鄧凌

（重慶社會主義學院，重慶400064）

當代中國政治生態(tài)變遷情境下參政黨民主監(jiān)督機制創(chuàng)新探析

鄧凌

（重慶社會主義學院，重慶400064）

當代中國社會正處于轉(zhuǎn)型期，政治生態(tài)發(fā)生了深刻變遷，參政黨民主監(jiān)督正面臨諸多新情況、新問題的挑戰(zhàn)。從參政黨民主監(jiān)督的權(quán)利保障、約束與激勵、溝通聯(lián)系、反饋等方面入手，探索和創(chuàng)新參政黨民主監(jiān)督運行機制，對增強參政黨民主監(jiān)督的活力與生命力，切實加強參政黨民主監(jiān)督在社會主義民主政治生活中的功能和作用，具有重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

社會轉(zhuǎn)型；政治生態(tài)變遷；網(wǎng)絡民主；參政黨；民主監(jiān)督；機制創(chuàng)新

參政黨的民主監(jiān)督作為社會主義民主政治建設的重要內(nèi)容，是中國監(jiān)督體系的重要組成部分，也是堅持和完善中國政黨制度的應有之義。隨著改革的不斷深入，中國社會發(fā)生著深刻的變化，反映到政治層面則表現(xiàn)為政治生態(tài)的變化。這對新時期新階段的參政黨民主監(jiān)督提出了更高的要求，而如何應對這些變化，更好地發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督功能，無疑會直接影響到中國民主政治發(fā)展的進程。

一、我國社會轉(zhuǎn)型過程中政治生態(tài)的變遷

自1978年黨的十一屆三中全會以來，隨著改革開放的逐步深入，中國社會進入快速發(fā)展階段，經(jīng)濟社會整體全面轉(zhuǎn)型，由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變，由封閉的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向開放的現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。在社會資源的分配方式和獲取方式、社會組織結(jié)構(gòu)與方式、職業(yè)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、社會權(quán)力結(jié)構(gòu)、社會溝通模式、社會交往與社會行為方式、社會流動模式、生活方式、社會認同方式、社會價值觀與社會評價等各個層面發(fā)生了巨大變化。[1]這使得參政黨民主監(jiān)督的政治生態(tài)隨之發(fā)生改變，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。

1.社會利益群體及其價值取向的多元化。隨著社會主義經(jīng)濟體制改革的不斷深入，我國形成了以公有制為主體、多種經(jīng)濟成分并存，以按勞分配為主體、多種分配制度并存，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整和優(yōu)化的新局面，取得了經(jīng)濟建設的巨大成就。與此同時，社會利益從利益平均化到利益多極化、從利益依賴性到利益獨立性、從利益穩(wěn)定性到利益多變性轉(zhuǎn)變，[2]形成利益主體多元、利益訴求趨向多元、利益實現(xiàn)途徑多樣、人的思想的多樣性和差異性不斷增強、價值觀念趨向多元化的新情況，從而導致了多元化的社會利益群體的出現(xiàn)。不同社會利益群體越來越關注自身利益的獲得和權(quán)益的維護，力求利益最大化，雖然也有相互之間的滲透妥協(xié)、和諧共處，但由于各自立場的差異，為了生存和發(fā)展，不可避免地出現(xiàn)成員之間、群體之間的排他和對抗，使得利益群體之間的矛盾和沖突日益凸顯。尤其是城鄉(xiāng)居民之間、不同地區(qū)之間、不同行業(yè)之間等的利益差距不斷擴大，部分公民的相對剝奪感增強，不滿情緒膨脹，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，給中國民主政治發(fā)展帶來較大壓力。

