□ 盧鴻福 李卓樓

“提前介入”審查有違法律

□ 盧鴻福 李卓樓

近年來(lái)，一些地方在開(kāi)展規(guī)范性文件審查工作時(shí)創(chuàng)新性地采取“提前介入”的方式，即在政府有關(guān)文件出臺(tái)前，將文件草案提交人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)或相關(guān)委辦進(jìn)行審查，經(jīng)審查沒(méi)有與法律法規(guī)相抵觸的情形后，再由文件制發(fā)機(jī)關(guān)發(fā)文。這種提前介入的審查方式很受一些地方政府的歡迎。

不可否認(rèn)，這種提前介入的方式不僅把審查的關(guān)口前移，提高了審查的效率。特別由于在規(guī)范性文件出臺(tái)前把好了關(guān)，不至于因規(guī)范性文件不合法或存在缺陷，未經(jīng)備案審查已經(jīng)適用或未經(jīng)審查完畢已經(jīng)適用的情形給行政管理相對(duì)人造成損失。

這種看似合理又能提高審查效率的做法，其目的和出發(fā)點(diǎn)無(wú)疑是好的，從一定程度上講也提高了備案審查的工作效率，但是卻與現(xiàn)行的法律相違背。

一是“提前介入”不屬于備案審查活動(dòng)范疇。備案審查工作的起點(diǎn)是在規(guī)范性文件出臺(tái)后送達(dá)人大常委會(huì)備案審查機(jī)構(gòu)登記，分送相關(guān)委辦審查后，規(guī)范性文件備案審查才開(kāi)始進(jìn)入審查程序?！疤崆敖槿搿鼻耙屏藢彶楣ぷ鞯钠瘘c(diǎn)，從法理上講，不屬于正常的審查活動(dòng)。

二是“提前介入”不是法律意義上的人大監(jiān)督。人大的工作和法律監(jiān)督是針對(duì)具體的監(jiān)督對(duì)象及履職行為而展開(kāi)的。就備案審查而言，它監(jiān)督的是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的有效的規(guī)范性文件。而提前介入對(duì)應(yīng)的是正在形成的不具備法律效力的文件草案。提前審查是一種不具備法律效力的監(jiān)督行為，從審查的性質(zhì)來(lái)看，只能算是國(guó)家機(jī)關(guān)之間協(xié)助開(kāi)展工作的一種具體行為。

三是“提前介入”不是法定的人大履職行為。人大與政府的關(guān)系是決定與執(zhí)行、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而“提前介入”既非決定，也非監(jiān)督，模糊了決定、執(zhí)行、監(jiān)督的時(shí)序和監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系，造成國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職責(zé)不清，不利于各司其職，各負(fù)其責(zé)。

總的說(shuō)來(lái)，“提前介入”審查違背了“事后監(jiān)督”的原則。對(duì)公權(quán)力而言，法無(wú)明文規(guī)范即禁止。地方人大及其常委會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，創(chuàng)新工作精神值得支持，但只能在法律范圍內(nèi)積極有效作為。換言之，這種提前介入審查的方法只能作為人大與政府及其職能部門(mén)之間一種工作協(xié)作關(guān)系，而非正式意義上的“審查”。

（作者單位：湖南省婁底市人大常委會(huì)研究室）