□ 張先鎖 花傳國(guó)

對(duì)于解決目前信訪困境對(duì)策，學(xué)術(shù)界主要有三種不同觀點(diǎn)：一是改革論，以姜明安為代表；二是弱化論，甚至是取消論，以于建嶸為代表；三是折中論，折中論認(rèn)為，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)沖突的出現(xiàn)使得政府迫切需要通過(guò)信訪機(jī)制來(lái)緩和矛盾。在現(xiàn)階段考慮強(qiáng)化或弱化信訪都將涉及相關(guān)制度的改造，而這些改造從時(shí)間和制度準(zhǔn)備上都有所不夠。作為一種過(guò)渡制度，這種理論在于強(qiáng)化管理者的責(zé)任，保護(hù)信訪人的權(quán)利。自2005年5月1日起施行的信訪條例即是這種理論在政府立法上的反映。筆者認(rèn)為應(yīng)該實(shí)行法治指導(dǎo)下的改革，建立新的信訪機(jī)制。

一、廢除信訪條例，頒布信訪法

信訪制度盡管有憲法上的依據(jù)，但信訪機(jī)構(gòu)的法律地位比較模糊?？傮w而言，從我國(guó)憲法有關(guān)“國(guó)家機(jī)構(gòu)”的規(guī)定來(lái)看，信訪機(jī)構(gòu)不是單獨(dú)序列的國(guó)家機(jī)構(gòu)。2005年國(guó)務(wù)院信訪條例第六條首次明確了“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)信訪工作的行政機(jī)構(gòu)”。從最高人民法院在告申庭設(shè)置信訪接待處這一點(diǎn)看，司法信訪機(jī)構(gòu)似乎是一個(gè)司法機(jī)構(gòu)，但是沒(méi)有一部法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，對(duì)這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位加以明確。人大系統(tǒng)的信訪機(jī)構(gòu)也同樣存在這一問(wèn)題。不僅信訪機(jī)構(gòu)的法律地位模糊不清，而且位次較低，基本處于一種附屬地位。地方組織法對(duì)地方人大的組織結(jié)構(gòu)雖然作了一些規(guī)定，但過(guò)于原則，容易使人形成模糊認(rèn)識(shí)，造成實(shí)際工作中的隨意性。因此，要通過(guò)立法形式和手段，本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效、廉潔的原則，對(duì)地方人大的組織結(jié)構(gòu)加以規(guī)定。因而通過(guò)立法進(jìn)行規(guī)范，明確機(jī)構(gòu)的憲法地位。這是從根本上解決問(wèn)題的辦法。如前所述，我國(guó)憲法對(duì)信訪機(jī)構(gòu)的地位沒(méi)有規(guī)定。憲法依據(jù)是機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的最佳基礎(chǔ)?？梢詫⑽覈?guó)憲法第四十一條修改為：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向信訪機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！?/p>

信訪作為公民的基本民主權(quán)利，應(yīng)該得到切實(shí)保障，隨著法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，將這種制度納入嚴(yán)格的法律軌道，既是法制建設(shè)的題中之義，也是處理好信訪和司法制度兩者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)所需。規(guī)范化、法制化道路的新型信訪制度建設(shè)，關(guān)鍵在于信訪立法，將憲法所賦予的公民的這項(xiàng)基本權(quán)利通過(guò)人大立法的方式規(guī)范，這是針對(duì)現(xiàn)存各地各級(jí)人民政府方式多樣的、成果各異的信訪模式提出的規(guī)范之道，而且只有這樣其地位和效力等級(jí)才與信訪的憲法地位相符。信訪機(jī)構(gòu)的層次不一，權(quán)力不一，如果制定出統(tǒng)一的信訪法，就可以在各部門(mén)之間進(jìn)行信訪案件管轄分配，按照誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則處置，可以防止信訪案件的交叉，從而提高工作效率。各省、自治區(qū)、直轄市和凡是有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)可以采取依據(jù)統(tǒng)一的信訪法制定地方法規(guī)的辦法，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)地方人大的組織結(jié)構(gòu)作出規(guī)定，為國(guó)家立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以從根本上解決目前存在的問(wèn)題。