2.社會階層分化加劇及新社會階層的出現(xiàn)。我國原有的工人階級、農(nóng)民階級和知識分子階層在市場經(jīng)濟體制改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，不斷調(diào)整、分化、重構(gòu)，社會分層不斷加劇，以職業(yè)為基礎的新的社會階層分化機制逐漸取代過去以政治身份、戶口身份和行政身份為依據(jù)的分化機制，產(chǎn)生出具有不同經(jīng)濟地位、社會地位、利益特點，以及不同價值趨向、歸屬感、認同感的社會新階層。他們大多集中在民營企業(yè)、外資企業(yè)、中外合資企業(yè)、私營企業(yè)、個體企業(yè)及自由職業(yè)中，在不同的所有制、不同行業(yè)、不同地域之間流動十分頻繁,職業(yè)和身份經(jīng)常變動，思想非?；钴S。隨著新階層經(jīng)濟地位和社會地位的不斷提升，其政治訴求也在不斷增強，越來越渴望擁有政治話語權(quán)。另一方面，在社會變革中，工人階級、農(nóng)民階級、農(nóng)民工階層的政治、經(jīng)濟、文化等權(quán)益得不到充分保障，一度被政治邊緣化，其政治訴求更為強烈。

3.公民政治意識增強與網(wǎng)絡政治的興起。政治意識是人們在對政治現(xiàn)實的適應過程中產(chǎn)生的、體現(xiàn)為人對于政治系統(tǒng)及自身在該系統(tǒng)中的地位和作用的認識和態(tài)度。多年來的社會主義市場經(jīng)濟建設，使我國公民的“市場人格”逐漸形成，獨立、自由、民主和政治參與意識逐漸增強。隨著信息化時代的到來，網(wǎng)絡成為了人們生活的一部分，截至2010年6月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到4.2億，較2009年底增加3600萬人；互聯(lián)網(wǎng)普及率達到31.8%，較2009年底提高2.9個百分點。[3]網(wǎng)絡對國家政治制度、政治過程、政治權(quán)力、政府管理等領域都帶來了深刻的影響，出現(xiàn)了一種新型的政治現(xiàn)象——網(wǎng)絡民主。普通民眾，只要具有上網(wǎng)的能力，理論上就可以獲得發(fā)言的渠道，有機會發(fā)表意見、表達訴求，其意見和訴求若是具有較高普遍性，就可能獲得廣泛的支持而形成一種輿論，從而對現(xiàn)實政治產(chǎn)生影響?，F(xiàn)在，越來越多的人通過網(wǎng)絡平等地參與到政治生活中來，直接、及時地表達意見建議，人們對于社會政治事件的關注達到了前所未有的高度。電子政務、電子黨務發(fā)展的增速，高層政治人物對網(wǎng)絡效用的認可以及與網(wǎng)民的互動，政府通過網(wǎng)絡問政于民等等，都表明中國已經(jīng)形成了網(wǎng)絡政治的雛形。網(wǎng)絡民主政治既然是一種直接民主政治，也就不可避免地具有直接民主制的內(nèi)在缺陷，比如，意見多變、缺乏深思熟慮，容易走極端。

4.社會問題比較突出。當前，在我國社會政治生活的一些現(xiàn)象不僅使公民產(chǎn)生一定程度上的低政治功效感，而且阻礙了社會主義民主政治的進一步發(fā)展。例如：教育機會不公平、醫(yī)療保障不公平、社會保障不公平、政策機制不公平、工資住房就業(yè)不公平等社會不公平問題仍然存在；官場中作為一種變相腐敗的“潛規(guī)則”，具有很大的利益吸引效應，一經(jīng)形成，圈內(nèi)人便有著很高的利益相關性，一榮俱榮、一損俱損，因而官官相護，權(quán)力互通和共享；一些擁有公共權(quán)力的人，在政府和私人之間以及經(jīng)濟活動領域進行權(quán)力尋租，把權(quán)力商品化，以權(quán)力為資本，去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質(zhì)利益，即權(quán)物交易、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易、權(quán)色交易，權(quán)力尋租所帶來的利益，成為權(quán)力腐敗的原動力；有的人利用國家法律與政策的空子致富，有的人是利用壟斷地位與權(quán)力大發(fā)橫財?shù)鹊?。這些問題若長時間累積、久而不決，必然會導致公眾對國家的信任度降低、政治認同降低、對改革冷漠、對社會失去信心，甚至仇視社會，動搖社會政治生態(tài)的穩(wěn)定。

