晚清洋務(wù)新政之所以能夠在不太長的時(shí)間里獲得很大成績，恢復(fù)了國力，一度重建輝煌，主要是因?yàn)榍逋⒉杉{了行政主導(dǎo)的一權(quán)獨(dú)大，這能有效調(diào)動(dòng)國家資源。
　　然而經(jīng)過甲午一戰(zhàn)，行政一權(quán)獨(dú)大的弊病盡顯，于是此后十多年晚清政治改革，如果用一句話概括，就是怎樣建立一個(gè)君主主導(dǎo)下的權(quán)力分享和制衡的合理體制。
　　
　　非常態(tài)過渡機(jī)構(gòu)
　　甲午戰(zhàn)前，一些聰明的政治家和知識人就知道西方富強(qiáng)的根本并不是堅(jiān)船利炮。堅(jiān)船利炮只是西方富強(qiáng)的一個(gè)標(biāo)志，其富強(qiáng)的根本在政治架構(gòu)，在權(quán)力的分享與制衡。
　　不論是君主制，還是民主制，一權(quán)獨(dú)大總不是好事。
　　議會(huì)一權(quán)獨(dú)大容易形成議會(huì)專制，影響行政效率；行政權(quán)獨(dú)大，擁有絕對權(quán)力，容易導(dǎo)致腐敗，導(dǎo)致決策特別是中長期決策失誤，所以在甲午戰(zhàn)后不久，分權(quán)制衡的思想在朝野各界自然萌生，至1898年經(jīng)膠州灣事件的刺激蔚然成為一股巨大潮流。
　　對于君主主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力分享，清廷或許真的沒有做好心理準(zhǔn)備，所以面對各方面呼吁，恭親王在最后的政治交待中竟然告誡光緒帝和慈禧太后：勿聽信那個(gè)廣東舉人（指康有為）的話，那人的邪惡用心就是廢我軍機(jī)，謀我大清。
　　最終，一場以重建政治架構(gòu)為訴求的維新運(yùn)動(dòng)草草收場，權(quán)力分享與制衡的體制依然無望。
　　又過了六七年，至日俄戰(zhàn)爭結(jié)束，立憲的“小日本”戰(zhàn)勝未立憲的“大俄國”，極大震動(dòng)了“我大清”。見賢思齊，朝野上下很快就重建政治架構(gòu)達(dá)成共識，君主立憲呼之欲出。1906年9月，朝廷宣布啟動(dòng)預(yù)備立憲進(jìn)程，其目標(biāo)就是仿照日本明治維新構(gòu)建君主立憲體制。
　　所謂君主立憲，其實(shí)就是在君主之下組建一個(gè)相互制衡的權(quán)力分享機(jī)制，不再讓行政權(quán)獨(dú)大。按照當(dāng)時(shí)的設(shè)計(jì)，分享這個(gè)權(quán)力的方式就是重建一個(gè)立法機(jī)構(gòu)。
　　專門的立法機(jī)構(gòu)在中國歷史上不曾出現(xiàn)過。在改革剛剛起步時(shí)，清廷很謹(jǐn)慎地分成兩步走：第一步先建立一個(gè)準(zhǔn)議會(huì)機(jī)構(gòu)資政院，經(jīng)過幾年實(shí)踐，積累一定經(jīng)驗(yàn)后，正式組建民選國會(huì)，成為君主立憲政治架構(gòu)中的一個(gè)重要機(jī)關(guān)。1907年9月20日，慈禧太后發(fā)布懿旨，以為立憲政體取決于公論，上下議院實(shí)為行政之本。然而礙于國情，中國上下議院一時(shí)無法成立，亟宜籌設(shè)資政院以立議院基礎(chǔ)。
　　根據(jù)懿旨，資政院就是從君主專制向君主立憲政治體制過渡的中間形態(tài)，它具有議會(huì)的性質(zhì)與功能，但又不是完全議會(huì)，依然會(huì)受到某種行政權(quán)力的約束。從設(shè)立資政院的本意說，這個(gè)穩(wěn)妥的態(tài)度當(dāng)然是可取的，但這種不上不下不倫不類的“準(zhǔn)議會(huì)”在實(shí)踐中卻弄得上下不討好，左右都抱怨，即便是最期待議會(huì)政治的立憲黨人到了后來也認(rèn)為這樣的資政院非廢除不可。
　　
　　立法與行政的沖突
