高春鳳

（北京建筑工程學(xué)院文法學(xué)院，北京100044）

城市流動(dòng)人口的參與式社區(qū)管理

高春鳳

（北京建筑工程學(xué)院文法學(xué)院，北京100044）

流動(dòng)人口群體由于其自身的特殊性一直是城市人口管理的難點(diǎn)。城市化的發(fā)展以及和諧社區(qū)構(gòu)建的社會(huì)背景凸現(xiàn)探討流動(dòng)人口管理有效途徑的重要意義。要解決這一社會(huì)難題，應(yīng)從流動(dòng)人口城市社區(qū)融入的視角出發(fā)，積極探索通過(guò)流動(dòng)人口主體介入、社區(qū)管理決策和過(guò)程介入以及互助合作參與等形式構(gòu)建社區(qū)流動(dòng)人口的參與式管理模式。

城市社區(qū)；流動(dòng)人口；參與式社區(qū)管理；社區(qū)融入

在加速城市化發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化背景下，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，他們作為城市建設(shè)和生活不可或缺的群體最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袷且粋€(gè)必然趨勢(shì)。但由于種種原因，30年過(guò)去了，中國(guó)的流動(dòng)人口仍然是城市的一類(lèi)特殊群體：盡管他們居住、生活在城市，但身份、文化以及心理層面上并不屬于城市，流動(dòng)人口城市融入仍然面臨重重困難。有學(xué)者提出：“農(nóng)民工融入城市社區(qū)這種再社會(huì)化過(guò)程可以超越戶(hù)籍的外在屏障而融入于生活方式之中……農(nóng)民工融入了城市社區(qū)就是融入了城市?！盵1]即流動(dòng)人口作為行動(dòng)主體通過(guò)日常生活中融入社區(qū)的行為構(gòu)建相比于制度建設(shè)同樣重要。為了解流動(dòng)人口融入城市社區(qū)的狀況，我們對(duì)北京地區(qū)50個(gè)居委會(huì)進(jìn)行了關(guān)于流動(dòng)人口管理問(wèn)題的訪(fǎng)談。調(diào)研社區(qū)情況，城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)有9個(gè)，其中當(dāng)?shù)鼐用衽c流動(dòng)人口最高比例為1：6.3，最低為18.7：1。流動(dòng)人口職業(yè)集中在工業(yè)、建筑、保安、理發(fā)店、餐館、批發(fā)市場(chǎng)、家政服務(wù)等；城區(qū)內(nèi)混合居住的社區(qū)有41個(gè)，其中當(dāng)?shù)鼐用衽c流動(dòng)人口最高比例為2.7：1，最低為9：1，流動(dòng)人口職業(yè)集中在批發(fā)和零售等銷(xiāo)售業(yè)，飯店和理發(fā)店等服務(wù)業(yè)，公司員工、保潔、保安等。本研究試圖通過(guò)調(diào)研社區(qū)層面對(duì)流動(dòng)人口的管理方式，探討流動(dòng)人口城市社區(qū)融入的路徑。

一、城市社區(qū)流動(dòng)人口管理存在的問(wèn)題

1.傳統(tǒng)人口管理的慣性使流動(dòng)人口失依。調(diào)查結(jié)果表明，大約90%的社區(qū)在流動(dòng)人口管理方面遵從街道的指令，并沒(méi)有根據(jù)社區(qū)流動(dòng)人口特點(diǎn)進(jìn)行活動(dòng)安排；只有10%的社區(qū)根據(jù)流動(dòng)人口特點(diǎn)安排一些活動(dòng)，但由于社區(qū)人力、物力以及財(cái)力等資源有限，往往力不從心。事實(shí)上，主要依靠以政府為中心自上而下的傳統(tǒng)人口管理方式已經(jīng)難以適應(yīng)不斷變化的人口情況。城市街道辦事處作為一級(jí)“準(zhǔn)政府”在城市社區(qū)建設(shè)中起著非常重要的作用，居民委員會(huì)作為社區(qū)的直接管理機(jī)構(gòu)仍然是另一種形式的政府權(quán)力延伸機(jī)構(gòu)。居委會(huì)的工作一直以來(lái)是以貫徹上級(jí)的指令為主，這種工作狀態(tài)成為一種習(xí)慣性的路徑依賴(lài)，在流動(dòng)人口管理上也完全依靠街道。首先表現(xiàn)在流動(dòng)人口管理中按照政府或者街道的安排完成任務(wù)，如進(jìn)行“居住登記”、“三證的辦理”、“計(jì)劃生育”、社區(qū)安全以及衛(wèi)生檢查等，屬典型的自上而下的社會(huì)治理傳統(tǒng)。社區(qū)工作中過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府在流動(dòng)人口管理中的作用，客觀上帶來(lái)了兩個(gè)消極后果：一是強(qiáng)化了社區(qū)居委會(huì)的政府職能，表現(xiàn)為主要依靠地方政府出臺(tái)各項(xiàng)流動(dòng)人口管理政策，缺少依托社區(qū)為基礎(chǔ)的創(chuàng)新性管理；二是出現(xiàn)流動(dòng)人口社區(qū)管理制度的缺位，流動(dòng)人口脫離了戶(hù)籍所在地的制度管理，政府又沒(méi)有制定出關(guān)于流動(dòng)人口流入地有效的管理制度，出現(xiàn)組織缺位或“無(wú)組織”狀態(tài)。同時(shí)，流入地社區(qū)又面臨著流動(dòng)人口居住的復(fù)雜性、隱蔽性、流動(dòng)性以及分散性等困境，管理難度加大，從而造成管理制度上的真空。