信訪立法中要完善對(duì)信訪工作部門(mén)的資源配置。面對(duì)新的信訪工作形勢(shì)，地方人大常委會(huì)要從改進(jìn)監(jiān)督工作和加強(qiáng)與人民群眾聯(lián)系的角度，完善對(duì)信訪工作部門(mén)的資源配置。包括提高其設(shè)置規(guī)格或者通過(guò)授權(quán)加大信訪部門(mén)在常委會(huì)機(jī)關(guān)的發(fā)言權(quán)，同時(shí)，相應(yīng)的人力資源配置要予以保證，確保信訪工作的有效開(kāi)展，改變目前窮于應(yīng)付的局面。

信訪法應(yīng)該包括實(shí)體性和程序性?xún)煞矫娴囊?guī)定。實(shí)體性規(guī)定主要包括：信訪部門(mén)的職能定位；信訪人、信訪機(jī)構(gòu)、信訪涉案人有何權(quán)利、義務(wù)以及如何追究責(zé)任；信訪處理意見(jiàn)的效力等。程序性規(guī)定主要是指處理信訪事項(xiàng)需要哪些程序、具體時(shí)限等。信訪法尤其在信訪機(jī)構(gòu)受理范圍實(shí)行嚴(yán)格限制性立法，縮減信訪機(jī)構(gòu)受理范圍，實(shí)行訴訟類(lèi)信訪非程序錯(cuò)誤不受理制度。通過(guò)對(duì)信訪接受內(nèi)容的規(guī)范，將信訪有可能與司法相沖突的可能性降低。信訪制度既然被定位在表達(dá)民意和行政救濟(jì)的地位上，其接受內(nèi)容就應(yīng)該重點(diǎn)在于接受公民的批評(píng)和建議，同時(shí)在法制建設(shè)的現(xiàn)階段，適當(dāng)發(fā)揮救濟(jì)渠道的功能。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)建立起以三大訴訟法為標(biāo)志的相對(duì)完善的訴訟制度，并輔之以仲裁、人民調(diào)解、行政機(jī)關(guān)居間裁決等途徑的糾紛解決機(jī)制。民事糾紛、刑事糾紛已經(jīng)完全可以循相關(guān)途徑得到處理，信訪途徑不適合解決，事實(shí)上也不可能解決這類(lèi)糾紛。信訪條例第十四條第二款也規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！蹦壳?，涉訴信訪可以按司法再審程序處理，應(yīng)該納入到司法體系去完善，司法系統(tǒng)的信訪體制應(yīng)該轉(zhuǎn)化，應(yīng)該嚴(yán)格地把申訴和控告案件納入司法渠道，特別是避免在法律決議尚未出來(lái)即開(kāi)始上訪的事件發(fā)生，而是將此類(lèi)案件重新歸口到司法渠道，減少對(duì)司法的消解作用，樹(shù)立全社會(huì)對(duì)法律和司法的信賴(lài)，樹(shù)立司法的裁判權(quán)威。信訪立法中可以規(guī)定：在受理信訪人行政事宜未經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟、黨務(wù)未依據(jù)黨員權(quán)利保障條例行使黨員申訴權(quán)利程序、依法由法院受理的民事案件未經(jīng)民事訴訟與上訴程序不得向信訪委員會(huì)尋求救濟(jì)，除非復(fù)議部門(mén)、法院認(rèn)為不屬于其受理范圍而予以駁回的情況。

二、明確信訪主體，建立人大信訪委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制

要從根本上化解信訪問(wèn)題還是要從制度上著手，改革信訪工作機(jī)制。由于黨委、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有紀(jì)檢、監(jiān)察或督查部門(mén)完全可接受對(duì)本部門(mén)信訪，這些部門(mén)內(nèi)信訪機(jī)構(gòu)純屬于重復(fù)設(shè)置，有些甚至起到部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)中轉(zhuǎn)站與擋門(mén)牌作用，因此有必要將黨委、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)內(nèi)的信訪機(jī)構(gòu)全部撤并，可以把國(guó)外的議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員制度或行政監(jiān)察專(zhuān)員制度作為參照，將現(xiàn)在分散的信訪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一起來(lái)，集中放在全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)之下，與人大的其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)相并列，形成一個(gè)專(zhuān)門(mén)處理信訪的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理、處理信訪工作。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)下設(shè)幾個(gè)專(zhuān)門(mén)信訪辦公室，受理公民、法人和其他組織就行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法和司法行為是否合法、是否合理的各類(lèi)案件，以調(diào)查、報(bào)告、公開(kāi)、建議調(diào)解等方式指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)以更有效率的方式作出更符合信訪人合法利益的改進(jìn)建議和指導(dǎo)。通過(guò)立法賦予信訪的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)一定的職權(quán),提高處理信訪監(jiān)察的效能。對(duì)于將信訪工作統(tǒng)一于人大常委會(huì)中，已經(jīng)有諸多學(xué)者對(duì)其理由進(jìn)行了很多闡述。

