評(píng)述由頭
　　
　　會(huì)診官場(chǎng)“一把手依賴癥”
　　為了加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，化解社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)，很多地方都實(shí)施了主要領(lǐng)導(dǎo)干部接訪制，接訪時(shí)門(mén)庭若市，“一把手”在場(chǎng)時(shí)往往場(chǎng)面更加壯觀，被圍得水泄不通；一些官員被老百姓攔路喊冤的情況也時(shí)有發(fā)生。在許多人眼里，只有主要領(lǐng)導(dǎo)才能真正解決問(wèn)題，所以他們習(xí)慣繞開(kāi)常規(guī)的問(wèn)題解決渠道，只找“一把手”反映問(wèn)題，從而形成了嚴(yán)重的“一把手依賴癥”。在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部，也同樣存在“一把手依賴癥”，有些地方大大小小的事情都要主要領(lǐng)導(dǎo)出面才能解決，一些下級(jí)官員經(jīng)常推三阻四、敷衍塞責(zé)，辦事效率低下，有嚴(yán)重的官僚主義作風(fēng)?！耙话咽忠蕾嚢Y”的病因是什么，為什么如此嚴(yán)重？又該如何破解？值得深入探究。
　　
　　“一把手依賴癥”已成為我國(guó)官場(chǎng)上愈演愈烈的現(xiàn)象，也引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。首先從外部來(lái)看，以前老百姓有問(wèn)題，馬上會(huì)想到找政府，現(xiàn)在找政府普通工作人員也覺(jué)得不管用了，開(kāi)始盡可能找黨政“一把手”；其次從內(nèi)部看，黨政機(jī)關(guān)工作人員辦個(gè)事，僅憑依照規(guī)定程序去辦也不管用了，必須得征求領(lǐng)導(dǎo)的同意，尤其是“一把手”的首肯和批示。
　　
　　“一把手依賴癥”背后的“官本位”文化
　　
　　“一把手依賴癥”之所以在當(dāng)下中國(guó)大行其道， 從傳統(tǒng)因素來(lái)看，是因?yàn)橹袊?guó)傳統(tǒng)封建社會(huì)的“官本位”文化仍然在目前的中國(guó)官場(chǎng)占據(jù)著主導(dǎo)地位。
　　中國(guó)的傳統(tǒng)文化中通常不是按照制度設(shè)計(jì)的好壞來(lái)判斷組織的合理性和正確性，而是按照官員尤其是“一把手”的個(gè)人品行來(lái)判斷組織做事的好壞。在百姓心目中，“好官”能替天行道，是青天大老爺，能為民做主和除害?！肮俦疚弧蔽幕拈L(zhǎng)期影響，使大家辦事更希望找領(lǐng)導(dǎo)、找“一把手”，而不是尋求法律制度方面的解決渠道。
　　盡管我國(guó)在改革開(kāi)放過(guò)程中，始終在大力推行依法治國(guó)、依法行政，但由于傳統(tǒng)文化因素根深蒂固的慣性，這種現(xiàn)象短時(shí)期內(nèi)仍很難完全剔除。
　　
　　權(quán)力向“官場(chǎng)”逆流
　　
　　在近30多年的改革開(kāi)放所取得的成績(jī)中，我國(guó)政府發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，但同時(shí)也造成了政府對(duì)資源的高度集中和掌控，促使權(quán)力向“官場(chǎng)”的逆流。從現(xiàn)代民主法制的原則看，一切權(quán)力屬于人民。因此，民主化的進(jìn)程本來(lái)應(yīng)該是逐步擴(kuò)大基層的民主自治、擴(kuò)大公民社會(huì)的權(quán)力。但從實(shí)踐來(lái)看，一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展離不開(kāi)政府的調(diào)控干預(yù)甚至是直接參與，另一方面，政府的過(guò)度干預(yù)也造成政府權(quán)力資源的過(guò)分集中和公民社會(huì)的權(quán)利和自主性的剝奪。
　　因此，在當(dāng)下中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民主的目標(biāo)并不總是一致。在政府掌控大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的前提下，“官場(chǎng)依賴癥”就會(huì)成為一種常態(tài)。而在官場(chǎng)內(nèi)部法制不健全的情況下，處于權(quán)力頂端的“一把手”更成為人們?yōu)榱宿k事方便而辛苦追尋的對(duì)象。對(duì)黨政“一把手”的過(guò)度依賴，凡事都要經(jīng)過(guò)“一把手”，說(shuō)明在我們的社會(huì)中，公共權(quán)力、組織權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的配置和運(yùn)行出了問(wèn)題。
　　
　　 公共權(quán)力配置錯(cuò)位問(wèn)題
　　
　　老百姓對(duì)黨政“一把手”的過(guò)度依賴，是一種典型的人治社會(huì)和集權(quán)體制現(xiàn)象的反映。一個(gè)健全的民主法制國(guó)家，公共權(quán)力在國(guó)家機(jī)構(gòu)（包括政府）、其他社會(huì)組織和公民社會(huì)中的配置是明確的。哪些事情由立法機(jī)關(guān)和民意代表來(lái)解決，哪些事情政府管，哪些事情法院管，哪些事情可以由社會(huì)中介組織來(lái)解決，法律規(guī)定得很清晰，老百姓也比較清楚。老百姓的訴求往往可以通過(guò)各類社會(huì)組織，依靠法律渠道來(lái)解決。
　　而在當(dāng)下中國(guó)，老百姓有訴求，第一反應(yīng)就是找政府、找官員（這里的政府是指“廣義政府”的概念，在老百姓的心目中，黨委、政府、法院、檢察院等都是政府，誰(shuí)的權(quán)力大就找誰(shuí)），本來(lái)該由法律解決的問(wèn)題，該由其他社會(huì)組織解決的問(wèn)題，老百姓覺(jué)得走不通，認(rèn)為還是找“一把手”更管用（事實(shí)上也確實(shí)管用）。
　　
　　組織內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行機(jī)制混亂問(wèn)題