2.隔離性管理使流動(dòng)人口成為永遠(yuǎn)的外來(lái)者。流動(dòng)人口的隔離性管理是目前流動(dòng)人口管理的另一個(gè)問(wèn)題表現(xiàn)。行政化色彩濃厚的“單位化社區(qū)”，致使社區(qū)外的人口很難融入其中，城市社區(qū)服務(wù)管理對(duì)象當(dāng)然是本社區(qū)居民。隨著流動(dòng)人口的增加，城市社區(qū)正在從傳統(tǒng)的單位制住房模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)型住房模式，從傳統(tǒng)的、較少流動(dòng)的封閉性社區(qū)發(fā)展成為開(kāi)放的、流動(dòng)性的社區(qū)。但傳統(tǒng)的社區(qū)管理服務(wù)思路很難將流動(dòng)到城市社區(qū)的流動(dòng)人口視為當(dāng)?shù)鼐用瘛Ｔ趯?duì)“是否思考過(guò)將流動(dòng)人口作為社區(qū)的服務(wù)對(duì)象”進(jìn)行訪(fǎng)談時(shí)，94%的社區(qū)回答從未思考過(guò)這個(gè)問(wèn)題，都是按照上級(jí)的要求辦事。只有6%的社區(qū)談到“在過(guò)年時(shí)對(duì)未回老家的流動(dòng)人口進(jìn)行慰問(wèn)”以及“舉辦活動(dòng)時(shí)允許他們參加”。但并沒(méi)有把流動(dòng)人口正式納入到社區(qū)管理中。相關(guān)社區(qū)的研究也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工在社區(qū)管理工作中常被定位為“外來(lái)者”而被加以區(qū)別對(duì)待和防范管理。[2]

