丁輝俠

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

區(qū)域基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑探析

丁輝俠

（鄭州大學公共管理學院，鄭州450001）

基本公共服務均等化是區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要內容和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本途徑。實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務均等化，需要制定全國統(tǒng)一的區(qū)域基本公共服務均等化標準體系，科學界定各級政府的基本公共服務職責和范圍，提高地方政府的基本公共服務能力，完善地方政府績效評估機制，強化問責機制，改革戶籍制度，促進人力資源合理流動等。

區(qū)域協(xié)調；基本公共服務均等化；地方政府；路徑選擇

2005年的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》指出：“健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度?！?007年黨的十七大報告提出：“縮小區(qū)域發(fā)展差距必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化、引導生產要素跨區(qū)域合理流動?！被竟卜站然蔀閰^(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要內容和促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本途徑?！笆濉币?guī)劃綱要中再次強調“逐步縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間人民生活水平和公共服務差距”，并把基本公共服務均等化作為衡量區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要指標。但如何實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務均等化是一個值得深入研究的問題。在目前我國區(qū)域經濟發(fā)展不平衡、區(qū)域財政實力不均等、中央轉移支付不完善以及各項制度不夠健全的情況下，實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務均等化需要一個過程，追求均等化的結果則需要合理的路徑選擇，本文擬就此略作探析。

一、制定全國統(tǒng)一的區(qū)域基本公共服務均等化標準體系

公共服務標準是政府公共服務所要達到的水平、指標和要求。[1]在國外，公共服務標準是公共管理與公共財政理論和實踐的基礎和核心。在我國，區(qū)域基本公共服務均等化的目標是近幾年才正式提出的，各地區(qū)提供基本公共服務的依據(jù)主要是本級或上級政府在公共服務方面的政策和條例，沒有全國統(tǒng)一的標準，因此各地提供的基本公共服務類別和質量存在較大的差異。為有效推進區(qū)域基本公共服務均等化，需要合理界定基本公共服務的范圍，制定各類基本公共服務的國家標準，以保障各地區(qū)基本公共服務供給的最低水平。

首先，應根據(jù)我國區(qū)域基本公共服務均等化的戰(zhàn)略目標，確定區(qū)域基本公共服務均等化的范圍。雖然學者們都認為基本公共服務均等化對區(qū)域協(xié)調發(fā)展和保護地區(qū)間的公平正義具有重要作用，但對于哪些公共服務應納入基本公共服務范圍還存在較大的爭議。目前，由于各地區(qū)經濟發(fā)展水平存在較大差異，其提供公共服務的能力也存在較大的差距，因此均等化的范圍不能過寬，也不能過窄。如果過寬，依中央和地方政府現(xiàn)有的財政能力難以實現(xiàn)；如果過窄，不能保證地區(qū)間的公平正義。較為可行的是把就業(yè)、社會保障、義務教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)等服務納入現(xiàn)階段區(qū)域基本公共服務均等化的范圍。

其次，確定每一類基本公共服務的提供標準，并根據(jù)該標準制定全國統(tǒng)一的評價指標體系，評價各地區(qū)基本公共服務均等化的績效。在制定標準時，需要明確的是區(qū)域基本公共服務均等化不是各地區(qū)提供的基本公共服務數(shù)量和質量平均化、種類無差異化，而是地方政府所提供的最低限度的基本公共服務數(shù)量和質量應達到國家規(guī)定的標準。當然，各類基本公共服務的標準應隨著經濟發(fā)展水平的變化而進行調整，以滿足不同經濟發(fā)展階段廣大人民群眾對基本公共服務的需要。在現(xiàn)階段，為保證各地區(qū)的基本公共服務供給能夠達到最低標準，應該保證標準范圍內的基本公共服務由中央和地方財政支付。這需要根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計算各地的“理論收入”和地方財政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，確定中央政府對各類地區(qū)轉移支付的數(shù)額。

再次，對各地區(qū)提供的基本公共服務是否達到了標準進行科學的評價。如果不按照標準對各地區(qū)提供的公共服務進行評價，標準的制定則沒有任何意義。為此，需要國家用政令形式建立各地區(qū)基本公共服務均等化數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，收集和存儲各類基本公共服務提供的數(shù)量、成本等基本數(shù)據(jù)，為評價地方政府基本公共服務供給及建立政府基本公共服務問責制提供數(shù)據(jù)信息資料。