明確主體，使人大信訪成為人大及其常委會(huì)履行職權(quán)的重要一環(huán)。人大代表是受人民委托行使國(guó)家權(quán)力的主體，接受和表達(dá)人民的訴愿是人大代表的責(zé)任和義務(wù)。從人民代表大會(huì)制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，人大代表應(yīng)該是人大信訪工作的主體。從現(xiàn)實(shí)社會(huì)的角度來(lái)看，大多數(shù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根源來(lái)自于一些基層行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作失職、失誤或錯(cuò)誤，問(wèn)題產(chǎn)生后又得不到及時(shí)處理和糾正。各級(jí)人大代表生活在人民群眾之中，與人民群眾有天然的聯(lián)系。如果群眾有意見(jiàn)能較快地反映給人大代表，再通過(guò)代表，通過(guò)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)——人大常委會(huì)出面，向有關(guān)機(jī)關(guān)反映，督促有關(guān)機(jī)關(guān)在法定時(shí)間內(nèi)解決問(wèn)題，這樣有利于把信訪問(wèn)題迅速解決在基層。無(wú)論從理論還是從實(shí)踐上看，公民表達(dá)民意的最理想的方式是直接向自己的代表傳達(dá)自己的訴求，表達(dá)自己的利益。但是，在現(xiàn)階段，人民和人大代表之間的這種關(guān)系還十分薄弱，導(dǎo)致信訪工作人員成為信訪工作的主體。改變這種現(xiàn)狀的關(guān)鍵，是在明確人大代表是人大信訪工作主體的基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)行的體制，創(chuàng)新工作方式，推進(jìn)人民與人大代表委托代理關(guān)系的不斷強(qiáng)化。

人大常委會(huì)和人大信訪工作機(jī)構(gòu)要積極探索各種方式，有意識(shí)地引導(dǎo)人民群眾向所在選區(qū)的人大代表表達(dá)訴求。如對(duì)于一些群眾來(lái)信，信訪工作機(jī)構(gòu)可以轉(zhuǎn)寄信訪人所在選區(qū)的人大代表，由人大代表按照有關(guān)法律和規(guī)定處理。由于代表的意見(jiàn)、建議具有一定的剛性，比較能受到有關(guān)部門(mén)的重視，使信訪人所反映的問(wèn)題能得到較快的處理。要組織和鼓勵(lì)代表積極開(kāi)門(mén)接待群眾的信訪?？梢越⑿旁L部門(mén)與常委會(huì)工作部門(mén)的聯(lián)席會(huì)議制度和建立人大信訪工作部門(mén)向常委會(huì)報(bào)告工作制度。這是建立常委會(huì)信訪部門(mén)和工作委員會(huì)新的聯(lián)系機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。聯(lián)席會(huì)議由常委會(huì)主管信訪工作的常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)召集。聯(lián)席會(huì)議的主要功能包括：由信訪工作部門(mén)向工作委員會(huì)通報(bào)信訪工作形勢(shì)、工作動(dòng)態(tài)和信訪案件的受理情況，交流、通報(bào)和協(xié)調(diào)信訪案件處理情況，督促有關(guān)信訪案件的處理、對(duì)啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序進(jìn)行先期籌劃、決定由有關(guān)委員會(huì)向常委會(huì)主任會(huì)議提出啟動(dòng)個(gè)案監(jiān)督程序的動(dòng)議等。

三、設(shè)立級(jí)別與屬地管理、二次終結(jié)的信訪新機(jī)制

依據(jù)信訪受理原則“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，及時(shí)、就地依法解決問(wèn)題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合”，除立法建議信訪外，應(yīng)該實(shí)行級(jí)別與屬地管轄、二議終結(jié)制度。