3.防范式管理模式阻礙流動(dòng)人口融入城市。在訪(fǎng)談中問(wèn)及“社區(qū)管理者與社區(qū)流動(dòng)人口的接觸內(nèi)容有哪些”，86%的社區(qū)回答對(duì)外來(lái)人口只進(jìn)行居住登記、計(jì)劃生育管理以及暫住證辦理。14%的社區(qū)表明除上述內(nèi)容外，還進(jìn)行入戶(hù)走訪(fǎng)，提供技能培訓(xùn)信息以及幫助流動(dòng)人口子女找學(xué)校。也有社區(qū)認(rèn)為“對(duì)流動(dòng)人口除了相應(yīng)的管理外不需要為他們提供其他幫助”。另外，在問(wèn)及“對(duì)流動(dòng)人口的看法”時(shí)，62%的社區(qū)認(rèn)為應(yīng)該加大流動(dòng)人口的治安管理力度，因?yàn)榱鲃?dòng)人口增多給當(dāng)?shù)鼐用駧?lái)不安全感。改革開(kāi)放以來(lái)北京市流動(dòng)人口服務(wù)管理發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：嚴(yán)格戶(hù)籍管理階段、暫住證管理階段、系統(tǒng)證件管理階段以及現(xiàn)階段的調(diào)整轉(zhuǎn)型階段。[3]傳統(tǒng)流動(dòng)人口社區(qū)管理的邏輯一直以維護(hù)城市社會(huì)治安與控制人口規(guī)模為主要內(nèi)容，“防范式”成為主要的管理模式。但防范控制型管理是在“問(wèn)題情境”的倒逼下所被迫采取的一種被動(dòng)應(yīng)對(duì)式的管理模式。[4]以防范式為主的單一性管理視角所帶來(lái)的消極后果有二：一是流動(dòng)人口群體難以改變的過(guò)客心理。防范式管理將流動(dòng)人口貼上了“農(nóng)民”、“入侵者”、“越軌者”以及流動(dòng)者自我構(gòu)建的“外來(lái)者”標(biāo)簽。這些標(biāo)簽的標(biāo)定使生活在同一地域的兩大群體難以進(jìn)行社會(huì)整合，表現(xiàn)在社區(qū)管理中出現(xiàn)不配合、消極抵抗甚至出現(xiàn)違法犯罪現(xiàn)象。二是流動(dòng)人口缺乏社區(qū)支持從而缺少社區(qū)認(rèn)同感。流動(dòng)人口離開(kāi)家鄉(xiāng)致使原有的社會(huì)支持解體，但在城市社區(qū)又由于自身的消極評(píng)價(jià)以及社區(qū)居民的排斥等原因難以構(gòu)建新的社會(huì)支持系統(tǒng)，只能繼續(xù)以血緣、地緣和同為不屬于城市居民身份認(rèn)同的內(nèi)卷化和封閉性的交往方式。同時(shí)，以戶(hù)籍為管理依據(jù)的制度又使流動(dòng)人口制度性支持缺失，從而致使流動(dòng)人口缺少社區(qū)認(rèn)同感。

上述有關(guān)流動(dòng)人口管理的傳統(tǒng)措施在流動(dòng)人口強(qiáng)烈的流動(dòng)意愿和就業(yè)需求之下所取得的效果都是有限的，城市流動(dòng)人口管理問(wèn)題至今沒(méi)有找到一個(gè)有效的解決方案。城市化發(fā)展的要求、和諧社區(qū)構(gòu)建的提出、流動(dòng)人口城市生活融入的目標(biāo)以及以人為本的現(xiàn)代管理思潮，要求不再將流動(dòng)人口視為城市生活中被防范的對(duì)象，而應(yīng)作為城市社區(qū)服務(wù)、參與社區(qū)管理以及社區(qū)建設(shè)的主體。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)的流動(dòng)人口管理制度已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，必然被新的社會(huì)管理方式所取代。在新的社會(huì)背景和目標(biāo)要求下，流動(dòng)人口參與式社區(qū)管理成為流動(dòng)人口城市管理實(shí)踐的新課題。

二、基于流動(dòng)人口的參與式社區(qū)管理

流動(dòng)人口難以融入城市社區(qū)的障礙因素既有自身因素（如流動(dòng)人口普遍素質(zhì)較低以及在交往互動(dòng)中所形成的自卑心理），也有社會(huì)因素（戶(hù)籍制度的身份標(biāo)簽、城市居民的隔閡與偏見(jiàn)、城市社區(qū)的防范式管理等），而參與式社區(qū)管理正是克服這些因素的一條有效路徑，其管理邏輯為：通過(guò)引導(dǎo)流動(dòng)人口參與城市社區(qū)管理，可以幫助流動(dòng)人口熟悉所生活的社區(qū)，在參與實(shí)踐中學(xué)習(xí)城市社區(qū)生活的各種規(guī)范，培養(yǎng)流動(dòng)人口的各種城市生活的能力，樹(shù)立自信心，改變過(guò)客心理，變被動(dòng)管理為主動(dòng)參與，增加社區(qū)認(rèn)同感，實(shí)現(xiàn)社區(qū)在城市生活中的各項(xiàng)功能；同時(shí)，包括流動(dòng)人口在內(nèi)的所有社區(qū)居民均作為和諧社區(qū)構(gòu)建的社會(huì)基礎(chǔ)，通過(guò)多元化社區(qū)管理的參與，可以創(chuàng)設(shè)互動(dòng)合作平臺(tái)，消除偏見(jiàn)和歧視，改變流動(dòng)人口的內(nèi)卷化交往現(xiàn)狀，將外在的強(qiáng)制管理變?yōu)閮?nèi)在的自我約束機(jī)制。

