李嚴(yán)昌

（中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部，重慶400041）

青縣模式”與“麻柳模式”：兩個基層民主創(chuàng)新案例的比較
——兼論中國農(nóng)村民主治理的前景

李嚴(yán)昌

（中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部，重慶400041）

在中國農(nóng)村基層民主治理的實踐中，以“八步工作法”為核心內(nèi)容的“麻柳模式”和以常設(shè)的村代會為主要特色的“青縣模式”是兩個引起社會廣泛關(guān)注的創(chuàng)新案例。由于產(chǎn)生背景、地方經(jīng)濟發(fā)展程度以及地方領(lǐng)導(dǎo)人意志等因素的不同，這兩個基層民主治理模式也體現(xiàn)出明顯差異，分別體現(xiàn)了直接民主和代議民主的特點，在制度設(shè)計、具體運作和制度績效方面都有各自的優(yōu)勢。但這并不排除它們之間存在共同點。從解決當(dāng)前農(nóng)村基層治理存在問題的角度來看，“麻柳模式”和“青縣模式”都表現(xiàn)優(yōu)異，并且體現(xiàn)出一些對中國農(nóng)村民主治理的規(guī)律性認(rèn)識和共同啟示。中國村民自治的發(fā)展不能局限于村委會的選舉，必須在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面不斷深化。

農(nóng)村基層民主；民主治理；“青縣模式”；“麻柳模式”；村民自治

20世紀(jì)90年代中后期，“三農(nóng)”問題日益突出。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展趨緩、農(nóng)民收入增長緩慢但負(fù)擔(dān)卻迅速加重。在農(nóng)村政治生活領(lǐng)域，干群關(guān)系緊張成為非常普遍的現(xiàn)象。為此，中央主要采取了兩個方面的措施：一是逐步實施農(nóng)村稅費改革，二是大力推進(jìn)村民自治。1998年《村民委員會組織法》正式頒布，標(biāo)志著村民自治的發(fā)展進(jìn)入了一個新階段。在國家對基層民主的大力支持下，各地對村民自治制度的進(jìn)一步完善做了許多積極有益的探索和創(chuàng)新?！洞迕裎瘑T會組織法》主要是對民主選舉做了比較詳細(xì)和完善的規(guī)定，在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督這三個方面留下了很大的制度創(chuàng)新空間。河北省青縣和重慶市開縣麻柳鄉(xiāng)在這些空間創(chuàng)造了兩種典型的做法，影響較大，我們姑且稱之為“青縣模式”和“麻柳模式”。本文的主要目的是對這兩種基層民主模式進(jìn)行比較，并試圖找到一些對中國農(nóng)村民主治理有普遍啟示的規(guī)律性認(rèn)識。

一、“青縣模式”和“麻柳模式”的形成及其內(nèi)容

“青縣模式”和“麻柳模式”都經(jīng)歷了一個發(fā)展完善的過程。“青縣模式”最早發(fā)端于2002年青縣時樓村的上訪事件。時樓村分為南院和北院，南院人多，在村委會選舉中總能獲勝并掌握著村里的管理權(quán)。時樓村又是個比較富裕的村，有集體企業(yè)，因此在資源分配上南院也占優(yōu)勢。北院為了分享權(quán)力和利益，一直上訪告狀。曾一度時期，為了收齊“三提五統(tǒng)”，村干部和上訪代表組成政治協(xié)商會，但由于政治協(xié)商會是非常設(shè)的，往往是在村干部的工作遇到困難才召集，其他事務(wù)尤其是涉及利益的核心決策仍是由村干部說了算。因此，北院不再參加政治協(xié)商會，又開始上訪。時任青縣縣委書記的趙超英在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)了政治協(xié)商會的存在，將其重建并制度化，根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定將其命名為村民代表會。村代會的成立，使時樓村的矛盾在內(nèi)部得到解決。村代會的常設(shè)制，實際上使村務(wù)的管理權(quán)從村委會轉(zhuǎn)移到了村代會。村代會控制了村委會，村委會成為村代會的執(zhí)行機構(gòu)。這也為解決村黨支部和村委會之間的矛盾即“兩委”矛盾提供了新的思路：只要村黨支部能夠?qū)崿F(xiàn)對村代會的領(lǐng)導(dǎo)，兩委矛盾就將迎刃而解。為此，趙超英提出在村代會設(shè)主席，并鼓勵村黨支部書記通過競選兼任村代會主席從而實現(xiàn)村黨支部對村代會的掌控。這樣就初步形成了“黨支部領(lǐng)導(dǎo)、村代會作主、村委會辦事”的青縣村治模式。在時樓村之后，青縣確定23個村作為試點，效果很好。2002年9月以來，逐步在全縣范圍推廣，從而形成了“青縣模式”。