級(jí)別管轄：設(shè)立四級(jí)信訪委員會(huì)，縣級(jí)、地級(jí)市、省級(jí)和全國(guó)信訪委員會(huì)?？h級(jí)信訪委員會(huì)管轄第一審信訪事件，地級(jí)市信訪委員會(huì)管轄以下第一審信訪事件：（1）涉外事件；（2）在本轄區(qū)有重大影響的案件事件；（3）省級(jí)信訪委員會(huì)確定由地級(jí)市信訪委員會(huì)管轄第一審信訪事件。省級(jí)信訪委員會(huì)管轄在本轄區(qū)有重大影響的第一審事件。全國(guó)人大信訪委員會(huì)管轄下列第一審民事案件：（1）在全國(guó)有重大影響的案件；（2）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大信訪委員會(huì)處理的事件。地域管轄：對(duì)當(dāng)事人提起的信訪事件，由立法建議當(dāng)事人所在地、對(duì)口處理部門(mén)、被控部門(mén)或個(gè)人所在地縣級(jí)信訪委員會(huì)管轄；縣級(jí)信訪委員會(huì)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐信訪員，代表縣級(jí)信訪委員會(huì)受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道信訪事件。

信訪應(yīng)該講求程序，限制越級(jí)上訪，嚴(yán)格各級(jí)受理范圍，讓位于司法程序，限制越級(jí)信訪。信訪條例規(guī)定：“信訪人的信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向依法有權(quán)作出處理決定的有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出?！薄靶旁L人未依照本條例第十條的規(guī)定而直接到上級(jí)行政機(jī)關(guān)走訪的，信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知其依照本條例第十條的規(guī)定提出；上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要直接受理的，可以直接受理。”一級(jí)信訪委員會(huì)發(fā)現(xiàn)受理的事件不屬于本地管轄的，應(yīng)當(dāng)移送有管轄權(quán)的信訪委員會(huì)，受移送的信訪委員會(huì)應(yīng)當(dāng)受理。受移送的信訪委員會(huì)認(rèn)為受移送的案件依照規(guī)定不屬于本地管轄的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)信訪委員會(huì)指定管轄，不得再自行移送。上級(jí)人民法院有權(quán)處理下級(jí)信訪委員會(huì)管轄的第一審事件，也可以把本級(jí)管轄的第一審事件交下級(jí)信訪委員會(huì)處理。下級(jí)信訪委員會(huì)對(duì)它所管轄的第一審事件，認(rèn)為需要由上級(jí)信訪委員會(huì)處理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)信訪委員會(huì)處理。當(dāng)事人不服一級(jí)信訪委員會(huì)第一審處理與答復(fù)的，有權(quán)在處理與答復(fù)決定書(shū)送達(dá)之日起3日內(nèi)向上一級(jí)信訪委員會(huì)提起復(fù)議。由于信訪當(dāng)事人在信訪前，行政事宜已經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟、黨務(wù)依據(jù)黨員權(quán)利保障條例行使黨員申訴權(quán)利程序、依法由法院受理的民事案件經(jīng)過(guò)民事訴訟與上訴程序，再經(jīng)過(guò)二次信訪處理足以保證的信訪事件處理是正確性與合法性，沒(méi)有必要將資源浪費(fèi)在少數(shù)纏訟人員上。因此，經(jīng)過(guò)二次信訪處理將不再處理。

為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格信訪程序，嚴(yán)格各級(jí)受理范圍、限制越級(jí)上訪，應(yīng)當(dāng)實(shí)行各級(jí)信訪委員會(huì)信訪事件聯(lián)網(wǎng)機(jī)制，嚴(yán)格程序，尤其是上級(jí)信訪委員會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)不能輕易接受信訪事件，避免重復(fù)受理，騰出力量處理更宏觀事宜?！皻w口辦理，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，及時(shí)、就地依法解決問(wèn)題”原則的確定說(shuō)明，信訪處理關(guān)鍵在縣級(jí)，目前信訪工作在總體上出現(xiàn)了“3個(gè)80%”的不相稱(chēng)現(xiàn)象：80%的上訪反映的是基層問(wèn)題，80%的上訪是有道理或有一定道理的，80%的上訪是有關(guān)地方或部門(mén)沒(méi)有認(rèn)真妥善解決而造成的。