二、科學界定各級政府基本公共服務的范圍和職責

成熟市場經濟國家一般都通過憲法或其他法律形式，對各級政府應承擔的事務進行明確劃分，有的國家還通過相關法律對各級政府應承擔的共同事務籌資責任進行了明確規(guī)定。[2]我國憲法雖然對政府間的職責有一個原則性規(guī)定，但具體事務的支出責任在實際操作中不易把握。各級政府間的職責不清易導致在責任方面相互推卸，結果不僅會增加交易成本，也會影響公共服務供給的數(shù)量和質量。為此，應制定相關的法律法規(guī)，對各級政府的基本公共服務職責和范圍進行明確規(guī)定。

首先，明確劃分中央與地方政府的職能。中央政府應主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付和服務監(jiān)督評估，重點強化規(guī)劃和決策職能。地方政府主要負責服務規(guī)劃、服務組織、服務實施、服務改進等，重點強化執(zhí)行職能。具體而言，一般基本公共服務提供責任主要由地方政府承擔，財政和制度保障責任則主要由中央政府承擔。

其次，合理劃分中央與地方政府提供公共服務的范圍。根據(jù)受益范圍，全國受益的由中央政府提供，如國防、外交、國家安全等，這類公共服務主要是“純公共產品”；地方受益的由地方政府提供，如教育、公共醫(yī)療、衛(wèi)生、基礎設施、社會保障等；存在“外溢效應”的應由中央和地方政府共同負責，如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項目等

再次，合理劃分中央與地方政府間的支出責任。Musgrave（1959）早就指出，只有稅收支出責任相對應時，分權才能改善公共福利。對于中央提供的基本公共服務，應由中央財政負責。[3]但地方政府提供的公共服務，支出責任卻不一定由地方政府負責。在我國，中央政府在初次收入分配中所占比重高于在財政支出中所占的比重，形成財力剩余；而一些地方政府的收入比重低于支出比重，存在財力缺口。因此，要實現(xiàn)基本公共服務均等化，就不能按照誰負責誰出錢的原則，換言之，中央應加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付力度，保障這些地區(qū)政府能夠為居民提供基本而有保障的公共服務。

三、提高地方政府的基本公共服務能力

公共服務能力是指以政府為主的公共服務主體在資源約束條件下，為生產和提供優(yōu)質的公共服務產品以滿足公共服務需求而具備的本領。區(qū)域基本公共服務主要是由地方政府提供的，均等化的目標是否能夠實現(xiàn)，關鍵在于各地政府是否具備提供基本公共服務的能力，其主要影響因素是地方政府的經濟實力、財政能力和責任意識。

首先，促進地方經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，提高其經濟實力。已有研究表明，區(qū)域基本公共服務均等化水平與區(qū)域經濟和地區(qū)綜合實力密切相關，均等化水平較高的地方一般是經濟較為發(fā)達的東部沿?；蚴墙洕鲩L速度較快的經濟活躍區(qū)域。[4]因此，通過改善地方經濟發(fā)展環(huán)境，利用地方區(qū)域優(yōu)勢，吸引國內投資等措施發(fā)展地方經濟依然是提高地方政府財政能力的重要措施。

其次，加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付力度，提高其財政能力。區(qū)域公共服務均等化目標不可能通過市場機制自發(fā)實現(xiàn)，需要中央財政通過對地方財政的轉移支付來實現(xiàn)。而我國現(xiàn)行的財政轉移制度重點考慮縱向平衡和調控地方政府行為，還沒有充分發(fā)揮促進基本公共服務均等化的效力，某些制度安排還帶有逆向調節(jié)的作用。[5]提高欠發(fā)達地區(qū)財政能力的主要措施：一是調整轉移支付的標準，以人均財力而不是經濟總量作為轉移支付的基礎。二是完善和規(guī)范中央現(xiàn)行轉移支付制度，積極探索財政轉移支付的新模式。根據(jù)國際經驗，一般性轉移支付是實現(xiàn)基本公共服務均等化的重要措施。在我國地方財力存在較大差距的情況下，應增加中央對地方一般性轉移支付的規(guī)模，幫助中西部地區(qū)解決財力不足問題，促進地區(qū)之間協(xié)調發(fā)展。在繼續(xù)堅持中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的單一縱向轉移支付制度的同時，應積極探索橫向轉移與縱向轉移相結合的多元轉移支付新模式。積極探索東部發(fā)達地區(qū)對西部欠發(fā)達地區(qū)的橫向轉移支付模式，通過建立一種長效幫扶機制，實現(xiàn)東西部地區(qū)公共服務的均等化。[6]三是推進財政轉移支付制度建設的法律化進程，加強中央轉移支付資金的管理，增強資金使用的規(guī)范性、透明性、科學性和民主性。四是建立轉移支付資金的績效評價機制，保證轉移支付資金切實起到促進基本公共服務均等化的作用，提高中央財政轉移支付效果。同時，還可以通過建立資源開發(fā)補償機制和資源性產品價格形成機制，來提升西部公共服務供給能力。[7]