“青縣模式”最鮮明的特征是村民代表會議的常設(shè)制。村民代表會由全體村民代表組成，村民代表由每五戶到十五戶村民推舉一人或者由村民小組推選若干人。村民代表會議設(shè)主席一名，負(fù)責(zé)村民代表會議的召集和議程設(shè)置。村代會經(jīng)授權(quán)代村民會議行使日常議事、決策和監(jiān)督權(quán)。村代會至少每季度召開一次會議，一般每月召開一次，對黨支部或“兩委”聯(lián)席會提交的議題，組織村民代表充分討論、發(fā)表意見，由三分之二以上的村民代表通過表決形成決議。一切村務(wù)都由村民代表會議進(jìn)行討論并作出決策，村委會事實上成為村民代表會議的執(zhí)行機構(gòu)。盡管村委會是由全體村民公開選舉產(chǎn)生的自治機關(guān)，有獨立于村民代表會議的合法性基礎(chǔ)，但與少數(shù)幾個人組成的村委會相比，村民代表會議無疑更能代表民意。這樣，村民自治的載體實際上就由村委會變成了村民代表會議。

村民代表會議的常設(shè)，不僅將民主決策落到了實處，而且也有利于民主管理和民主監(jiān)督的實現(xiàn)。由于村民代表都是村里的精英，因此，村民代表不僅負(fù)責(zé)村務(wù)決策，而且還有力地支持了村委會的執(zhí)行工作。村務(wù)管理不再是由村黨支部和村委會少數(shù)幾個人負(fù)責(zé)，而是廣大村民代表全程參與的民主管理。以前對村委會的監(jiān)督乏力，主要是缺乏一個有力的監(jiān)督組織，村民會議有監(jiān)督權(quán)，但其召集非常困難，主要的召集權(quán)在村委會手中。與村委會相比，村民監(jiān)督小組顯得勢單力薄。村民代表會議的常設(shè)，使村民對村委會的監(jiān)督日?；４迕癖O(jiān)督小組依靠村民代表會議，獲得了實質(zhì)性的監(jiān)督權(quán)。

“麻柳模式”的產(chǎn)生是由1998年村民圍攻打砸麻柳鄉(xiāng)政府一事所引發(fā)。當(dāng)時麻柳鄉(xiāng)政府強行集中收取各種稅費（包括前幾年的欠費），超出了群眾可承受的能力限度。6月中旬，群情激憤的老百姓將鄉(xiāng)政府圍得水泄不通，砸門窗、追打鄉(xiāng)干部，一直持續(xù)了三天，在上級的疏導(dǎo)下才罷手散去。包括鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)長等在內(nèi)的鄉(xiāng)干部都躲在辦公樓里不敢出來，非常狼狽。此事對時任麻柳鄉(xiāng)書記的李紅彬以及其他鄉(xiāng)干部的震撼極大：人民政府竟然被人民圍攻，人民根本不信任我們了！震撼之后是深刻的反思：為什么會這樣？麻柳的鄉(xiāng)干部認(rèn)識到，問題不是出在人民群眾身上，而是政府的工作方式有問題。李紅彬認(rèn)為，“過去政府的工作都是一種行政命令，干部怎樣說群眾就怎么辦。隨著社會的發(fā)展，人民群眾他也有這種要求了，就是說繼續(xù)延用過去那種行政命令的方式來做群眾的思想工作，確實越來越不行了?！睘榱酥匦纶A得群眾的信任，必須改變政府的工作方式。突破口選在雙河口大橋的修建上。在修建雙河口大橋的過程中，“八步工作法”的雛形出現(xiàn)了。

