□ 方 哲

扶貧：讓窮人享受發(fā)展權(quán)

□ 方 哲

過去十年，“參與式扶貧”取得了長足的發(fā)展，這在扶貧領(lǐng)域顯然是很大的進步。

2001-2010年的“十年扶貧”業(yè)已收官，新的十年扶貧即將開始。

毫無疑問的是，上一個“十年扶貧”尤其是“十一五”以來成效顯著，貧困人口顯著減少，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯加強、產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入快車道等。

“最主要的是扶貧方式發(fā)生了根本性的變化，村民參與的積極性越來越高”。12月10日，在北京亮馬橋附近的一咖啡館里，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長李小云向《民生周刊》記者如此表示。李長期從事參與式扶貧方式、扶貧政策研究方面的工作，2004年獲得了“首屆中國消除貧困獎”的科研獎。

當然，這十年扶貧也存在新的問題與困惑，成績、經(jīng)驗固然值得關(guān)注，但要使接下來的十年扶貧更加有效，更重要的是要正視并解決存在的問題。

《民生周刊》記者從國務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司獲悉，新的《十年扶貧開發(fā)綱要》正在緊張的制定中，這讓外界充滿期待。

成效

“我覺得還是少,這個月才賺1萬多?！睏钫纨垼F州省晴隆縣光照鎮(zhèn)新益村貓井組村民，在接受記者采訪時如此表示，在他看來，一個月得賺兩、三萬元。

楊真龍所在的晴隆縣，屬典型的喀斯特地貌，石漠化程度深，土地比較少，土層也很薄，即便莊稼地里也隨處可見大石頭，所以在這樣的土地上種莊稼難度非常大。

“種玉米一年才可以收，一畝土地只能收100—200枝?！?楊真龍如此表示。

2000年年末，這里的農(nóng)民人均占有糧僅335公斤，生產(chǎn)生活條件非常惡劣，多項指標在全國592個貧困縣倒數(shù)第一。

面對惡劣的生態(tài)條件，楊真龍和很多貧困地區(qū)的年輕人一樣外出打工，但是打工五年存款廖廖。

2007年，外出打工的楊真龍回到家鄉(xiāng)。彼時，當?shù)卣趯嵤┛萍挤鲐毞N草養(yǎng)羊項目。抱著試試看的想法，他與縣草地畜牧中心簽訂了種草養(yǎng)羊合同。

“沒有成本，羊不吃糧食，就是在山上吃草?！?3年來，從最初的50只種羊，到現(xiàn)在已經(jīng)擴大到307只羊，如果按照目前的存欄量，每個月賣20只，每只1000元，一年可以收入20多萬。

正是這種循環(huán)的模式，使得楊真龍開始暢想幾年后成為百萬富翁。

受益于勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，湘西自治州吉首市馬頸坳鎮(zhèn)米坡村的農(nóng)民黃富歸，通過兩年職校的學(xué)習(xí)，撐握電子電器這一技術(shù)，現(xiàn)已成為深圳一電動廠的中層技術(shù)骨干，月工資在3000元以上。

韓金平是山西省石樓縣人，過去年收入僅為2000元，生活過得相當拮據(jù)，而如今，在當?shù)胤鲐氁泼竦膸头鱿?，他開起了日雜店、信息服務(wù)中心等，年收入過2萬元。

老韓只是山西眾多扶貧移民中的一員，從1996年到現(xiàn)在，該省累計投入資金15.14億元，搬遷山莊窩鋪6823個，新建移民新村797個，遷出貧困人口50.82萬人。

《民生周刊》記者多方面采訪發(fā)現(xiàn)，不僅僅是勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)與移民扶貧，過去十年，針對不同地區(qū)、不同人群專門設(shè)置了不同的扶貧方式，目前各地用得較為普遍的有整村推進、產(chǎn)業(yè)扶貧等等，這些因地因人制宜的扶貧方式成效顯著。

辭舊迎新之際，各地也在總結(jié)扶貧成果。12月上旬，黃富歸所在的湖南省，在該省扶貧辦的官方網(wǎng)站上掛出了一篇《湖南：十年扶貧 成效喜人》的文章，該文指出，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》實施以來，該省扶貧開發(fā)工作機制不斷完善，力度不斷加大，貧困人口大幅減少、基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)逐步形成和社會事業(yè)長足發(fā)展。

山西亦是如此。2001年，該省貧困人口為437萬人，57個貧困縣的農(nóng)民人均純收入1138元，35個國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)民人均純收入833元。

當然，不僅僅是貴州、湖南、山西。截至目前，我國農(nóng)村貧困人口下降到3597萬，貧困發(fā)生率已經(jīng)從2001年的10.2%下降到3.8%；592個重點縣農(nóng)民人均純收入年均實際遞增7.6%。

經(jīng)驗

過去的十年扶貧，不僅使貧困地區(qū)面貌發(fā)生了巨大變化，貧困人口大幅減少，更為難得的是積累了豐富的經(jīng)驗，為接下來的十年扶貧提供了參考。

“‘村級參與式扶貧’是這個十年扶貧工作的一個核心要素，也是扶貧制度方面的一個很大的創(chuàng)新?！?作為“參與式扶貧”的提出者，李小云認為過去十年 “參與式扶貧”取得了長足的發(fā)展，這在扶貧領(lǐng)域是很大的進步。

