□ 閆鵬濤

地方人大的法規(guī)立項(xiàng)論證工作開展已久，但作為一種機(jī)制固定下來，時(shí)間卻不長。同時(shí)因?yàn)榱⒎ǚP(guān)于法規(guī)立項(xiàng)的規(guī)定較少，各地人大從自身工作實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行了積極探索，目前呈現(xiàn)出多元發(fā)展的趨勢。本文選擇北京、上海、重慶、廣東四地人大有關(guān)實(shí)踐進(jìn)行探討，希望能進(jìn)一步推動地方人大法規(guī)立項(xiàng)論證工作的發(fā)展和繁榮。

北京市：

北京市是從2008年開始法規(guī)立項(xiàng)論證實(shí)驗(yàn)工作的，計(jì)劃用三年時(shí)間，逐步建立和完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度[1]。

1.立項(xiàng)論證項(xiàng)目的選項(xiàng)。北京市人大每年立項(xiàng)論證的項(xiàng)目由市政府法制辦、市人大常委會工作機(jī)構(gòu)提出，經(jīng)市人大常委會法制辦和市政府法制辦協(xié)調(diào)后，報(bào)主任會議審定，列入年度立法計(jì)劃[2]。其選題范圍比較廣泛，既有常委會立法規(guī)劃中的立法項(xiàng)目和立法調(diào)研項(xiàng)目，也有市政府年度立法計(jì)劃安排的立法調(diào)研項(xiàng)目，還包括在執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作監(jiān)督等工作中發(fā)現(xiàn)需要通過立法解決的項(xiàng)目。

2.立項(xiàng)論證在政府階段的開展。列入常委會年度立法計(jì)劃的立項(xiàng)論證項(xiàng)目，由市政府主管部門提出立項(xiàng)報(bào)告，報(bào)市政府法制辦。市政府法制辦在征詢市政府領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門意見后，提出該項(xiàng)目是否立項(xiàng)的建議，報(bào)主管副市長同意后發(fā)函給常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)和法制辦。常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)收到立項(xiàng)意見函后，即正式開展立項(xiàng)論證工作。

3.立項(xiàng)論證在人大階段的開展。常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)經(jīng)過立項(xiàng)論證，提出立項(xiàng)論證報(bào)告，提交常委會主任會議審定。主任會議審定立項(xiàng)論證報(bào)告時(shí)，由常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人就重點(diǎn)問題作說明，常委會法制辦負(fù)責(zé)人就立法中的重大問題發(fā)表意見，市政府法制辦負(fù)責(zé)人列席會議并發(fā)表意見。主任會議對立項(xiàng)論證報(bào)告討論后決定立項(xiàng)、不予立項(xiàng)或暫緩立項(xiàng)。會后，常委會法制辦根據(jù)會議意見會同有關(guān)工作機(jī)構(gòu)擬制立項(xiàng)意見書，報(bào)常委會主管領(lǐng)導(dǎo)同意后，發(fā)函市政府法制辦。市政府法制辦收到立項(xiàng)意見書后，對確定立項(xiàng)的即通知起草責(zé)任單位啟動立法調(diào)研起草工作。除特殊情況外，未經(jīng)論證的立法項(xiàng)目不列入年度立法計(jì)劃安排審議。

上海市：

上海市的法規(guī)立項(xiàng)論證工作開展得較早，但到2009年才正式通過《上海市人大常委會立法項(xiàng)目立項(xiàng)論證工作試行辦法》[3]。因?yàn)樯虾Ｊ忻鞔_將立項(xiàng)論證的對象分為“擬列入下一年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目的”和“本年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目擬轉(zhuǎn)為正式的”兩類，所以其工作程序也分為兩種。

1.對“擬列入下一年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目的”論證

立法項(xiàng)目建議單位自行論證。上海市的規(guī)定是立法項(xiàng)目建議單位應(yīng)當(dāng)先行開展項(xiàng)目論證，并向市人大常委會提交立項(xiàng)論證報(bào)告，同時(shí)提交法規(guī)草案建議稿。論證工作應(yīng)該注重開放性和客觀性。

立項(xiàng)論證在人大階段的開展。對于立項(xiàng)論證報(bào)告，市人大有關(guān)專門委員會、常委會法工委、市政府法制辦和市政府主管部門分別進(jìn)行研究協(xié)商。各方意見比較一致，認(rèn)為論證比較充分的，建議列入下一年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目，由法工委匯總，提請常委會主任會議決定。各方意見不一致的，建議列入下一年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目。常委會主任會議對建議列入年度立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目逐項(xiàng)審議，決定是否立項(xiàng)。會后，法工委將同意立項(xiàng)的項(xiàng)目納入下一年度立法計(jì)劃，對不同意立項(xiàng)的項(xiàng)目，將主要意見和理由以書面形式告知市政府法制辦及有關(guān)部門。