修建雙河口大橋，是麻柳鄉(xiāng)黨委政府在了解群眾最急迫的需求的基礎(chǔ)上作出的。具體方案的制定，也是經(jīng)過充分征求群眾意見的。方案確定后，群眾提出要自己管理自己的錢。這在以往是沒有先例的。但麻柳鄉(xiāng)黨委政府很果決地同意了。在工程結(jié)束后，麻柳鄉(xiāng)黨委政府又將剩余的錢分還了群眾。正是這兩項步驟打動了群眾，他們對麻柳鄉(xiāng)黨委政府的態(tài)度改變了，黨和政府的威信在麻柳鄉(xiāng)又重新樹立起來了。通過修建雙河口大橋，麻柳鄉(xiāng)黨委政府也發(fā)現(xiàn)，這種迫不得已的辦法取得的效果卻是相當(dāng)好的。因此，在后來的各項工作中他們也按照這種辦法來運作，結(jié)果屢試不爽。他們也開始有意識地總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善。在2004年4月，中央組織部以全國基層組織建設(shè)工作情況通報的形式，向全國推出了“八步工作法”。中共重慶市委也作出了在全市學(xué)習(xí)推廣“八步工作法”的決定。

“麻柳模式”的最核心的內(nèi)容就是“八步工作法”?！鞍瞬焦ぷ鞣ā笔侵阜采婕按寮壗?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、村級財務(wù)預(yù)決算、村內(nèi)興辦公益事業(yè)、重點項目和村民切身利益的大事，都通過八個程序，廣泛聽取群眾意見，由全體村民或村民代表討論決策，并由村民代表進(jìn)行管理和監(jiān)督。其主要步驟為：第一步，深入調(diào)查收集民意，弄清楚大多數(shù)群眾希望辦什么；第二步，召開黨員干部和村民代表會議，討論形成初步方案；第三步，宣傳發(fā)動統(tǒng)一思想，征求群眾對初步方案的意見，爭取最大多數(shù)人的理解和支持；第四步，民主討論確定方案。方案確定后，推選工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組人選，人選中普通群眾必須達(dá)到50%以上；所有錢物均由群眾代表管理，干部管事不管錢；第五步，戶戶簽字進(jìn)行公決，贊成率達(dá)到85%以上，才予以實施；第六步，分解工程落實到戶；第七步，村民小組組織實施；第八步，竣工結(jié)算張榜公布。由群眾財務(wù)管理委員會清算財務(wù)，多退少補，并張榜公布，每個群眾均可隨時查賬?？梢钥闯觯奥榱Ｊ健睂⒚裰鳑Q策、民主管理、民主監(jiān)督全部融入到這八個辦事的步驟中了。

“麻柳模式”的最顯著特征是群眾全程當(dāng)家作主。辦什么事由群眾說了算、怎么辦也由群眾說了算。具體實施也由群眾負(fù)責(zé)，群眾代表管錢、管物、管賬、管發(fā)放，干部只管事和負(fù)責(zé)指導(dǎo)?！鞍瞬焦ぷ鞣ā?，是解讀民意，按群眾意愿辦事的一種程序；是發(fā)揚民主，有效組織群眾的一種方法；是聚合民力，實現(xiàn)群眾利益的一種機制。“八步工作法”起到了聚合民力、整合資源的作用。不僅如此，“八步工作法”在經(jīng)濟建設(shè)、公共事業(yè)、移民拆遷、民生工程、重大遺留問題處理等方面都取得了很好的效果。

二、“青縣模式”和“麻柳模式”的異同及其原因

作為當(dāng)代中國基層民主創(chuàng)新的成功案例，“青縣模式”和“麻柳模式”有著一些明顯的共同之處：一是都發(fā)生在農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重和農(nóng)村干群矛盾最為緊張的時期，農(nóng)民的抗?fàn)幊蔀榛鶎用裰靼l(fā)展的直接動力。在青縣，時樓村群眾不斷的上訪是“青縣模式”產(chǎn)生的最直接動力；在麻柳，群眾對鄉(xiāng)政府的圍攻打砸是激發(fā)麻柳模式的直接因素。二是在制度創(chuàng)新上都堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相結(jié)合的原則理念，探索了將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國有機統(tǒng)一的有效實現(xiàn)機制。“青縣模式”通過村代會這一載體將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依法辦事融為一體；而“麻柳模式”則將黨的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、依法辦事一起融于“八步工作法”中。三是地方政治精英在基層民主模式的創(chuàng)新上起到了重要作用?！扒嗫h模式”的形成與原縣委書記趙超英的政治理念、精心設(shè)計和勇于試驗有著直接的關(guān)系；在麻柳，以李紅彬書記為代表的鄉(xiāng)干部的真心為民和政治勇氣對“八步工作法”的產(chǎn)生起到了關(guān)鍵作用。四是創(chuàng)新后的制度績效都很好?！扒嗫h模式”和“麻柳模式”不僅維持了農(nóng)村的政治穩(wěn)定和社會和諧，而且促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和公共事業(yè)的快速進(jìn)步。據(jù)統(tǒng)計，新模式運行七年來，青縣查處村干部經(jīng)濟違紀(jì)案件占全縣查處案件總量的比重下降到12.9%，在2003年以后查處的所有案件中，發(fā)案時間在2002年以后的只占23.2%，農(nóng)村干部獨斷專權(quán)、違法亂紀(jì)等問題得到了有效遏制；與此同時，農(nóng)村公共事業(yè)得到較大發(fā)展，一些過去政府給錢都辦不成的事，現(xiàn)在農(nóng)民自發(fā)地辦成了，70多個村建設(shè)了小公園、小廣場等休閑設(shè)施。在麻柳鄉(xiāng)，1999年以來鄉(xiāng)黨委政府為群眾興辦實事163件，切實解決了群眾“行路難”、“飲水難”、“通話難”、“照明難”、“看病難”等問題，群眾自發(fā)給黨委政府送來21面錦旗，立下2塊政德碑，全鄉(xiāng)連續(xù)7年零上訪。2007年比2000年生產(chǎn)總值翻了一番，農(nóng)民人均純收入增加2倍多。