二、政治生態(tài)變遷情境下參政黨民主監(jiān)督機制運行的現(xiàn)狀分析

中國共產(chǎn)黨與民主黨派實行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督，是中國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。由于中國共產(chǎn)黨處于領導和執(zhí)政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督。[4]由八個民主黨派組成的參政黨通過提出意見、批評、建議的方式進行政治監(jiān)督，能夠反映社會上多方面的意見和建議，提供一種中國共產(chǎn)黨自身監(jiān)督之外更多方面的監(jiān)督，從而有利于執(zhí)政黨決策的科學化、民主化，更加自覺地抵制和克服官僚主義和各種消極腐敗現(xiàn)象，加強和改進執(zhí)政黨的工作。[5]7近年來，我國參政黨的民主監(jiān)督不斷發(fā)展和完善，其機制不斷創(chuàng)新，在一定程度上推動了社會主義民主政治的發(fā)展，但隨著政治生態(tài)發(fā)生變化，其機制運行的不足也十分明顯。

1.參政黨民主監(jiān)督機制的發(fā)展。民主監(jiān)督實效如何，在很大程度上取決于監(jiān)督機制是否完善、機制運行是否良好。十一屆三中全會后，參政黨民主監(jiān)督職能得到逐步恢復和長足發(fā)展。2005年《中共中央關于進一步加強多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》進一步明確了參政黨民主監(jiān)督機制、內(nèi)容、形式、渠道等方面內(nèi)容。近年來，隨著我國政黨制度的不斷完善，參政黨民主監(jiān)督機制也得到了一定程度的發(fā)展。除了傳統(tǒng)的座談會、民主協(xié)商會、談心會、情況通報會、政協(xié)委員檢查視察、列席人大政府工作會議等形式外，還建立了政府各部門與參政黨對口聯(lián)系制度、特邀檢察員制度、專題調(diào)研制度、決策咨詢聽證制度、黨委領導人與黨派領導人交友談心制度、監(jiān)督建議書制度等多種監(jiān)督制度。民主黨派成員擔任特約人員的領域進一步擴大，其參與機會更多，知情程度更深。“目前，最高人民檢察院、教育部、監(jiān)察部、國土資源部、審計署、稅務總局共聘請民主黨派成員、無黨派人士87人擔任特約檢察員、教育督導員、特約監(jiān)察員、特約國土資源監(jiān)察專員、特約審計員、特約稅務監(jiān)察員。地方各級政府部門也聘請民主黨派成員、無黨派人士1.7萬人擔任特約人員?！盵5]14另外，各民主黨派成員在人大、政協(xié)的人數(shù)不斷增加，他們運用政協(xié)視察、大會發(fā)言或以其他形式對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督。[5]16

2.當前參政黨民主監(jiān)督機制存在的問題。隨著中國社會轉(zhuǎn)型，社會政治生態(tài)變遷，一方面，社會各階層對國家、社會等方面的問題越來越關注，其民主政治訴求越來越強烈，對參政黨民主監(jiān)督的要求越來越高；另一方面，較之參政議政，參政黨的民主監(jiān)督還是一個薄弱環(huán)節(jié)，其民主監(jiān)督機制在某些方面的不完善、不具體、缺乏可操作程序、缺乏配套保障措施等問題日益凸顯。

