□魏陸

人大應把政府關(guān)進公共預算“籠子”里

□魏陸

雖然我國近年來公共預算改革取得了一定進展，但是目前我國的公共預算“籠子”只是有了基本雛形。

曾經(jīng)有人說過：“人類千百年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關(guān)在籠子里的夢想?！边@句話令人深思。對于規(guī)范政府收支來說，公共預算就是最好的“籠子”。雖然我國近年來公共預算改革取得了一定進展，值得肯定，但是目前我國的公共預算“籠子”只是有了基本雛形，表現(xiàn)為預算“籠子”太小且不透明，人大應通過完善預算審查監(jiān)督制度，切實把政府關(guān)進公共預算這個“籠子”里。

一、立法部門對預算進行審查監(jiān)督具有扎實的理論基礎

預算，即企圖通過政治過程配置稀缺的金融資源，以實現(xiàn)各種美好生活——是政治過程的中心（威爾達夫斯基，2006）。預算的產(chǎn)生、發(fā)展與完善都與立法部門存在密切關(guān)系，立法部門對預算的監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代民主政治體制的一個重要組成部分，有著扎實的理論基礎和豐富的政策實踐。

作為現(xiàn)代民主政治體制的一個重要組成部分，立法部門對預算的監(jiān)督是憲政分權(quán)的需要，是抑制公共決策過程中經(jīng)濟人行為的需要，是建設法治社會的需要，具有堅實的法理基礎。根據(jù)憲政分權(quán)說，立法、行政、司法三權(quán)分立是現(xiàn)代憲政制度的核心，其出發(fā)點是建立一個權(quán)力相互制衡和監(jiān)督的機制，因此，立法部門對預算的審查監(jiān)督是憲政分權(quán)的本質(zhì)要求。根據(jù)公共選擇理論，預算過程是一個公共決策過程，由于決策機制的缺陷以及決策參與者的經(jīng)濟人行為，很可能產(chǎn)生濫用公共權(quán)力、非法謀取私利和低效率等“經(jīng)濟人”行為，因此，對決策者的監(jiān)督是十分必要的。根據(jù)社會契約理論，預算是國民與政府就政府的活動范圍和方向所形成的委托代理關(guān)系，為了防范代理人的道德風險問題，應通過完善的監(jiān)督機制防止委托人利益受到侵害，立法機關(guān)作為人民選出的代表，當然有權(quán)監(jiān)督政府如何花納稅人的錢。因此，授予立法部門預算審查監(jiān)督權(quán)，是預算民主和法治的重要體現(xiàn)，一方面可以使立法部門掌控公共財政資金的使用以及截斷政府濫用權(quán)力的物質(zhì)來源，從而成為威懾政府的一種有力手段；另一方面通過立法部門民意的行使，表明民選代表和人民對政府的信任與支持，從而保證政府權(quán)力運作的正當性和經(jīng)濟基礎。

人大在國家權(quán)力機關(guān)中處于核心地位，與其他國家機關(guān)是主從關(guān)系、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，對預算進行監(jiān)督是憲法賦予人民代表大會的一項重要職能，只有人大才能把政府關(guān)進公共預算“籠子”里。

二、做大公共預算“籠子”，將全部政府性資金都納入預算管理

全面性是公共預算的一個基本原則，政府所有收支都必須納入預算管理，接受立法部門和社會公眾的監(jiān)督。我國政府性資金主要包括四部分：一是一般預算資金，以稅收收入為主，也就是我們通常所說的財政收入。二是政府性基金收入（包括土地出讓金收入）、社會保險基金收入等。三是國有資本經(jīng)營收入。四是債務資金。地方政府通過國有投資公司間接向銀行借款搞基本建設是個普遍現(xiàn)象，看似是市場化的運作，實際上地方政府由此背負沉重的債務負擔。關(guān)于地方政府通過地方融資平臺到底有多少負債，有的說是7萬億元，有的說是2萬億元，沒有一個全面統(tǒng)計，從局部情況看應該規(guī)模不小，這中間蘊藏很大的風險。