他表示，具體來說取得了以下三個方面的進展。

首先，扶貧更加清晰地指向貧困村，涉及到了“八七”扶貧工作中瞄準窮人的難題，提高了扶貧資源瞄準性，基本做法是整村推進，目前此做法為各地所普遍使用。

其次，通過“整村推進”這種方式，在村一級鼓勵村民參與、制定村級扶貧規(guī)劃，這種貧困人員參與的扶貧方式是這十年扶貧工作的一個主要特點，具有非常重要的意義。雖然不是所有的扶貧規(guī)劃都是村民參與，但政策性的鼓勵、倡導(dǎo)和支持極大地提高了村民的參與性。

村民的參與，使得資金使用更加透明，這樣挪用資金的難度就加大了。

因為扶貧經(jīng)費是按貧困村的數(shù)量計劃的，所以，只要貧困村扶貧規(guī)劃做出來，村民也就大概清楚錢的數(shù)目了，如果有人私自挪用這筆錢，農(nóng)民都會知曉。當然，變相的資金挪用也是普遍的，但這樣大范圍地由農(nóng)民參與做規(guī)劃還是一個很大的創(chuàng)新。

過去十年的后期階段，財政部、國務(wù)院扶貧辦也開始試點村級資金的捆綁使用，提高村級扶貧的效率，這些都是在整村推進參與式扶貧的基礎(chǔ)上采取的新措施。

再者，整村推進為貧困地區(qū)探索新農(nóng)村建設(shè)，積累了相當多的經(jīng)驗，包括資金的使用與規(guī)劃，扶貧工作都是走在前列，新農(nóng)村建設(shè)是在整村推進之后才出現(xiàn)的。

“過去十年總體有以上三大進展，為我們從制度層面發(fā)展一種模式，打下一個很好的基礎(chǔ)，對貧困地區(qū)的發(fā)展具有重大意義?！?/p>

“過去是簡單地為窮人增加收入，現(xiàn)在還要解決教育、醫(yī)療等問題，這是一個很大的進步。”

“同時，過去十年，開發(fā)式扶貧與保護性扶貧相結(jié)合，扶貧工作從單一的解決經(jīng)濟貧困問題到多元式扶貧。過去是簡單地為窮人增加收入，現(xiàn)在還要解決教育、醫(yī)療等問題，這是一個很大的進步。”李小云不無感慨地表示。

亂象

十年扶貧取得巨大成績的同時，也在一些地方滋生了一些問題，這些問題從另一方面影響了扶貧的成效。

報道顯示，湖南省茶陵縣扶貧辦原主任譚文明，在工程項目承包、基礎(chǔ)設(shè)施扶貧工程和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等扶貧資金的撥付中，收受多名個體老板賄賂。

一位縣扶貧辦的官員向本刊記者透露，由于一些地方存在扶貧款濫用或挪用的現(xiàn)象，有些老百姓對基層扶貧辦總抱有質(zhì)疑。

“每年那么多扶貧資金，怎么我就沒見到？”該官員這樣向本刊記者復(fù)述村民的質(zhì)疑。

面對這類質(zhì)疑，基層扶貧辦大多采取沉默，“很難一下子解釋清楚?！?/p>

以轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為例，此前，多位知情人士向記者表示，一些地區(qū)的相關(guān)人員為了套取國家扶貧資金，選取一些并不具備培訓(xùn)條件的學(xué)校進行合作，虛報數(shù)字，走過場了事，有些甚至根本沒有參與培訓(xùn)。

此前亦有媒體報道，某國家級貧困縣每年獲得100多萬元針對貧困農(nóng)民的技能培訓(xùn)費。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣5所扶貧定點培訓(xùn)學(xué)校，均不具備獨立法人資格，也不具備從事三年以上勞務(wù)技能培訓(xùn)的資格。

有些地方，甚至還出現(xiàn)從財政將扶貧款用于賄選，或者層層盤剝，最后真正用于扶貧的資金是少之又少。

挑戰(zhàn)

新的十年扶貧即將開始，這些顯然更讓人充滿期待，但新十年扶貧亦面臨諸多新問題，有待破解。

李小云認為，整體上看，雖然大規(guī)模的、普遍的農(nóng)村貧困已經(jīng)不復(fù)存在，但貧困仍然具有十分明顯的區(qū)域性分布特征，東部等條件好的地區(qū)在過去十年的城市化速度與原來西部地區(qū)的差距進一步拉大。

在成片呈現(xiàn)貧困的同時，貧困群體的分散性與流動性也給扶貧帶來了困難，貧困群體從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后甚至可能造成城市貧困。此外，由于發(fā)展基礎(chǔ)差，應(yīng)急機制不健全，應(yīng)對自然災(zāi)害能力脆弱，很容易因災(zāi)致貧。

“扶貧工作在未來十年所涉及的工作與此前很不一樣，如何制定相應(yīng)的戰(zhàn)略和政策，是當前迫切需要考慮的問題?！痹诶钚≡瓶磥恚鉀Q好三個方面的問題。首先是開發(fā)式與保護式扶貧如何結(jié)束；其次，要開始關(guān)注如何應(yīng)對成片狀的落后區(qū)域以及流動性貧困群體；再者是如何應(yīng)對各種災(zāi)害的返貧。

李小云強調(diào)，扶貧開發(fā)一方面是一個經(jīng)濟社會的發(fā)展問題，同時又是一個瞄準貧困人口的扶持計劃，未來10年的重點，還是如何把資源的決策權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)交給貧困人口的問題。

□ 編輯 劉文婷 □ 美編 閻 瑾