第一，缺乏具體的制度規(guī)定，監(jiān)督權(quán)利保障機制不完善。中共中央在1989年的《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》和2005年的《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》（以下簡稱《意見》），以及人民政協(xié)在1995年的《關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》中，對參政黨民主監(jiān)督的性質(zhì)、原則、內(nèi)容、形式、渠道、機制作了總的框架性的規(guī)定，顯示出黨和國家對民主監(jiān)督的高度重視和大力支持，但是這些規(guī)定對于監(jiān)督的具體程序、監(jiān)督結(jié)果和效力等都沒有作出詳細規(guī)定，因而，現(xiàn)實政治生活中的監(jiān)督往往缺乏可操作性，隨意性較大。第二，參政黨知情渠道有限，信息不對稱。“知情”是開展監(jiān)督的先決條件，了解情況的不全面、不詳細、不具體或者不及時，民主監(jiān)督就難免觸及不了問題的實質(zhì)和根本。一方面，現(xiàn)行的主要知情渠道是信息通報會，而這些往往是流于形式，造成參政黨獲取的監(jiān)督信息的真實性和全面性打折，導致監(jiān)督浮于表面；另一方面，某些作為監(jiān)督者的參政黨成員還停留在被動接受信息而忽視主動收集信息的階段，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡平臺不夠，監(jiān)督作用較弱。第三，溝通不暢通，尤其是政府主動與參政黨的溝通欠缺。在中央層面，決策層比較注重發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督作用，但在基層，能經(jīng)常與參政黨協(xié)商、主動接受監(jiān)督的單位則不多?，F(xiàn)實中還存在著民主監(jiān)督的成效取決于當?shù)刂泄颤h委或政府“一把手”的“開明”程度和態(tài)度的情況，若是這個“一把手”不“開明”，則會致使雙方溝而不通，參政黨處于長時間的等待之中，民主監(jiān)督實效不強。第四，民主監(jiān)督結(jié)果的反饋不及時或是敷衍了事，一些部門采取“虛心聽取，堅決不改”的態(tài)度，解決問題難的情況時有出現(xiàn)，致使監(jiān)督的實效大打折扣，也嚴重挫傷了參政黨成員監(jiān)督的積極性和熱情。

另外，一些民主黨派的工作人員主體意識不強，工作尚欠規(guī)范，監(jiān)督力度不夠；參政黨民主監(jiān)督流于事務監(jiān)督；民主監(jiān)督權(quán)責不清等問題也在一定程度上，影響了參政黨民主監(jiān)督功能的發(fā)揮，從而導致上級監(jiān)督不到、下級監(jiān)督無效、同級監(jiān)督不了、局外監(jiān)督不好的現(xiàn)象。

三、參政黨民主監(jiān)督機制創(chuàng)新的路徑

社會政治生態(tài)變遷要求更為有力有效的民主監(jiān)督。由以上分析看來，是否有一個規(guī)范、合理、切實可行的監(jiān)督機制，是參政黨民主監(jiān)督能不能保證產(chǎn)生實效的重要因素。相比于黨內(nèi)監(jiān)督有紀律、法律監(jiān)督有程序、行政監(jiān)督有規(guī)章、輿論監(jiān)督有陣地、群眾監(jiān)督有壓力而言，民主監(jiān)督的規(guī)范性、可操作性欠缺，處境尷尬。一項對完善民主監(jiān)督運行機制的調(diào)查顯示，64%的民主黨派人士認為制度系統(tǒng)是最需要完善的方面。[6]《意見》明確要求“進一步拓寬民主監(jiān)督的渠道”，“切實完善民主監(jiān)督機制”，“要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度”，但在這一基本框架下民主監(jiān)督機制究竟應該如何健全，如何創(chuàng)新，才能使其制度化、規(guī)范化、程序化，保證監(jiān)督落到實處且富有效力呢？