“青縣模式”和“麻柳模式”的區(qū)別用一句話概括就是，“青縣模式”和“麻柳模式”分別代表了代議民主和直接民主。在“青縣模式”中，村民的民主權(quán)利是通過自己推選的村民代表來行使的；在“麻柳模式”中，村民的民主權(quán)利是通過戶戶簽字進(jìn)行公決的形式行使的，不是村民個人直接行使的。直接民主很難實現(xiàn)，不僅受地域大小和人口規(guī)模的限制，而且也受區(qū)域內(nèi)居民的流動性的限制。在麻柳，常年外出打工的人非常多，因此，以個人為單位的直接民主難以實現(xiàn)，以戶為單位既符合中國家文化的傳統(tǒng)，又便于操作。因此，麻柳的直接民主是一種以戶為單位的直接民主。

“青縣模式”和“麻柳模式”之所以存在間接民主和直接民主的區(qū)別，原因主要有三個方面：

一是產(chǎn)生的背景和面臨的主要矛盾不同。這是最直接的原因。“青縣模式”產(chǎn)生的最初緣由是為解決村中的派系沖突，這里的矛盾在表面上表現(xiàn)為干群矛盾，實際上是一個村里的權(quán)力平衡配置和利益協(xié)調(diào)問題。解決的途徑是在上級部門的主持下，兩派共同建立了一個協(xié)商機制。這個協(xié)商機制的主要載體就是村民代表會議?！奥榱Ｊ健泵鎸Φ氖钦嬲母扇好?，而且干群關(guān)系已到了尖銳對立的程度。上級組織不是第三方，而是村民的對立面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)被群眾圍攻，鄉(xiāng)村的一切工作已陷于癱瘓。在這種情況下，解決問題的關(guān)鍵在于重新取得群眾的信任。最有效的辦法莫過于想群眾之所想，徹底還權(quán)于民。換句話說，“麻柳模式”具有明顯的應(yīng)急性特征。正是因為這種應(yīng)急性，麻柳的民主才成為一種徹底的公決式民主。

二是領(lǐng)導(dǎo)人的意志不同。“青縣模式”的產(chǎn)生與時任縣委書記的趙超英的一手設(shè)計有著非常重要的關(guān)系。村代會的原型是村里自行組織的“政治協(xié)商會”，它只是一個不同派系之間的臨時性的協(xié)商機構(gòu)，但趙超英卻發(fā)現(xiàn)了這個機構(gòu)的更為重要的意義。在他看來，這種機構(gòu)不僅能實現(xiàn)村民當(dāng)家作主，而且黨還能較為容易地通過這個機構(gòu)實現(xiàn)對村委會和村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。他在現(xiàn)行法律中為這個機構(gòu)找到了立足之地，將這個機構(gòu)改造成村代會?！奥榱Ｊ健钡漠a(chǎn)生主要是時任麻柳鄉(xiāng)黨委書記的李紅彬親力親為的結(jié)果。他親身體驗了被群眾圍攻的處境，并帶領(lǐng)鄉(xiāng)村干部真誠地求得群眾的諒解和信任。他的處境完全與趙超英不同，趙超英是村里派系矛盾的調(diào)停者，置身事外，而他則是群眾矛頭直指的對象，在被群眾圍攻之后，驚恐之余，思考的更多的是如何才能盡快重新獲得群眾的信任和支持。而這則需要鄉(xiāng)村兩級干部拿出最大的誠意來真正地為群眾辦實事辦好事?！鞍瞬焦ぷ鞣ā北举|(zhì)上就是政府直接向群眾開誠布公的一種形式和程序。