可以將一般預算資金稱之為政府的第一財政，預算外資金稱之為政府的第二財政，國有資本經(jīng)營收入資金稱之為政府的第三財政，債務資金稱之為政府的第四財政，現(xiàn)在納入預算內(nèi)管理的實際上只是一般預算收入，其余部分都還游離于預算之外。這種情況在地方層面更為突出，據(jù)估計一些地方一般預算資金僅占政府資金的40%左右。實際上第一財政內(nèi)的一般預算資金管理相對還是比較規(guī)范的，問題更多的出現(xiàn)在其他政府性資金上。如據(jù)2006年3月6日《中國青年報》報道，2005年各級行政機關(guān)公車消費3000億元，公款吃喝2000億元，公款考察旅游1000億元，三項合計高達6000億元。實際上這些費用絕大部分不是來自預算內(nèi)財政收入，因為2005年我國預算內(nèi)行政管理費合計才只有6512億元，用于這方面的支出不可能太多。當政府預算內(nèi)財政收入不夠用時，政府能夠很容易地向第二財政、第三財政、第四財政伸手，這是為什么我國行政支出過快增長政績工程、形象工程屢禁不止的根本原因。

因此可以說，雖然我國目前已經(jīng)有了公共預算籠子，但是這個籠子太小了，預算內(nèi)資金只占全部政府性資金的50%左右，可以說，目前的預算籠子只管住了政府的身子，但是政府的頭和四肢仍在籠子外，仍可以不受約束地肆意而為。要規(guī)范政府收支，必須做大公共預算籠子，將全部政府收支都納入預算管理，實現(xiàn)全面預算。應將符合條件的預算外資金全部納入預算內(nèi)管理，加快建立健全國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算和地方債務預算，把全部政府性資金收支活動都納入人大預算審查范圍，接受社會公眾監(jiān)督。

三、給公共預算“籠子”加把大鎖，這把鎖的鑰匙應掌握在人大手中

再好的公共預算籠子如果沒有鎖，也是形同虛設的。應該說目前我國公共預算籠子是有鎖的，這把鎖就是政府審計，但是這把鎖是放在籠門里面的，鑰匙也掌握在政府手中，在實際操作中這把“小鎖”的效果并不明顯。加強對預算的監(jiān)督和制約，必須再給公共預算籠子加把“大鎖”，這把鎖就是法治，鑰匙應掌握在人大手中。公共預算必須經(jīng)過人大的嚴格審查和批準才能夠執(zhí)行，否則政府不能任意動用預算資金，同時，公共預算一旦經(jīng)人大通過就具有法律效力，必須嚴格執(zhí)行。

雖然我國人大對預算的審查和監(jiān)督已經(jīng)得到了加強，形式趨于完善，但有“形”無“神”，預算決定權(quán)基本不掌握在人大手中。筆者在政府部門工作多年，作為工作人員參加過幾次人代會，發(fā)現(xiàn)由于人大代表的非職業(yè)化和非專業(yè)化，對預算的審查往往只能提一些非常籠統(tǒng)的問題，難以觸及實質(zhì)，更多的只是在文字表述上找毛病，如把“推進財政管理體制改革”改為“推進財稅管理體制改革”，把“GDP”改為“地方生產(chǎn)總值”等，基本上無關(guān)痛癢。自從2005年開始在人代會上不再宣讀《預算報告》，改為書面審議后，實際上人大代表對預算的關(guān)注程度明顯下降，弱化了人大對預算的審查職能。但是另一方面，一些人大代表對政府預算是不滿意的，每年在人代會最后表決時，相比《政府工作報告》和《計劃報告》，對于《預算報告》的棄權(quán)票以及反對票數(shù)都是最多的，特別是在改為無記名電子投票表決后，這種情況更為明顯。如何加強人大這把大鎖的作用，切實增強人大對預算的審查和監(jiān)督作用，近期應做好以下幾個方面的工作：