1.細化《意見》要求，建立健全民主監(jiān)督權(quán)利的保障機制?！兑庖姟分赋觥耙Ｗo民主黨派和無黨派人士民主監(jiān)督的正當權(quán)力”。參政黨的民主監(jiān)督要落到實處、行之有效、發(fā)揮作用，必須要形成制度上強有力的保障機制，否則，民主監(jiān)督就成了無源之水、無本之木。在制度上，要細化《意見》要求，建立健全與之相關的具體條例或辦法?？梢栽凇兑庖姟房偟目蚣芟拢鶕?jù)實際情況需要，出臺具體的條例或者辦法，制定新的配套制度，明確參政黨民主監(jiān)督的權(quán)責問題；進一步細化參政黨監(jiān)督的目的、范圍、對象、任務、時間、內(nèi)容、形式、效力、評估等；賦予監(jiān)督者在知情、質(zhì)詢、督辦、合法反對等方面的權(quán)力；解決監(jiān)督所需經(jīng)費，規(guī)定經(jīng)費來源，從而形成保障監(jiān)督權(quán)利的規(guī)范化、制度化、科學化的長效機制，解決監(jiān)督者的無從下手、后顧之憂。在組織機構(gòu)建設上，可以在人大和政協(xié)中建立以負責監(jiān)督為主要職能的專委會，以此為重要依托，開展監(jiān)督工作；在與民主黨派對口聯(lián)系的有關政府部門，設立民主監(jiān)督的固定編制，讓專門人員負責民主監(jiān)督中的相關事宜，以此為聯(lián)絡點，從而由點及面，鋪開工作。

2.建立健全民主監(jiān)督主客體的約束與激勵機制。構(gòu)建完善的民主監(jiān)督機制，離不開對監(jiān)督主客體的約束和激勵，兩者相輔相成，缺一不可。一是要建立完善民主監(jiān)督主體的約束和激勵機制。在約束機制的建立和完善方面，可以在中央和各級統(tǒng)戰(zhàn)部門設立一個專門機構(gòu)負責管理特約人員；在提高參政黨成員的政治水平和監(jiān)督能力、監(jiān)督力度、監(jiān)督質(zhì)量上制定具有可操作性的評價系統(tǒng)；制定特約監(jiān)督工作的條例，對監(jiān)督人員的權(quán)、責進行規(guī)范，形成民主監(jiān)督責任制；制定特約監(jiān)督人員管理辦法，嚴把人才選拔關，要將堅持真理、敢于監(jiān)督，更善于監(jiān)督的政治素質(zhì)高、責任感強的人推薦到監(jiān)督隊伍中去，堅決將“在其位不謀其政”、監(jiān)督不力的人從中剔除；可以考慮對特約監(jiān)督員等進行定期考核評估，實行末尾淘汰；監(jiān)督事多而繁，需要大量精力，對身兼數(shù)職、無力顧及監(jiān)督的工作者，應予退出監(jiān)督隊伍，不能把當“特約監(jiān)督員”作為一種待遇享受；對于怕監(jiān)督、不監(jiān)督的參政黨應予責任追究等等。在激勵機制的建立和完善方面，要加大在精神和物質(zhì)上的獎勵，對在履行參政黨民主監(jiān)督職能中做出突出貢獻的參政黨或者其成員，可以設立“民主監(jiān)督獎”,授予“先進集體”、“優(yōu)秀監(jiān)督員”等榮譽稱號，樹立先進典型，主流媒體廣為宣傳，加大參政黨民主監(jiān)督的積極影響。二是要建立完善民主監(jiān)督客體的約束和激勵機制。主要是對黨和政府部門接受民主監(jiān)督建立責任制度，確定責任人；對于向參政黨履行民主監(jiān)督職能進行打擊報復的行為，要堅決查處，并追究責任人、“一把手”的責任；應將統(tǒng)戰(zhàn)理論與政策作為領導干部，尤其是“一把手”崗位培訓的必修課；將黨政各級部門接受民主監(jiān)督數(shù)量、內(nèi)容、層次以及民主監(jiān)督效果評估納入政府年度考核環(huán)節(jié)，作為評價主要領導干部績效的標準之一。同時，要加大獎勵力度，對自覺接受民主監(jiān)督、虛心采納黨派意見、積極改進工作的黨政部門，給予表彰獎勵，變“要我接受監(jiān)督”為“我要接受監(jiān)督”。