三是發(fā)源地的經(jīng)濟發(fā)展水平的差異?！扒嗫h模式”產(chǎn)生在一個比較富裕的村里，而“麻柳模式”產(chǎn)生在非常貧窮的鄉(xiāng)村。在青縣，由于村里有較多的集體財產(chǎn)，分配方式對村民自身利益影響較大，利益分配容易引發(fā)矛盾。這是一種村內(nèi)部的矛盾，最好的解決方法是在村內(nèi)建立一種代表協(xié)商機制，而這正是村代會產(chǎn)生的最初動因。而麻柳鄉(xiāng)地處重慶市開縣西北角，離縣城66公里，境內(nèi)溪溝縱橫，斷崖絕壁橫生，自然條件惡劣。幅員面積96平方公里，1999年底人口為27112人，群眾居住十分分散。鄉(xiāng)里幾乎沒什么企業(yè)，政府財力非常有限。要想做出點成績來，政府必須通過“群眾的事群眾定、群眾的事群眾辦、群眾的事群眾管”的方式，運用較少的投資吸引群眾較大的投入，一切與群眾商量著辦，做到“干群一心謀發(fā)展”，否則，群眾不出錢，政府強行收，就會造成官民之間的矛盾甚至暴力沖突?！鞍瞬焦ぷ鞣ā北举|(zhì)上就是政府和村兩委與群眾協(xié)商做事的一種有效機制。

三、“青縣模式”與“麻柳模式”在運作中的具體差異

“青縣模式”和“麻柳模式”作為制度創(chuàng)新的典范，側(cè)重點是不同的?！扒嗫h模式”的創(chuàng)新主要是在主體方面，即新的組織機構(gòu)的成立；“麻柳模式”的創(chuàng)新主要是在程序方面，即改變現(xiàn)有機構(gòu)的工作方式。

具體來說，在組織方面，“青縣模式”創(chuàng)造了一個新的村治組織——村代會。這個組織的作用非常重要，它既要把黨的領(lǐng)導(dǎo)和群眾的意愿結(jié)合起來，又要督促村委會實施和監(jiān)督村委會工作?！奥榱Ｊ健睕]有增加新的主體，村黨支部和村委會仍在村級事務(wù)中占主導(dǎo)地位，不過村民的意愿得到了重視?！鞍瞬焦ぷ鞣ā钡膶嵸|(zhì)內(nèi)容是將村級組織的民主作風(fēng)長效化、工作的群眾路線制度化程序化了。

在過程方面，“青縣模式”和“麻柳模式”也有差別。在提案環(huán)節(jié)上，由于“青縣模式”的村代會的重要地位，村民代表自身提議案的數(shù)量多，積極性高；而在“麻柳模式”中，議案絕大多數(shù)還是由村干部提出的。在審議環(huán)節(jié)上，“青縣模式”比“麻柳模式”多一個享有審議權(quán)的機構(gòu)，那就是除黨支部會議、兩委聯(lián)席會議之外的村民代表會。在表決環(huán)節(jié)上，“青縣模式”是將村級事務(wù)交給由村民代表組成的村代會來表決，三分之二的村民代表同意即算表決通過；而“麻柳模式”是將村級事務(wù)交由村中每家每戶進(jìn)行簽字表決，簽字同意的比例必須達(dá)到85%以上才算表決通過。在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，“青縣模式”中的村委會負(fù)責(zé)具體執(zhí)行、村民配合；而“麻柳模式”中的執(zhí)行是由村民具體實施，村民管錢管物，村干部只是起指導(dǎo)作用。在監(jiān)督環(huán)節(jié)上，“青縣模式”的監(jiān)督主要由常設(shè)的村代會及其下設(shè)的村民監(jiān)督小組來履行；而“麻柳模式”中的監(jiān)督是一事一監(jiān)督，在具體事項中由村民推選的監(jiān)督小組來負(fù)責(zé)監(jiān)督，這些小組沒有正式的名稱和地位，往往隨著事項的結(jié)束而告解散。