1.流動(dòng)人口作為社區(qū)管理多元主體之一的參與式介入。“參與”式管理，強(qiáng)調(diào)的是尊重差異，平等協(xié)商。流動(dòng)人口參與社區(qū)管理是指流動(dòng)人口本著公共精神參與社區(qū)事務(wù)，從而推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和流動(dòng)人口自身的全面發(fā)展。作為社區(qū)主體的流動(dòng)人口參與社區(qū)管理是新形勢(shì)下流動(dòng)人口管理方式的重要變革，包括兩個(gè)含義：一是社區(qū)管理者和社區(qū)當(dāng)?shù)鼐用褶D(zhuǎn)變傳統(tǒng)的流動(dòng)人口社區(qū)管理觀念，允許流動(dòng)人口作為社區(qū)建設(shè)主體在社區(qū)管理活動(dòng)和管理項(xiàng)目中的介入，通過(guò)充分聽(tīng)取社區(qū)中流動(dòng)人口的意見(jiàn)和放大流動(dòng)人口在社區(qū)建設(shè)中的聲音，賦予他們社區(qū)管理和建設(shè)中參與的權(quán)利。讓流動(dòng)人口了解參與并學(xué)會(huì)參與是管理思維的革命。二是強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口在社區(qū)管理中的責(zé)任和貢獻(xiàn)力量。流動(dòng)人口參與社區(qū)管理在強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口作為管理主體的同時(shí)，也要求流動(dòng)人口作為社區(qū)生活主體，主動(dòng)參與社區(qū)發(fā)展管理，并對(duì)所參與的社區(qū)管理項(xiàng)目具有主動(dòng)性以及責(zé)任感，同時(shí)，還要在參與過(guò)程中運(yùn)用知識(shí)和能力做出自己的貢獻(xiàn)和努力。

2.流動(dòng)人口參與社區(qū)管理決策和過(guò)程的介入?，F(xiàn)有的針對(duì)流動(dòng)人口城市社區(qū)管理內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是流動(dòng)人口一些日常事務(wù)的管理，如基本信息登記、證件的發(fā)放檢查及管理費(fèi)的收??；二是一些專(zhuān)項(xiàng)管理內(nèi)容，如房屋出租管理、治安維護(hù)、市容市貌維護(hù)、衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育等；三是一些服務(wù)性的社區(qū)管理工作，如辦證咨詢(xún)服務(wù)、房屋出租信息服務(wù)、用工招聘信息服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療保健服務(wù)以及法律咨詢(xún)服務(wù)等。上述管理和服務(wù)的內(nèi)容主要是基于自上而下管理思路對(duì)流動(dòng)人口的防范式管理和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與秩序?yàn)橹鞯脑O(shè)定。同時(shí)，面對(duì)當(dāng)前流動(dòng)群體數(shù)量的激增、管理人員的不足、管理制度和政策的滯后，流動(dòng)人口的管理面臨著管理的巨大成本和困難。流動(dòng)人口參與社區(qū)管理決策和過(guò)程的介入旨在打破原有的管理思路，由當(dāng)?shù)鼐用瘛⒕游瘯?huì)以及流動(dòng)人口共同協(xié)商，針對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理中所面臨的問(wèn)題，重新構(gòu)建流動(dòng)人口社區(qū)管理的內(nèi)容和模式，這其中亦包括基于流動(dòng)人口社區(qū)生活需求的社區(qū)服務(wù)。作為社區(qū)管理者的居委會(huì)可以通過(guò)邀請(qǐng)社區(qū)居住的流動(dòng)人口精英、流動(dòng)人口組織以及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民，針對(duì)社區(qū)資源的利用和建設(shè)、社區(qū)管理的相關(guān)內(nèi)容以及流動(dòng)人口需求評(píng)估等社區(qū)問(wèn)題進(jìn)行討論，形成由社區(qū)主體參與決策并做出選擇的高度介入社區(qū)協(xié)商和管理形式，因?yàn)橹挥凶约鹤盍私庾陨碓谏鐓^(qū)生活和管理中所面臨的問(wèn)題和需求，也只有通過(guò)溝通和交流才能達(dá)成共識(shí)。