四、實(shí)現(xiàn)為人大行使監(jiān)督職權(quán)服務(wù)的職能

到人大上訪反映的問(wèn)題，大多是信訪人向有關(guān)部門(mén)多次訴求無(wú)果的，或是有關(guān)部門(mén)相互推諉扯皮而久拖不決的，或是信訪問(wèn)題涉及許多部門(mén)需要多方面協(xié)調(diào)才能解決的。這些情況就決定了人大信訪所受理的問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，處理起來(lái)難度較大，需要取得領(lǐng)導(dǎo)集體的重視和支持，嚴(yán)格按照程序，運(yùn)用法律武器和國(guó)家權(quán)力使問(wèn)題得到解決。隨著社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的不斷加強(qiáng)，人民群眾民主和法律意識(shí)的不斷提高，人民群眾通過(guò)信訪渠道向人大常委會(huì)反映問(wèn)題所涉及的內(nèi)容越來(lái)越廣，輸送的信息越來(lái)越豐富。面對(duì)這種信息源，人大常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)可以發(fā)現(xiàn)多方面需要監(jiān)督的問(wèn)題。有效利用人大信訪部門(mén)掌握的人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題的信息，對(duì)于提高人大常委會(huì)決策的科學(xué)性、針對(duì)性和增強(qiáng)行使職權(quán)的實(shí)效性具有重要意義。

人大信訪要實(shí)現(xiàn)為人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)服務(wù)的職能。首要的是保證其信息準(zhǔn)確地納入人大常委會(huì)的決策內(nèi)容，而人大信訪信息要納入人大常委會(huì)審議決策的內(nèi)容，一般應(yīng)經(jīng)過(guò)信息整理反饋、領(lǐng)導(dǎo)小組研究、主任會(huì)議審定等程序。在這個(gè)程序中領(lǐng)導(dǎo)小組的作用舉足輕重，它既負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織信訪工作的正確開(kāi)展，又為主任會(huì)議和常委會(huì)當(dāng)好參謀助手，可以說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)小組工作的好壞，在一定程度上決定著人大信訪工作為人大常委會(huì)服務(wù)水平的高低。常委會(huì)要重視人大信訪這個(gè)民情社情信息資源庫(kù)的建設(shè)，建立常委會(huì)定期聽(tīng)取信訪工作部門(mén)工作匯報(bào)制度，每年有計(jì)劃地聽(tīng)取信訪工作部門(mén)的工作和信訪動(dòng)態(tài)匯報(bào)。領(lǐng)導(dǎo)小組定期研究信訪工作制度的實(shí)行應(yīng)遵循從實(shí)際出發(fā)、講求實(shí)效的原則，關(guān)鍵在于使人大信訪工作始終處于規(guī)范、秩序的運(yùn)作之中。領(lǐng)導(dǎo)小組可以由人大常委會(huì)分管副主任任組長(zhǎng)，由人大常委會(huì)信訪機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)，人大常委會(huì)其他辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人擔(dān)任成員。每季度召開(kāi)一次會(huì)議，定期研究信訪工作，確定信訪工作的思路和重點(diǎn)，協(xié)調(diào)處理信訪工作中遇到的困難和問(wèn)題。主任會(huì)議每半年聽(tīng)取一次信訪工作情況匯報(bào)，重大信訪案件隨時(shí)提交主任會(huì)議研究，確保人大信訪信息及時(shí)納入常委會(huì)的決策內(nèi)容。

其次，信訪工作部門(mén)在常委會(huì)制訂年度工作要點(diǎn)時(shí)，要根據(jù)自己所掌握的民情社情信息，對(duì)常委會(huì)的各項(xiàng)工作提出意見(jiàn)和建議，而常委會(huì)也要重視聽(tīng)取信訪工作部門(mén)的意見(jiàn)和建議。相對(duì)于人大常委會(huì)的其他專(zhuān)業(yè)工作部門(mén)，信訪工作部門(mén)提出的意見(jiàn)和建議可能更加切合實(shí)際。無(wú)論采取什么形式，信訪機(jī)構(gòu)及其工作人員要以敏銳眼光善于挖掘信訪信息的深層次價(jià)值，從苗頭性中發(fā)現(xiàn)傾向性，從偶然性中發(fā)現(xiàn)必然性，從普遍性中發(fā)現(xiàn)規(guī)律性，通過(guò)整理篩選，形成有情況、有分析、有建議的高質(zhì)量高層次信訪信息報(bào)告。對(duì)涉及面廣、影響重大的信訪案件，隨時(shí)報(bào)告，及時(shí)處理；對(duì)群眾普遍反映的問(wèn)題，綜合分析，專(zhuān)題提供信息；對(duì)一個(gè)時(shí)期的信訪情況，可進(jìn)行定向分析，提供較為系統(tǒng)的監(jiān)督信息