由于制度設(shè)計的差異，“青縣模式”和“麻柳模式”在運行過程中對所涉主體的影響也是不同的：

其一，對黨支部和村委會的影響?！奥榱Ｊ健睂h支部和村委會的權(quán)力范圍沒有多大改變，只是對他們運用權(quán)力的方式進(jìn)行了規(guī)范化。它不強調(diào)權(quán)力的劃分，而注重權(quán)力的運用方式。“青縣模式”則不同，它將村治中的權(quán)力進(jìn)行了明確劃分，黨支部管事、村代會做主、村委會辦事，通過權(quán)力劃分以及各機構(gòu)各司其職來實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范化和制度化。在“麻柳模式”中，黨支部和村委會在廣大村民面前是一體化的，而在“青縣模式”中，黨支部的地位明顯高于村委會，黨支部不僅領(lǐng)導(dǎo)村代會，而且通過村代會實現(xiàn)了對村委會的有效領(lǐng)導(dǎo)。村代會既是黨支部的抓手，又對黨支部提出了挑戰(zhàn)。黨支部書記不能當(dāng)選村代會主席就必須辭去黨支部書記職務(wù)，黨員不能在村代會組成人員中占據(jù)優(yōu)勢就難以實現(xiàn)黨支部對村代會的領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨支部和黨員必須是能夠真正代表村民的人，時刻都要接受村民的評判。在實踐當(dāng)中，青縣探索出了一條基層黨建的新思路，那就是通過村代會將那些在村民中有威信、真正代表村民的村民代表及時地吸收入黨，通過村代會實現(xiàn)對黨組織的制度性約束。

其二，對村民的影響?！奥榱Ｊ健睒O大地提高了村民在村治中的地位，村民的意見對村兩委的影響非常大，但同時也弱化了村級組織對村民的約束。另外，由于“八步工作法”主要是運用于群眾集資的項目，但對于其他不需群眾集資的事項，村民的主人意識可能就不會那么清醒。對于這些事項，村民的監(jiān)督可能會由于缺乏組織支撐而弱化甚至虛化?！扒嗫h模式”將村務(wù)管理的權(quán)力交給村民代表會，村民代表都是村中的精英，明事理守法紀(jì)，他們既能代表村民，又能約束村民。正如有人說的那樣，村民往往不怕村干部，敢于和村干部鬧，但卻非常敬畏村民代表。

其三，對上級政府的影響。麻柳的“八步工作法”對上級政府的工作有啟示作用，許多縣鄉(xiāng)政府都在一些諸如扶貧救災(zāi)、拆遷占地等項目中引入“八步工作法”?！扒嗫h模式”通過村代會對黨支部的約束，使黨支部不僅是上級政府的代理人，而且更是村民的代表者。村黨支部對上級政府不再僅僅是執(zhí)行命令，更要為村民爭取權(quán)益。與“麻柳模式”相比，“青縣模式”更利于增強村民的利益意識和自治意識。

四、“青縣模式”和“麻柳模式”的優(yōu)勢比較

“青縣模式”對“麻柳模式”的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在間接民主對直接民主的優(yōu)勢上，這實際上涉及到效率與民主的關(guān)系問題。當(dāng)前中國農(nóng)村更需要的是民主還是效率？可以說，發(fā)展是首要的，民主要服務(wù)于發(fā)展這個主題。農(nóng)村的民主水平要與農(nóng)村發(fā)展的要求相適應(yīng)，超前不好、滯后也不好。農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展和公共事務(wù)管理都包括兩個環(huán)節(jié)——決策和執(zhí)行，決策要講民主，執(zhí)行要講效率。決策的民主性和執(zhí)行的高效性都是提高公共事務(wù)管理水平、促進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。就決策而言，間接民主的效率要高于直接民主。

美國政治經(jīng)濟學(xué)家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在1962年出版的《同意的計算》一書中探討了公共政策的成本問題，提出了公共政策的決策成本與外部成本的關(guān)系。公共政策的決策成本與參與決策的人數(shù)成正比，公共政策的外部成本與參與決策的人數(shù)成反比。他們發(fā)現(xiàn)，決策成本與外部成本相等時，決策成本與外部成本之和也最小。此時，參與決策的人數(shù)既不是少數(shù)幾個人，也不是所有人，大體在全體人數(shù)的2/3左右。