　　
　　在組織內(nèi)部，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制到底該如何設(shè)計(jì)也沒(méi)有清晰的界定。哪些事情該由單位的領(lǐng)導(dǎo)集體來(lái)決策，哪些事情應(yīng)該由領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人負(fù)責(zé)，經(jīng)常規(guī)定得較為模糊?！懊裰骷兄啤?、“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、“領(lǐng)導(dǎo)分管體制”等概念，其內(nèi)涵到底是什么，相互之間的關(guān)系是什么，具體到每個(gè)單位，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力該如何有效運(yùn)行，通常都沒(méi)有明確的解釋。組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)不清晰，必然造成權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的混亂，同時(shí)也給“一把手”權(quán)力提供了可以自由伸縮的Cj6TdbNKBEA1/nRC0kmgPIF9SZZO0AJMCp4wPhE8lFE=空間。凡事由“一把手”來(lái)定，恐怕是很多人腦子里“最保險(xiǎn)的做法”。
　　
　　“一把手”權(quán)力濫用問(wèn)題
　　
　　組織內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行混亂的現(xiàn)象，無(wú)疑會(huì)助推“有事找領(lǐng)導(dǎo)，而不是按規(guī)定”的辦事習(xí)慣，形成“一把手”權(quán)力獨(dú)大、資源獨(dú)攬的組織生態(tài)環(huán)境。單位里重大事情的決策權(quán)、關(guān)鍵崗位的用人權(quán)、重大項(xiàng)目的審批權(quán)往往都掌握在“一把手”手中，必然造成對(duì)“一把手”的過(guò)度依賴，同時(shí)也使得單位內(nèi)部喪失對(duì)“一把手”權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和制約的土壤，大家往往忌憚?dòng)凇耙话咽帧笔种械臋?quán)力和資源，對(duì)“一把手”言聽(tīng)計(jì)從，極易造成“一把手”權(quán)力自我膨脹，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗問(wèn)題。民間流行的說(shuō)法，“一把手說(shuō)一不二，二把手說(shuō)二不一，三把手說(shuō)三道四，四把手是是是是”就是一種典型的官場(chǎng)寫(xiě)照。
　　
　　從制度建設(shè)方面解決“一把手依賴癥”
　　
　　首先，必須從政治體制改革的角度徹底鏟除“官本位”文化的思想。遏制“官本位”現(xiàn)象，必須加大社會(huì)各界對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和制約，尤其是對(duì)黨委政府“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約，要讓權(quán)力運(yùn)行形成閉環(huán)，做到環(huán)環(huán)有監(jiān)督，環(huán)環(huán)有制約，促使一些領(lǐng)導(dǎo)不僅僅想著權(quán)力帶來(lái)的好處，而且更應(yīng)想到權(quán)力所帶來(lái)的責(zé)任和義務(wù)。
　　其次，要從法制建設(shè)的角度完善公共權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制。當(dāng)前，從領(lǐng)導(dǎo)體制的原則上看，我們提出了“民主集中制”、“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”、“領(lǐng)導(dǎo)分管體制”等一系列概念，但在具體實(shí)際運(yùn)用中，如何理解這些概念，如何將這些原則轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)施細(xì)則，仍有待于進(jìn)一步規(guī)范。目前，很多單位的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制實(shí)際上存在著很大的人為因素，權(quán)力如何運(yùn)行往往不取決于單位的規(guī)定，而取決于單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。“制度隨人走，而不是人隨制度走”的現(xiàn)象較為普遍。這些問(wèn)題迫切需要從法制建設(shè)的角度去加以解決。
　　再次，必須從政務(wù)公開(kāi)的角度加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力的監(jiān)督和制約。各級(jí)黨委和政府只有做到對(duì)外對(duì)內(nèi)的政務(wù)公開(kāi)，才能使老百姓和機(jī)關(guān)工作人員對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行有充分的知情權(quán)，才能促使全社會(huì)養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣，才能避免出現(xiàn)對(duì)“一把手”的盲目崇拜和過(guò)度依賴，也對(duì)“一把手”的權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗形成有效的威懾。有規(guī)定卻不透明不公開(kāi)，制度建設(shè)也就成了一句空話。
　　（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授、領(lǐng)導(dǎo)人員考試測(cè)評(píng)研究中心副主任）
　　責(zé)編/杜美麗 美編/石玉