再次，強化地方政府的公共服務責任意識。地方政府是公共服務的主要供給者，其在公共服務提供過程中責任性的強弱直接影響其公共服務能力，也同時關系著公共服務的質量。由于一些地方政府的責任性不足，目前在公共服務提供中存在大量的低效率、浪費甚至腐敗現(xiàn)象，阻礙了均等化水平的實現(xiàn)。增強地方政府在基本公共服務提供中的責任意識，需要加大對基本公共服務均等化目標與意義的宣傳力度，更需要通過責任追究制度來實現(xiàn)。

四、完善地方政府績效評估機制，實施公共服務問責制度

改革開放后我國的主要任務就是發(fā)展經濟和穩(wěn)定社會秩序，中央政府也是用這些標準來考評地方政府的績效。[8]在整個社會保障體系不健全的情況下，社會秩序穩(wěn)定與否與當?shù)亟洕l(fā)展相關。因此，長期以來，我國地方政府績效評價的重點放在了經濟評價方面，忽視了公共服務評價。在政府績效評價體系中，經濟增長、稅收、基礎設施等硬性指標是最主要的“指揮棒”，地方政府沒有對當?shù)鼐用竦姆墙洕怨参锲沸枨笞龀龌貞膭恿?。[9]冉光和（2009）也指出這種GDP出官的政績考核機制，對加大區(qū)域基本公共服務非均等化程度起到了推波助瀾的作用。[7]隨著公共服務供求矛盾的突顯，客觀上要求加強對政府提供的公共服務進行評價，把公共服務的提供與地方政府及其領導干部的政績掛鉤，從體制上建立地方政府提供公共服務的激勵機制。

一是在地方政府績效評估指標體系中，加大公共服務指標所占的比重，把地方政府提供公共服務的數(shù)量與質量作為評估地方政府績效的重要指標。將公共服務均等化的實現(xiàn)情況，作為考核地方政府政績的重要內容，同時將評價結果作為地方領導干部升降的重要依據(jù)。

二是建立專門的基本公共服務均等化評估指標體系，擴大評估主體?；竟卜盏膶ο笫巧鐣姡虼烁鶕?jù)公眾的需要設計科學合理的公共服務政績考核機制和評價指標體系，是促進各級政府盡職盡責，保證各地區(qū)公共服務均等化目標實現(xiàn)的必然選擇。同時，擴大評估主體，鼓勵公眾對當?shù)卣峁┑墓卜者M行評價。Denhardt夫婦 (2000)也認為應從基本公共服務的供給機制和方式來評價均等化水平，指出政府不僅要親自參與提供最廣泛意義上的公共物品，還應積極促使公民充分發(fā)表意見，清晰地表達其價值觀,努力形成政府、公民、社會及市場主體多維互動的供給新局面。[10]

三是建立地區(qū)基本公共服務問責制。問責制的本質在于對公共權力進行監(jiān)督以及對權力過失進行責任追究。在推進區(qū)域基本公共服務均等化之際，不僅要加強對地方政府提供基本公共服務的質量進行評價，同時也要加強對地方政府基本公共服務供給的監(jiān)管，實施問責制度。

五、改革戶籍制度，促進人力資源地區(qū)間合理流動

蒂布特（1945）的用腳投票理論表明了公共物品的提供與公民的偏好可以更好地匹配，從而使得各地提供的基本公共產品不會相差太大，這一理論對各國區(qū)域基本公共服務均等化具有指導意義。在我國，由于戶籍制度與所在地的社會福利制度綁在了一起，使得各地流動人口不能正常享受當?shù)氐幕竟卜铡Ｋ麄冎荒茉趹艏诘亟患{醫(yī)療保險和享受當?shù)氐尼t(yī)療保險服務，由戶籍所在地政府承擔相應的配套成本，而他們對經濟增長的貢獻主要留在工作所在地。一般而言，流出地主要是不發(fā)達地區(qū)，流入地主要是發(fā)達地區(qū)，這進一步加大了發(fā)達與不發(fā)達地區(qū)之間的公共服務供給水平差距。為此，要采取以下舉措：