再次，要充分發(fā)揮信訪工作部門(mén)綜合性職能作用。常委會(huì)在開(kāi)展行使職權(quán)的具體工作時(shí)，應(yīng)充分考慮信訪工作部門(mén)的意見(jiàn)和建議。地方人大常委會(huì)開(kāi)展執(zhí)法檢查和評(píng)議等活動(dòng)，有時(shí)之所以效果非常有限，重要原因之一就是很少發(fā)現(xiàn)具體問(wèn)題，沒(méi)有把住執(zhí)法部門(mén)的“七寸”。而信訪部門(mén)的接訪案中60%以上都是涉法具體案件，如果能從這些案件中選擇個(gè)別案件在行使職權(quán)的具體活動(dòng)中認(rèn)真剖析一下，效果將可能會(huì)大不一樣。因此，常委會(huì)行使職權(quán)的各項(xiàng)工作，特別是監(jiān)督工作，如果能充分利用信訪部門(mén)所掌握的信息，實(shí)效會(huì)大有提高。

五、授予信訪機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)臋?quán)力，強(qiáng)化調(diào)查權(quán)和公開(kāi)督辦權(quán)

信訪很多是涉及糾紛解決，而所有的糾紛解決機(jī)制都要求處理糾紛的機(jī)構(gòu)地位獨(dú)立，盡管不同的解決制度對(duì)獨(dú)立的程度要求可以不一樣。這是糾紛解決制度的公平性、公正性要求所決定。救濟(jì)監(jiān)察獨(dú)立的一個(gè)關(guān)鍵條件是有適當(dāng)?shù)臋?quán)力。目前我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)基本扮演一種轉(zhuǎn)信的角色，真正解決問(wèn)題的還是地方的各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)。其原因大多被歸結(jié)為信訪部門(mén)權(quán)力有限，面對(duì)群眾的問(wèn)題，信訪部門(mén)無(wú)能為力；如果要信訪部門(mén)解決問(wèn)題，那就要給信訪部門(mén)相應(yīng)的權(quán)力。除了信訪機(jī)構(gòu)目前享有的權(quán)力之外，最重要的應(yīng)該是強(qiáng)化調(diào)查權(quán)和公開(kāi)督辦權(quán)。

調(diào)查權(quán)中應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)要求提供包括內(nèi)部文件等信息的權(quán)能。對(duì)于調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的法律、法規(guī)中的問(wèn)題，有提請(qǐng)合憲性審查的權(quán)力。信訪機(jī)構(gòu)每年要向人大提交年度報(bào)告，或向人大常委會(huì)提交特別報(bào)告，人大及其常委會(huì)要專(zhuān)門(mén)對(duì)報(bào)告進(jìn)行討論。報(bào)告及其人大審議的結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)。

人大信訪工作與人大全面履職尤其是監(jiān)督工作有機(jī)結(jié)合，更好地行使監(jiān)督權(quán)，這是把群眾的監(jiān)督轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的有效途徑。這樣做，是實(shí)施憲法的需要，是擴(kuò)大公民有序的政治參與渠道的需要，是人大職責(zé)的需要，也是人民當(dāng)家作主的需要。人大信訪要實(shí)現(xiàn)為人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)服務(wù)的職能，有效督辦機(jī)制，信訪督辦權(quán)是人大常委會(huì)具備的法定權(quán)力。為發(fā)揮督辦作用，切實(shí)有效地提高人大信訪案件的解決率，一是建立督辦責(zé)任制，二是建立常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)親自督辦制度，三是建立督辦跟蹤制度。

[1]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)：《信訪學(xué)概論》，中國(guó)方正出版社2005版。

[2]花傳國(guó)、溫明：《人大信訪機(jī)制缺失性分析》，載《人大研究》2010年第6期。

[3]姜明安：《信訪制度及解決爭(zhēng)議的機(jī)制亟待創(chuàng)新》，載《中國(guó)改革（農(nóng)村版）》2004年第11期。

[4]于建嶸：《 中國(guó)信訪制度批判》，載《中國(guó)改革》，2005年第2期。