一是加快完成《預算法》的修改。我國《預算法》實施已經(jīng)10多年了，已不能適應新的形勢要求，應加快《預算法》的修改工作，推進預算法治化。在《預算法》修改中，應明確人大對財政資金使用的最終控制權(quán)，賦予人大代表提出預算修正案的權(quán)力；對于教育、社會保障等民生問題支出應該硬性規(guī)定其增長速度及其占財政收入比重不低于某一水平，而對于行政支出應限制其增速和比重，增強預算的約束性；應調(diào)整預算批準時間，增強我國預算年度的完整性；應強化預算超收資金監(jiān)督，加強預算調(diào)整審查，嚴格預算責任追究制度等，加快我國從“稅收國家”向“預算國家”轉(zhuǎn)變。

二是繼續(xù)增強人大對預算的審查力量。目前人大雖然有財經(jīng)委員會和預算工作委員會，但是人大對預算的審查監(jiān)督仍受限于人力、物力、財力的制約，應加快提高人大代表特別是財經(jīng)委委員的專業(yè)化、職業(yè)化水平，同時應繼續(xù)增強人大常委會預算工作委員會的職能，使其能夠發(fā)揮類似美國國會預算辦公室（CBO）的作用，以解決人大與政府之間的信息不對稱問題，為人大審查監(jiān)督政府預算提供更好的決策建議。

三是逐步使預算報告成為每年人代會審議的重點。我國人大會期較短，一年一度的全國人民代表大會會議會期一般不超過15天，地方人代會只有幾天，會上要討論的問題非常多，留給人大代表審查預算的時間就更少了，最多不超過一天，甚至只有幾個小時。特別是自從2005年開始在人代會上不再宣讀預算報告，改為書面審議后，人大代表對預算的關(guān)注程度明顯下降。目前每年人代會審議的中心是政府的工作報告，而在多數(shù)國家，預算都是立法機構(gòu)審查的重中之重。應該盡快恢復預算報告在人代會上的宣讀程序，增強對預算報告的審議時間，將政府的大政方針通過政府預算體現(xiàn)出來，使預算報告成為人大審議的重點，以預算來約束政府的政策。

四、使公共預算“籠子”公開透明，保障社會公眾對預算的知情權(quán)

公開透明是公共預算的一個基本原則，公共預算籠子還必須是公開透明的。公共預算僅向人大公開還是不夠的，更重要的應是向社會公眾公開。對于社會公眾來說，知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，社會公眾作為納稅人，是政府財政資源的主要提供者，當然有權(quán)了解和監(jiān)督政府使用公共資源的情況,要求政府公開預算是公民民主意識的體現(xiàn)。對于政府來說，預算收入怎么花實際上是政府代人民理財?shù)膯栴}，理應讓納稅人知道，預算公開不是對民眾知情權(quán)的“恩賜”，而應是其法定義務。

近年來在社會各方面的共同推動下，預算公開成為我國預算改革的一個熱點，以預算公開作為預算改革的突破口已經(jīng)成為學術(shù)圈的共識，一些個人也積極通過信息公開申請等方式，要求政府部門公開預算信息，社會公眾的預算意識空前增強?？v向來看，我國預算信息經(jīng)歷了從國家機密到向人大代表公開，再到逐漸向社會公眾公開這三個發(fā)展階段，預算公開取得了一定進展，特別是這兩年預算公開進程明顯加快。2010年我國公布的中央預算表格從上年的4張變?yōu)?2張，國土資源部、財政部等73個部門的預算也相繼公開。但是橫向來看，預算公開仍存在很多不足之處，與社會公眾的期望仍有較大的差距。

我國目前公共預算即使一般預算也是不透明和粗放的，社會公眾對預算的知情權(quán)沒有得到很好的保障，預算公開信息呈現(xiàn)“碎片式”特征，缺乏制度化的保障措施。如2010年一些部門公布的部門預算，只是簡單地列出該部門當年的收入項目和支出項目，既沒有歷史數(shù)據(jù)可供比較，也沒有對預算政策及收支變化的詳盡解釋，無法讓人對政府預算做出科學的分析和判斷。人們普遍反映，目前的預算不但外行看不懂，就連內(nèi)行也看不懂。這其中既有客觀原因，也有主觀原因，客觀原因在于目前的預算編制和管理基礎工作薄弱，主觀原因在于一些部門對公開預算心存顧忌，擔心公開得越多，可能會引起的麻煩越多，給人“猶抱琵琶半遮面”的感覺。