“麻柳模式”因為參與決策的人數(shù)較多，因此決策過程很慢，有時會持續(xù)幾年，也就是說它的決策成本很大。但與決策成本相比，外部成本很小，因而其執(zhí)行過程非常順利。這是對以前少數(shù)人決策的反動，少數(shù)人決策的決策成本小但外部成本很大?！扒嗫h模式”的決策方式是代議制，決策成本和外部成本都比較小。從邏輯上講，在“青縣模式”中，參與決策的村代表人數(shù)不多，從理論上講，其外部成本較大，執(zhí)行過程可能就會拖長。但從實踐來看，執(zhí)行并不存在太大問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其外部成本主要是通過社會資本——傳統(tǒng)的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來減少的。在青縣，村代表主要是各大姓家族推舉的，基本都是某姓氏家族的代言人，不僅在家族而且在村里都具有較高威望。發(fā)揮民間傳統(tǒng)精英的政治作用是“青縣模式”的一大特點。

“青縣模式”的劣勢是對現(xiàn)行的制度框架改造太大。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，村民自治的機關(guān)是經(jīng)村民選舉產(chǎn)生的村民委員會。村民會議和村民代表會議是村委會在民主決策時所運用的方式，也就是說，村委會認(rèn)為某些村務(wù)需要廣泛的討論，或者應(yīng)一定數(shù)量的村民的要求，才有必要召集村民會議和村民代表會議。召集村民會議或村民代表會議在很大程度上是村委會堅持群眾路線的表現(xiàn)。

就地域范圍而言，“青縣模式”主要適用于村這一級，而“麻柳模式”可以跨村，也可以在村內(nèi)局部范圍內(nèi)施行。就村級事務(wù)的范圍而言，“青縣模式”顯然比“麻柳模式”的適用范圍更廣泛。就“青縣模式”而言，村里的一切事務(wù)，都必須經(jīng)過村代會的討論和決定；而麻柳的“八步工作法”，主要適用于涉及利益調(diào)整的事務(wù)，尤其是需要村民出錢出力的事務(wù)。在調(diào)查中，麻柳當(dāng)?shù)氐脑S多干部群眾都認(rèn)為，“麻柳模式”主要適用于一事一議的群眾集資的公共事務(wù)，對于計劃生育、農(nóng)業(yè)合作化等不適用。農(nóng)村“一事一議”決策村務(wù)等村民自治制度的建立和普遍推行，為“八步工作法”的產(chǎn)生，提供了直接的政策導(dǎo)向。

可以這樣說，麻柳民主是經(jīng)濟落后地區(qū)發(fā)展的一種方法，它本質(zhì)上是回答了在分散的小農(nóng)社會里如何有效完成集體事業(yè)的難題。青縣民主則是在經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的情況下解決不同群體利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)問題的有效方法。與“青縣模式”相比，麻柳民主是個笨辦法卻很管用。可以說，在當(dāng)代中國，這兩種模式都有生存的土壤。

五、從當(dāng)前農(nóng)村治理的問題看“青縣模式”與“麻柳模式”的實踐意義

盡管“青縣模式”和“麻柳模式”有著不同的發(fā)生背景和制度差異，表現(xiàn)為一種不同地域的適應(yīng)性和有效性，但這并不否定二者對農(nóng)村治理中存在的一般性問題的解決具有共同的啟示。當(dāng)前農(nóng)村治理存在的主要問題是：

