通的巨大積極性，常迫使中央有關(guān)部門的規(guī)劃來適應地方的規(guī)劃。一些地方的交通路網(wǎng)規(guī)劃是換一任領(lǐng)導就可能重新規(guī)劃一次。”中科院地理研究所所長陸大道告訴《財經(jīng)》記者。
　　2010年8月，中國科學院曾向國務院領(lǐng)導提交了一份《關(guān)于避免我國交通建設(shè)過度超前的建議》，作為起草者之一的陸大道注意到，全國有21個省份計劃到2030年使省內(nèi)的高速公路里程達到5000公里左右，其中江蘇、內(nèi)蒙古、四川、廣東、陜西甚至要達到8000公里到9000公里，貴州提出達到6581公里，單位面積內(nèi)的高速公路密度甚至超過英國。全國的高速公路總里程更是要達到驚人的18萬公里左右。
　　
　　當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和“一把手”的認識程度，是高速公路投資快慢的決定性因素。在GDP考核驅(qū)動下，一些地方政府建設(shè)公路相互競爭，導致在短期內(nèi)，一些地區(qū)高速公路供給嚴重過剩。
　　造成這種現(xiàn)象的很大一部分原因在于，地方政府在公路大躍進的過程之中，存在大量的不合理甚至冒險投資。一些地方政府為了爭取立項，在可研階段高估車流量，夸大預期效益，而公路建成后車流量達不到預測值，導致公路資產(chǎn)利用率低下；一些地方超出本地財力可能建設(shè)公路項目，建設(shè)中資本金到位率低，不得不大幅增加銀行貸款，致使建成后經(jīng)營收入難以償還貸款本息。
　　審計署發(fā)布的2007年第2號審計結(jié)果稱，截至2005年底，竣工通車一年以上的20個項目中，有14個項目實際車流量只達到可研報告預測值的60％，在規(guī)定的償債期內(nèi)很難還清貸款。通行費難以還清貸款的路段，主要集中于東北和中西部地區(qū)。其中哈爾濱繞城高速公路西段，日均車流量僅為可研預測值的13.8％，年收入扣除營運和維護費用后僅夠償還一個季度的貸款利息。
　　“如果建立起合理的決策機制的話，債務風險是可以被控制的，我們現(xiàn)在的問題是，對公路投融資的定位存在偏差?！崩钣駶f，公路投資的基本定位是滿足運輸需求，作為宏觀政策工具的功能不應被無限夸大，尤其不能破壞微觀層面的基本決策標準。2008年與1998年相比，政策環(huán)境、力度都不可同日而語。
　　“地方政府應科學地做好自己的規(guī)劃，根據(jù)資金和財政能力去考慮自己這種發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的愿望和實際的差距有多大，有沒有可能做得這么快。”交通部規(guī)劃研究院副總工程師徐麗說，“地方規(guī)劃制定要與它的責任和財政能力掛鉤，不能決策的人不去承擔財政的后果?！?br/>　　業(yè)內(nèi)的共識是，應該重新審視以公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為宏觀政策工具的定位了。
　　
　　投融資之殤
　　長期為中國高速公路提供貸款的世界銀行，在2007年2月發(fā)布的報告《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現(xiàn)公平發(fā)展》中指出，高速公路建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)當中，政府投資的比例較低，中央政府僅占投資份額的15％左右，大頭是國內(nèi)貸款和其他形式的舉債。
　　安徽省交通投資集團副總經(jīng)理王宏祥向《財經(jīng)》記者介紹，作為該省兩大省級高速公路融資平臺之一，公司近幾年高速公路投資約在每年20億元至40億元之間，資金來源比例大致為：來自中央政府投入的車購稅約占10％，自身投入部分主要為下屬企業(yè)經(jīng)營效益、已通車高速公路收費與二級公路收費約占15％，剩下的75％全部要依賴銀行貸款。
　　陜西的情況亦是如此。比如該省戶縣至勉縣高速公路，在已到位資金中，除車購稅等中央財政資金11.5億元，其余30億元都是銀行貸款，省交通部門承諾用于項目建設(shè)的37.7億元資本金分文未到，導致項目建成后預計將比可研報告確定的還本付息額增加67.6億元。