　　由于資政院從一開始就定位為過渡形態(tài)，因而也就埋下了失敗的種子。清廷不是按照君主主導(dǎo)下三權(quán)分立的原則重構(gòu)中央權(quán)力系統(tǒng)，而是因陋就簡，改先前存在的督辦政務(wù)處為資政院，功能定位為博采群言，這與真正意義上的議會(huì)相差太遠(yuǎn)。
　　至于資政院人員構(gòu)成，清廷依然沿襲“雙軌制”，資政院創(chuàng)院總裁由清宗室溥倫與漢大臣孫家鼐出任。至于議員，也分成兩撥，一撥欽選，一撥民選，各100人。
　　所謂欽選，當(dāng)然不是由皇帝一人說了算，而是由朝廷即滿洲貴族統(tǒng)治集團(tuán)圈定，這其中又細(xì)分為宗室、外藩王公、碩學(xué)通儒、納稅大戶，以及中央各部院行政長官轉(zhuǎn)任；至于民選部分，指定由各省咨議局選出。
　　由于新疆咨議局尚未開辦，故新疆應(yīng)選的兩個(gè)名額闕如。由各省咨議局選舉并經(jīng)各省督撫推薦上來的民選議員共計(jì)98人。據(jù)此，欽選議員也取對等原則，減少了兩人。兩者相加，資政院創(chuàng)院時(shí)的議員總數(shù)為196人，另外還要加上兩個(gè)總裁和一個(gè)秘書長。
　　經(jīng)過認(rèn)真籌備，創(chuàng)院總裁溥倫和孫家鼐于1908年7月8日向朝廷奏報(bào)資政院院章草案，資政院構(gòu)成及功能定位方才敲定。7月22日，清廷頒布《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》，這為資政院議員選舉邁出了關(guān)鍵一步，這也是中國歷史上從來沒有發(fā)生過的事情。又過了一個(gè)月，8月27日即農(nóng)歷八月初一，清廷頒布《憲法大綱》，同時(shí)宣布立憲籌備清單，細(xì)列每年需要籌辦的各項(xiàng)事情，明定九年后召開國會(huì)，進(jìn)入君主立憲新時(shí)代。九年后也就是1917年，即后來袁世凱帝制復(fù)辟失敗的第二年。
　　遺憾的是，這些宣布不到三個(gè)月，英明的光緒帝于11月14日不幸大行。奇怪的是，不到二十四小時(shí)，慈禧太后也隨大行皇帝而去。中國政治走向由此發(fā)生巨大改變。
　　兩宮去世前，安排光緒帝的弟弟載灃和他的嫂子，即光緒帝的未亡人隆?；侍蠼影啵d灃的兒子也就是光緒帝的侄子溥儀繼承大位。從血緣及各方面條件說，這是一個(gè)理想組合，只是與光緒帝、慈禧太后的組合比起來，載灃、隆裕皇太后的這個(gè)組合稍顯弱勢，缺少威權(quán)、決斷與果敢。
　　這弱勢組合為后來的政治變故埋下伏筆。僅就資政院來說，假如在慈禧太后和光緒帝強(qiáng)勢領(lǐng)導(dǎo)下，資政院的過渡形態(tài)會(huì)得到扶持，會(huì)使資政院逐步過渡為君主領(lǐng)導(dǎo)下的三極之一。現(xiàn)在不同了，弱勢領(lǐng)導(dǎo)層無法遏制行政權(quán)獨(dú)大，內(nèi)閣總理大臣慶親王位居軍機(jī)首席，位高權(quán)重一言九鼎，資政院只是行政權(quán)的一個(gè)陪襯，充其量不過一個(gè)表決工具，成了為行政背書的橡皮圖章。
　　在光緒時(shí)代，立憲黨人對資政院充滿憧憬，原本指望通過資政院分享權(quán)力，從議政到參政，就像東洋立憲各國一樣，職業(yè)政治家應(yīng)該源自議會(huì)，而不是相反。現(xiàn)在好像一切都變了味，這不能不引起資政院的反彈，不能不引起行政與立法間的沖突。
　　資政院總裁孫家鼐是晚清政治史上的明白人，甲午戰(zhàn)前昌言釁不可啟，力主妥協(xié)；甲午戰(zhàn)后，倡導(dǎo)改革，主持官書局，創(chuàng)辦大學(xué)堂。至于溥倫，更是晚清王爺中一個(gè)具有海外經(jīng)歷的人物，1904年率清國代表團(tuán)出席在美國舉行的世界博覽會(huì)，對于中美外交起到相當(dāng)重要的作用，回國后受朝廷重用。由這樣兩個(gè)身份特殊、能力不錯(cuò)的人主持資政院，又有那么一大批敢做敢言的民選議員做后盾，行政與立法的沖突在所難免。