第一，干群關(guān)系緊張。干群關(guān)系緊張的原因在于干部與群眾之間缺乏溝通，干部不尊重群眾的意愿，群眾無法有效監(jiān)督干部。但根源是干部將本應(yīng)屬于群眾的權(quán)力掌握在自己手中，群眾不能當(dāng)家作主。干群關(guān)系緊張的后果是群眾對干部普遍喪失信任甚至充滿仇恨，這不僅使農(nóng)村的各項事業(yè)發(fā)展受到阻礙，更重要的是黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力受到削弱。“青縣模式”通過村代會讓村民當(dāng)家作主的同時也使村干部受到有力的約束，這種機制迫使干部不得不為村民著想，因而使干群關(guān)系大為改善?！奥榱Ｊ健蓖ㄟ^嚴(yán)格規(guī)范的程序?qū)崿F(xiàn)干群共同治理村社，從而使干群關(guān)系團(tuán)結(jié)和諧。第二，兩委矛盾突出。為解決兩委矛盾，實踐中產(chǎn)生了三種模式：兩票制、“一肩挑”、一制三化。兩票制把村民自治的民主機制引入黨內(nèi)，使得農(nóng)村基層黨組織至少在形式上具備了廣泛的民意基礎(chǔ)，進(jìn)一步確立了村黨組織權(quán)力來源的合法性，這樣，村委會只有服從黨支部的領(lǐng)導(dǎo)?！耙患缣簟?，就是村支書、村主任由一人來兼任，作為“一肩挑”的配套措施，實行兩委成員交叉任職，即支部成員可以兼任村委會成員，這樣，實際上是將兩委合并來解決兩委矛盾，使得權(quán)力更加集中，往往會帶來一人專斷的弊病。所謂一制三化，即：黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制，支部工作規(guī)范化、村民自治法制化、民主監(jiān)督程序化。這種黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治運行機制明確規(guī)定村支書是農(nóng)村的一把手，村委會要向黨支部請示匯報工作，并賦予黨支部書記召集兩委聯(lián)席會進(jìn)行議事決策權(quán)、村委會公章的簽批同意權(quán)和財務(wù)審批權(quán)，這些實際上還是為了樹立村黨支部書記一把手的絕對權(quán)威。[1]兩委矛盾本質(zhì)上是權(quán)力之爭，使它們沒有權(quán)力可爭才是釜底抽薪的治本之策。“青縣模式”和“麻柳模式”都提供了這樣一種解決途徑：通過還權(quán)于民來破解兩委矛盾，權(quán)力掌握在村民手中，兩委都成為真正的服務(wù)者。不同之處在于，“青縣模式”讓權(quán)力掌握在村代會手中；而“麻柳模式”更為徹底，將權(quán)力直接交給村民。第三，村級財政貧乏。這種狀況在取消農(nóng)業(yè)稅后更為嚴(yán)峻，為了解決農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的財力問題，中央一方面加大對農(nóng)村的投入，另一方面出臺了“一事一議”制度。但這一制度有幾個關(guān)鍵問題沒有解決好：一是“有事難議”，二是“議事難決”，三是“決議難行”。[2]“青縣模式”和“麻柳模式”恰好在這幾個方面都有成功的解決辦法?！扒嗫h模式”主要通過村代會這一制度平臺來實現(xiàn)，有事難議主要是由于村民沒有渠道表達(dá)，村民代表解決了這個問題；議事難決主要是缺乏協(xié)商機制，村代會解決了這個問題；決議難行是因為決議缺乏約束力，村民代表解決了這個問題。“麻柳模式”通過村干部主動入戶征求意見來解決有事難議的問題，通過宣傳動員來統(tǒng)一思想解決議事難決的問題，通過戶戶簽字同意來確?！皼Q議必行”。

總之，“青縣模式”和“麻柳模式”對農(nóng)村治理有如下啟示：“還權(quán)于民”可以改善干群關(guān)系，增強黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)能力；還權(quán)于民可以從根本上破解兩委矛盾；可以通過民主的方法為農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展籌資，這不僅可以減輕上級政府的財政負(fù)擔(dān)，又可以使村民自治真正坐實。還權(quán)于民是解決當(dāng)前農(nóng)村一切主要問題的根本之策。中國村民自治的發(fā)展不能局限于村委會的選舉上，必須在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面不斷深化。村民自治不應(yīng)該成為村委會自治和村官自治，必須還權(quán)于民。

六、余論

必須看到，“青縣模式”和“麻柳模式”昭示了未來中國村治模式所應(yīng)具有的一些鮮明特征和特殊內(nèi)涵：一是必須有利于堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國村民自治是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，中國村治模式必須考慮黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)機制問題，具體而言，必須保證村黨支部在村級治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。二是必須真正落實村民的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利，為此必須探索有利于廣大村民當(dāng)家作主的實現(xiàn)機制和制度形式，具體而言，必須保證村民在村級治理中的主人翁地位。三是必須處理好村級自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，中國村治模式應(yīng)該做到既能保證村級組織的自治地位，又能在鄉(xiāng)村合作的基礎(chǔ)上完成國家的任務(wù)，具體而言，必須致力于構(gòu)建新的鄉(xiāng)村關(guān)系。四是必須處理好民主與發(fā)展的關(guān)系。中國村治模式應(yīng)該致力于推進(jìn)民主，但同時這種民主水平又要適應(yīng)和服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟社會的實際發(fā)展要求。

[1]徐付群．兩委矛盾的出路：按照同一節(jié)拍舞蹈[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2004，(8)．

[2]劉祖華．農(nóng)村“一事一議”的實踐困局與制度重構(gòu)[J].甘肅理論學(xué)刊，2007，（9）．

[責(zé)任編輯：孫巍]

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1002-7408（2011）08-0060-05

李嚴(yán)昌（1981-），男，山西原平人，中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部講師，博士，主要從事中國政治和行政管理研究。