3.建立健全民主監(jiān)督的溝通聯(lián)系機制。參政黨的民主監(jiān)督是“異體監(jiān)督”，信息溝通極為重要，這要求黨政要信息公開、政務透明，做好“事前”、“事中”、“事后”的溝通，建立良好的民主監(jiān)督溝通聯(lián)系機制。應將有關憲法、法律和重要法規(guī)的制定修改、政府預算及重大建設項目等納入民主監(jiān)督的知情范圍，監(jiān)督重點放在決策監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督上。國務院和地方政府擬就提交的人民代表大會審議的政府工作報告、有關重大方針政策措施、關系國計民生的重大建設項目等要召開有參政黨參加的座談會，及時通報重要情況和重大問題；建立公示制度和聽證制度；完善民主黨派實行監(jiān)督的聯(lián)席會議制度，要常態(tài)化定期召開；黨委主要負責人要定期召開會議，聽取民主黨派負責人和無黨派人士對領導班子及其成員的意見；各級政府邀請民主黨派負責人列席全體會議和有關會議，參與有關議案和決策的討論；黨委和政府可以邀請民主黨派負責人參加就貫徹執(zhí)行中央重要方針政策情況和黨風廉政建設情況的檢查、其他專項檢查和執(zhí)法監(jiān)督工作；政府各職能部門邀請相關的民主黨派人士參加重要專業(yè)性會議，制定重要政策、規(guī)劃；加強參政黨與政府部門的對口聯(lián)系，加大對部門日常工作、遠期規(guī)劃的了解；進一步完善特約人員工作制度，拓寬政府部門和司法機關聘任特約人員的領域；創(chuàng)新信息獲取渠道，可以設立熱線電話，搭建信息交流網(wǎng)絡平臺，采用互動式網(wǎng)絡技術(shù)，充分利用網(wǎng)絡獲取信息，注重來自基層群眾的訴求，可以組織民意調(diào)查，建立健全監(jiān)督的網(wǎng)絡互動溝通機制，從而形成從中央到地方到基層，覆蓋面廣泛的參政黨民主監(jiān)督網(wǎng)絡，以達到反映民意、監(jiān)督執(zhí)政黨的目的，成為社會公共安全預警系統(tǒng)的一部分。

4.建立健全民主監(jiān)督的反饋機制。真實、及時的反饋是促進民主監(jiān)督落到實處的條件，只有建立健全民主監(jiān)督的反饋制度，民主黨派的監(jiān)督才不會流于形式。良好的有建設性的反饋應該具備幾個條件：有確定的反饋對象、明確的反饋內(nèi)容、適當?shù)姆答佇问健⒋_切的反饋時間、反饋具有完整性和準確性。這樣的反饋才能使監(jiān)督主體接受到準確的信息，從而作出判斷和反應。具體而言，“一是對參政黨的意見、批評和建議，有關部門要有專門的機構(gòu)和人員負責；二是對這些意見、批評和建議應做到條條有回應，件件有答復；三是對這些意見、批評和建議，要認真研究，充分吸納，并切實改進，不能采納的部分要作出充分的解釋和說明；四是參政黨對答復不滿意的?？梢栽俅蜗蛴嘘P部門和人員提出，有關部門和人員要進一步作出說明；五是對不能認真接受民主監(jiān)督的部門和人員，要進行批評和糾正。”[7]如此，形成監(jiān)督主客體之間的良性互動，就能夠保證民主監(jiān)督效能的不斷提高。

另外，還應建立健全民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式相結(jié)合，發(fā)揮整體作用的協(xié)同機制?！凹訌娙嗣袢罕姟⒏髅裰鼽h派和無黨派人士對我們黨的監(jiān)督，建立健全黨內(nèi)和黨外自上而下和自下而上相結(jié)合的監(jiān)督制度?！盵8]這是完善參政黨民主監(jiān)督的有效途徑。

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D630.9

A

1002-7408（2011）04-0017－03

2010年國家社科基金項目“交互式網(wǎng)絡技術(shù)與我國公共安全預警管理研究”（10BGL084）階段成果之一。

鄧凌（1978-），女，重慶南岸人，重慶社會主義學院講師，碩士，主要從事統(tǒng)戰(zhàn)理論、社會理論研究。

[責任編輯：閆生金]