一是改革戶籍制度，使得個人基本公共服務權利與國民身份而不是戶籍所在地掛鉤。首先，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記管理制度，戶籍不再是身份的象征，而是便于人口管理的工具；其次，建立流動人口基本公共服務均等化投入保障機制，使流動人口在現(xiàn)居住地獲得與當?shù)貞艏丝谕鹊牧x務教育、醫(yī)療保障、公共衛(wèi)生等公共服務；再次，完善流動人口基本公共服務網(wǎng)絡體系，建立流動人口服務管理綜合平臺，這既方便對流動人口的管理，同時又方便流動人口獲得必要的公共服務信息。

二是促進人力資源在地區(qū)間合理流動。湯紅兵（2008）指出，隨著戶籍制度的放松和中國城市化進程的加快，人們會通過“以足投票”，選適合自己基本公共服務偏好的地區(qū)居住，結果是基本公共服務更好的地區(qū)能夠吸引更多的人口遷入。[11]人口流動的結果也將促進相對落后地區(qū)著力改善基本公共服務，吸引投資和優(yōu)秀人才的流入，使基本公共服務逐步實現(xiàn)區(qū)域均等化，同時也可降低中央對欠發(fā)達地區(qū)轉移支付的成本，提高轉移支付資金的使用效率。

三是加強對流動人口的管理和引導，減少流動中的盲目性。公眾雖然可以選擇公共服務較好的地區(qū)居住、工作和生活，但在地區(qū)經濟差距依然存在的情況下，各地區(qū)的生活成本也明顯不同，相對發(fā)達地區(qū)的生活成本相對較高。因此，為降低人口流動的盲目性，應加強對其管理和引導，讓其理性地選擇合適的地區(qū)工作和生活。

四是大力提高公共服務人員素質，為提供優(yōu)質公共服務打好基礎。不同地方政府的人員素質、技術水平和管理能力等，也會影響其基本公共服務供給效率，進而影響供給質量，因此為推進區(qū)域基本公共服務均等化，應加大各地區(qū)特別是欠發(fā)達地區(qū)的公共服務人員培訓，提高其政治業(yè)務素質和管理水平。

總之，由于引起我國基本公共服務非均等化的因素是多方面的，因此實現(xiàn)均等化的路徑選擇也應當是多管齊下，概言之，要通過綜合配套改革，逐步實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務均等化的目標，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

[1]李洺，孟春，李曉玉.公共服務均等化中的服務標準：各國理論與實踐[J].財政研究，2008，（10）.

[2]劉明中.推進基本公共服務均等化的重要手段——財政部副部長樓繼偉答本報記者問[N].中國財經報，2006-02-07.

[3]Musgrave R.A.The Theory of Public Finance[J].New York:McGraw-Hill.1959.

[4]南銳，王新民，李會欣.區(qū)域基本公共服務均等化水平的評價[J].財經科學，2010，（12）.

[5]黃云鵬.“十二五”促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的對策建議[J].宏觀經濟研究，2010，（7）.

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[7]冉光和.公共服務供給與經濟增長關系區(qū)域差異的實證研究[J].財經問題研究，2009，（11）.

[8]郭強.地方政府經濟干預行為的經濟學解釋[J].財經研究，2005，（9）.

[9]傅勇.財政分權、政府治理與非經濟性公共物品供給[J].經濟研究，2010，（8）.

[10]Denhardt R.B.,Denhardt J.V.The New Public Service:Serving Rather than Steering[J].Public Administration Review.2000.

[11]湯學兵.論中國區(qū)際基本公共服務均等化的路徑選擇和保障機制[J].財貿經濟，2009，（7）.

D63

A

1002-7408（2011）12-0023-03

河南省政府決策研究招標課題“河南省基本公共服務均等化視角下的公共財政改革研究”(B735)；鄭州市2011年度社會科學調研課題“地方政府公共服務能力提升研究”（686）；河南省教育廳人文科學研究項目“地方政府公共服務的困境與對策研究”（2011-ZX-117）的階段性研究成果。

丁輝俠（1977-），女，河南夏邑人，鄭州大學公共管理學院講師，博士，主要從事公共服務和區(qū)域經濟問題研究。

[責任編輯：黎峰]