　　資政院欲學(xué)東西洋立憲各國監(jiān)督遏制行政權(quán)，不愿將資政院淪為行政附庸，有名無實(shí)；行政中樞為了效率，遵從習(xí)慣，根本無法接受這種監(jiān)督，更不要說遏制了。
　　在過去2000年歷史上，行政權(quán)由皇帝授權(quán)，只受皇帝約束，從來沒有被皇帝之外的第三者監(jiān)督與遏制。還有一點(diǎn)值得觀察的是，行政中樞主導(dǎo)者慶親王為軍機(jī)大臣，且年長溥倫30歲，經(jīng)驗(yàn)豐富、人脈充沛，很多時(shí)候，連攝政王都要對他禮讓三分，何況溥倫？
　　溥倫與慶親王的分量太不對稱了，而年輕氣盛的溥倫又總是仗著議員們的支持，處處與行政為難，執(zhí)意與行政過不去。
　　資政院開院后第一次常會(huì)，他們就發(fā)起一個(gè)軍機(jī)大臣彈劾案，公開表達(dá)資政院對軍機(jī)處的不信任。在討論政府預(yù)算時(shí)，議員們像模像樣，非常專業(yè)地挑剔財(cái)政收入與支出的毛病。這一系列行動(dòng)讓行政中樞情何以堪？
　　行政中樞的尷尬與惱怒是自然的，而資政院再接再厲，要求軍機(jī)大臣特別是首席慶親王到院接受咨詢，給予說明。慶親王等人何曾見過這等事情，他們何曾想到創(chuàng)設(shè)資政院的目的就是監(jiān)督自己為難自己，就會(huì)消耗行政效率，就會(huì)每天吵嘴？
　　
　　淪為雞肋
　　清廷創(chuàng)設(shè)資政院作為君主立憲的過渡形態(tài)是真誠的，只是由于強(qiáng)勢朝廷不再，沒有辦法平衡過渡期行政與立法的沖突，行政權(quán)獨(dú)大無法解決，資政院也就成了一塊雞肋：食之無味，棄之可惜。
　　資政院的功能效果不如設(shè)想美好，然而兩宮去世后內(nèi)外環(huán)境的變化又迫切需要中國有個(gè)議會(huì)機(jī)構(gòu)予以應(yīng)對。1908年之后，日本、俄國等加大對東三省的覬覦蠶食，面對外交危機(jī)，立憲黨人干脆下決心拋棄資政院這塊雞肋，呼吁朝廷修改九年預(yù)備立憲規(guī)劃，盡早召集正式國會(huì)。
　　立憲黨人認(rèn)為，在正式國會(huì)構(gòu)架中，不存在欽選與民選的差異，各議員一律競選上來，他們對政治的責(zé)任心一定不一樣。即便正式國會(huì)還有宗室、王公大臣出身的人，但由于他們也要經(jīng)過選民的考驗(yàn)，他們的看法也一定更合乎民情民意，有助于國家發(fā)展。在立憲黨人看來，先前的九年共識太長，長到了無法容忍的地步。
　　他們認(rèn)為，在這個(gè)過渡期，由于資政院不是完全的民意機(jī)構(gòu)，無法代表民意，無力監(jiān)督政府。中國如果執(zhí)意不走上君主立憲道路就算了，要想走上這條路，就必須提前召集正式國會(huì)，最大限度集中民眾的智慧。
　　立憲黨人的思路是對的，只是他們把話說得太直白。在朝廷內(nèi)的反對派看來，這種說法就是要求分權(quán)，就是希望用和平手段攫取大清的江山。他們由此認(rèn)定這些立憲黨人還不如孫文等革命黨人，人家革命黨要奪取大清江山，還舍得犧牲性命，真刀真槍地干，立憲黨人憑著一張嘴皮子就想謀“我大清”，是可忍孰不可忍。
　　從歷史主義的觀點(diǎn)看，這些猜疑無疑是錯(cuò)的。君憲主義者期望召集正式國會(huì)，只是期望用真正的民意機(jī)關(guān)去約束政府，限制行政權(quán)獨(dú)大，并沒有妨礙君主的任何主觀意圖。
　　當(dāng)然，在立憲黨人的政治理念中，他們或許對君主與皇族有明顯的區(qū)隔，他們愿意接受一個(gè)開明的君主，不愿接受一個(gè)貴族統(tǒng)治集團(tuán)的整體專政，所以當(dāng)憂心忡忡的朝廷推出一個(gè)皇族內(nèi)閣以反制立憲黨人的不軌時(shí)，立憲黨人很快覺醒，承認(rèn)跪著請求變革是不可能完成的歷史使命。
　　作者為社科院近代史所研究員、博士生導(dǎo)師