根據(jù)上海財經(jīng)大學公共政策研究中心課題組對省級財政信息公開狀況進行的評估，以100分為滿分的話，2009年省級財政透明度平均得分僅為21.71分，表明中國省級財政透明度整體狀況較差；2010年課題組對省級行政單位的收支情況進行了評估，全國的平均得分僅為3.21分，表明行政信息收支的透明度更不理想。為了促進預算的公開透明，近期可以從以下幾個方面入手：

一是應結(jié)合預算法的修訂，在預算法中單列條款，對預算公開的范圍、時間、主體、方式等相關(guān)事項作出具體規(guī)定，為預算公開提供強有力的法律保障。對于各部門的詳細預算以及預算執(zhí)行情況（應具體到預算單位和預算項目）、人大代表對公共預算的審查意見、投票記錄、政府審計部門的審計結(jié)果等都應該全面向社會公眾公開。同時，地方人大可以根據(jù)國家的統(tǒng)一規(guī)定，制定地方性預算公開法規(guī)，對地方預算公開事項作出進一步的具體規(guī)定。

二是應充分發(fā)揮新聞媒體、社會輿論等的監(jiān)督作用。預算不透明是造成財政資金浪費的重要原因，預算公開有助于增強預算監(jiān)督效力。如2010年底網(wǎng)絡曝光的遼寧省撫順市財政局辦公室天價采購U盤事件、新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市水磨溝區(qū)法院高價采購豪華按摩椅事件等，在強大的輿論壓力下，相關(guān)部門的行為及時得到了改正。雖然曝光的此類事件可能只是九牛一毛，但是社會公眾監(jiān)督的威力已經(jīng)可見一斑。如果能夠真正做到預算公開透明，公款吃喝、公費旅游、公車浪費等人民群眾深惡痛絕的問題一定可以得到改進。

三是應在各級人大門戶網(wǎng)站構(gòu)建公共預算信息服務平臺?；ヂ?lián)網(wǎng)是現(xiàn)代社會最為便捷的互動聯(lián)系方式，為了便于社會公眾和人大代表了解預算，建議在各級人大門戶網(wǎng)站上增設預算專欄，構(gòu)建完整和動態(tài)的公共預算信息服務平臺。將預算報告、預算表格、部門預算、預算調(diào)整情況、預算審計情況、決算、人大對預算的審查情況等相關(guān)的預算信息都放在同一主頁下，還可以將歷年政府收支情況、政府統(tǒng)計年鑒、重要預算研究報告也放在這一平臺下，提供不同的檢索方式以及WORD、PDF、EXCEL等不同格式的預算文件，便于社會公眾和人大代表查詢、了解和使用預算信息。同時，應廣泛宣傳，讓更多的人了解這一網(wǎng)站，鼓勵和歡迎社會公眾使用預算信息。

總之，公共預算改革可以作為推進我國公共財政制度建設、行政管理體制改革乃至社會主義民主政治建設一個非常好的切入點，人大應該發(fā)揮積極主導作用，切實做到把政府關(guān)進公共預算籠子里。

[1]【美】威爾達夫斯基：《預算過程中的新政治學》（第四版），鄧淑蓮、魏陸譯，上海財經(jīng)大學出版社2006年版。

[2]魏陸：《立法部門預算監(jiān)督效力評判標準研究》，載《人大研究》2009年第6期。

[3][4]上海財經(jīng)大學公共政策研究中心：《2009中國財政透明度報告——省級財政信息公開狀況評估》，上海財經(jīng)大學出版社2009年版。

[5]楊肅昌：《審計機關(guān)應設立在何處》，載《人大研究》2008年第6期。

（作者系上海交通大學國際與公共事務學院副教授。本文系2010年國家社科基金項目“完善我國人大預算監(jiān)督制度研究”[項目編號：10CZZ009]的階段性研究成果）