　　“這是因為鐵路、公路建設(shè)投資并未納入財政預算，建設(shè)高速公路的中央出資部分由車購稅專款專用方式完成?！蓖醯聵s介紹，高速公路兼具公益性和商業(yè)性，過度依賴商業(yè)貸款，“意味著政府投入的缺位”。
　　據(jù)交通運輸部規(guī)劃研究院副總工徐麗介紹，苦于各級政府自有資金緊張局面，國家有關(guān)層面一度強調(diào)通過高速公路企業(yè)上市來解決資金問題。“最初上市的都是比較好的項目?！毙禧愓f。
　　目前全國有23家上市高速公路企業(yè)。高速公路融資渠道必須多元化已成共識，但其在資本市場上通過發(fā)行股票、企業(yè)債券、中期票據(jù)等方式直接融資的規(guī)模仍然偏小，僅占高速公路投資的10％－15％。
　　相形之下，以收費權(quán)為質(zhì)押從銀行貸款一直是最重要的融資模式——享有行政壟斷的特許經(jīng)營權(quán)，以收益穩(wěn)定著稱的高速公路，一直是地方融資平臺中最為耀眼的明星，自然也是銀行競相放貸的“吸金機器”。
　　除過分依賴銀行的間接融資，項目主體的紊亂亦令高速公路投融資風險更形惡化。
　　“江蘇、遼寧也有很多債，但不會有太大的債務問題，就是因為全省的項目是一個管理主體，所有的借款人只有一個?！痹谛禧惪磥?，這種投資主體集中省份并無債務風險，相反，投資主體分散的省份，有些項目可能會出現(xiàn)債務問題。
　　目前高速公路項目實行“一路一公司”的管理模式，新建線路的建設(shè)資金由這條線路公司負責籌集，運營后的通行收費、贏利用于償還債務，這就導致了高速公路的“冰火兩重天”——一些建設(shè)成本低、車流量大的項目收益非常好，甚至被人稱為“暴利”；而有的項目“差到連利息都還不上”。
　　如此一來，對于投資主體單一省份來說，全省高速公路項目可以實現(xiàn)公司內(nèi)的交叉補貼，贏利預期好的線路彌補贏利差的線路，從而避免單一高速公路項目入不敷出，出現(xiàn)債務違約現(xiàn)象。
　　徐麗建議理順高速公路管理體制，實現(xiàn)自身統(tǒng)籌，“以豐補歉”，從而提高債務抗風險的能力。
　　此外，一些地方項目主體的“亦官亦商”也令高速公路投融資亂象雪上加霜。
　　李玉濤介紹說，根據(jù)公路建設(shè)投資主體性質(zhì)和融資方式不同，《收費公路管理條例》把收費公路劃分為政府還貸和經(jīng)營性公路兩種。前者是政府機構(gòu)通過國有融資主體，利用銀行貸款，是間接融資方式；后者實際上是民營化，吸收私人資本，是直接融資方式。
　　兩種公路有著不同收費年限。按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，政府還貸公路收費最長不得超過15年，國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年。而經(jīng)營性公路則分別為25年和30年。
　　李玉濤認為，這種分類管理方式直接導致了許多政府還貸公路“變性”為經(jīng)營性公路，即在收費期限將至時，采取一些辦法使之成為經(jīng)營性公路，從而延長收費年限，由此引發(fā)了收費期限、稅收征管、權(quán)益分配等諸多混亂。
　　如今，早年進行分類的邊界已經(jīng)模糊。一些省市交通投資集團下的經(jīng)營性公路在向銀行借貸，由此產(chǎn)生的債務也成為地方政府債務的一部分，出現(xiàn)違約時，地方政府也會站出來協(xié)調(diào)解決。與地方財政緊密捆綁，也使得高速公路債務愈發(fā)敏感、復雜。
　　而此種“亦官亦商”模式也極易成為腐敗溫床。以湖南為例，省高速公路管理局與湖南省高速公路建設(shè)開發(fā)總公司隸屬于湖南省交通運輸廳，屬于“一套班子、兩塊牌子”政企合一型。這種既代理政府履行“還貸公路”職責，又進行市場化運作，二者權(quán)責不清，易滋生腐敗。
　　近年來，湖南省兩任高速公路管理局局長、河南四任交通廳長等先后落馬，凸顯了這種管理體制弊端重重——在缺乏監(jiān)管的體制下，投資決策缺乏應有的監(jiān)督，腐敗叢生，產(chǎn)生債務風險也就不足為怪。
　　實習生曾佑蕊對此文亦有貢獻