3.以互助合作的參與模式構(gòu)建新型的社區(qū)管理。流動(dòng)人口作為一個(gè)龐大的群體入住到城市的各個(gè)生活社區(qū)，對(duì)城市居民群體來(lái)說(shuō)，無(wú)疑打破了其原來(lái)的社會(huì)生活秩序，帶來(lái)了種種不適應(yīng)和不安全感，并且，流動(dòng)人口作為一批特殊群體，其分散性、頻繁的流動(dòng)性、較強(qiáng)的隱蔽性以及兩大群體的相互隔離、互不認(rèn)同以及不能和諧共處等均給社區(qū)管理帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。以往“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”這一傳統(tǒng)的、單一的行政化和單位化的自上而下社區(qū)管理體制很難適應(yīng)現(xiàn)代較為復(fù)雜的混居社區(qū)類(lèi)型以及“以人為本”和諧社會(huì)構(gòu)建的新型社會(huì)管理目標(biāo)。而當(dāng)?shù)鼐用袢鄙賹?duì)流動(dòng)人口的正確認(rèn)識(shí)以及流動(dòng)人口缺少心理歸屬和社區(qū)認(rèn)同是社區(qū)管理的關(guān)鍵。因此社區(qū)人口管理應(yīng)該從對(duì)流動(dòng)人口防范式、規(guī)制式的管理向互助式、參與式的現(xiàn)代管理模式轉(zhuǎn)變。在流動(dòng)人口的社區(qū)管理中可以運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)工作方法，在現(xiàn)有社區(qū)管理制度滯后的情況下，另辟蹊徑，通過(guò)動(dòng)員資源協(xié)助社區(qū)創(chuàng)設(shè)各類(lèi)有流動(dòng)人口參與管理的社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，不僅為包括流動(dòng)人口在內(nèi)的社區(qū)居民提供各種社區(qū)服務(wù)，而且也可以通過(guò)與當(dāng)?shù)鼐用褚煌ぷ鞫瓿闪鲃?dòng)人口的再社會(huì)化，同時(shí)也可以協(xié)助社區(qū)管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)和培育流動(dòng)人口中的精英或者創(chuàng)建流動(dòng)人口參與社區(qū)管理的組織，由精英或組織帶動(dòng)和動(dòng)員或代表社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口成員參與社區(qū)公共事務(wù)，為流動(dòng)人口參與城市社區(qū)管理提供途徑。通過(guò)與當(dāng)?shù)鼐用窕ブ献饕约肮餐瑓⑴c社區(qū)建設(shè)培養(yǎng)流動(dòng)人口的社區(qū)主體意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)以及實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)和管理的利益分享，建立多元化的、互構(gòu)共建的社區(qū)管理模式。

三、結(jié)論

建立在尊重差異、平等協(xié)商以及伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的有流動(dòng)人口參與的社區(qū)管理，對(duì)一直處于城市政治和文化生活邊緣的流動(dòng)人口群體來(lái)說(shuō)，在樹(shù)立自信和建立自尊、改變城市生活中漠視參與的過(guò)客心理、參與活動(dòng)中培養(yǎng)流動(dòng)人口自身能力和素質(zhì)、分享城市建設(shè)成果以及改變城市生活中內(nèi)卷化的社會(huì)交往模式等方面具有重要的意義。我們應(yīng)積極創(chuàng)造條件，推動(dòng)并實(shí)施流動(dòng)人口作為社區(qū)管理多元主體之一的參與式介入、參與社區(qū)管理決策和過(guò)程的介入以及互助合作參與等形式，積極創(chuàng)造城市社區(qū)流動(dòng)人口的參與管理模式。

[1]時(shí)立榮.透過(guò)社區(qū)看農(nóng)民工的城市融入問(wèn)題[J].新視野，2005，（4）,

[2]卜長(zhǎng)莉.社區(qū)沖突和社區(qū)建設(shè)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009,（6）：338.

[3]張真理.北京市流動(dòng)人口服務(wù)管理史略(1978—2008) [J].蘭州學(xué)刊，2009,（7）.

[4]徐偉明.城市流動(dòng)人口管理模式的演變與前瞻——基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的視角[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2009,（4）.

[5]宋健，何蕾.中國(guó)城市流動(dòng)人口管理的困境與探索[J].人口研究，2008,（9）.

C916

A

1002-7408（2011）04-0041-03

北京建筑工程學(xué)院科研基金項(xiàng)目“流動(dòng)人口城市社區(qū)融入問(wèn)題研究”（100901909）。

高春鳳（1971-），女，吉林通化人，北京建筑工程學(xué)院文法學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，研究方向：社區(qū)發(fā)展與管理。

[責(zé)任編輯：閆生金]