2.對“本年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目擬轉(zhuǎn)為正式的”論證

聯(lián)合論證。立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目的來源主要是在立項(xiàng)報(bào)告論證時(shí)各方意見不盡一致的項(xiàng)目。如果這些項(xiàng)目要進(jìn)入正式立法項(xiàng)目，必須取得各方意見的一致。解決這一問題的辦法就是組織聯(lián)合論證組再次論證。聯(lián)合論證組主要由常委會有關(guān)委員會、法工委、市政府法制辦、市政府主管部門相關(guān)負(fù)責(zé)人、市人大代表和立法及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成。聯(lián)合論證組經(jīng)論證提出是否立項(xiàng)的意見，由法工委匯總，提請主任會議決定。主任會議對建議轉(zhuǎn)為年度立法計(jì)劃的正式項(xiàng)目逐項(xiàng)審議，決定是否立項(xiàng)。會后，法工委將同意立項(xiàng)的項(xiàng)目納入下一年度立法計(jì)劃，對不同意立項(xiàng)的項(xiàng)目，將主要意見和理由以書面形式告知市政府法制辦及有關(guān)部門。

重慶市：

重慶市有關(guān)法規(guī)立項(xiàng)論證的規(guī)定主要體現(xiàn)在《重慶市地方性法規(guī)立項(xiàng)若干規(guī)定》[4]中，其特點(diǎn)是法規(guī)立項(xiàng)論證、立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃結(jié)合得較為緊密，程序上不易分開。

1.立項(xiàng)論證項(xiàng)目的選項(xiàng)。重慶市立法論證項(xiàng)目主要來源于在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，法規(guī)提案機(jī)關(guān)廣泛征集的立法建議項(xiàng)目。市政府和市人大有關(guān)專門委員會在確定征集的立法建議項(xiàng)目是否作為立項(xiàng)論證項(xiàng)目時(shí)要相互征求對方意見。

2.法規(guī)提案機(jī)關(guān)自行論證。對于擬列為或追加為五年立法規(guī)劃的審議項(xiàng)目和年度立法計(jì)劃的審議項(xiàng)目、預(yù)備項(xiàng)目，法規(guī)提案機(jī)關(guān)開展立項(xiàng)論證，形成立項(xiàng)論證報(bào)告，報(bào)送市人大常委會，并抄送有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)。

3.立項(xiàng)論證在人大階段的開展。立項(xiàng)論證報(bào)告由常委會法工委匯總后，由法工委會同有關(guān)專門委員會、常委會工作部門、市政府法制辦及其他相關(guān)部門進(jìn)行論證評估，形成是否立項(xiàng)的建議意見，并擬定五年立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案，交市人大法制委審議。法制委對規(guī)劃、計(jì)劃草案審議后，報(bào)常委會主任會議決定。凡論證各方意見一致，且符合有關(guān)原則的項(xiàng)目，即納入五年規(guī)劃[5]或年度立法計(jì)劃。

廣東?。?/h2>

廣東省有關(guān)法規(guī)立項(xiàng)論證的規(guī)定主要體現(xiàn)在《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定（試行）》中[6]，其特點(diǎn)同樣是作為立法工作環(huán)節(jié)的立項(xiàng)論證獨(dú)立性相對不強(qiáng)。

1.立項(xiàng)論證項(xiàng)目的選項(xiàng)。廣東省的立項(xiàng)論證項(xiàng)目同樣來自廣泛征求的立法建議項(xiàng)目。其中由省人大代表、常委會組成人員以及各政黨、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民提出的立法建議項(xiàng)目由省人大各專委會、常委會工作委員會先行研究，提出是否需要立項(xiàng)論證的意見。省政府各部門、機(jī)構(gòu)提出的立法建議項(xiàng)目則由省政府法制辦先行研究，提出是否需要立項(xiàng)論證的意見。

2.立項(xiàng)論證在人大階段的開展。立法建議項(xiàng)目需要進(jìn)行立項(xiàng)論證的，項(xiàng)目建議人應(yīng)將立項(xiàng)建議說明和相關(guān)資料提交常委會法制工作機(jī)構(gòu)。由常委會法制工作機(jī)構(gòu)組織召開會議對立法建議項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證。參加立項(xiàng)論證會的包括省人大代表、專門委員會成員、常委會工委負(fù)責(zé)人、立法顧問、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液褪≌ㄖ妻k負(fù)責(zé)人。召開立項(xiàng)論證會時(shí)，項(xiàng)目建議人到會說明情況，回答問題。會后，常委會法制工作機(jī)構(gòu)制作論證會報(bào)告，印發(fā)常委會主任會議，作為常委會確定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的參考材料。同時(shí)，常委會法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)論證情況，擬定立法規(guī)劃草案和年度立法計(jì)劃草案，經(jīng)法制委審議后報(bào)常委會主任會議，向常委會報(bào)告。

作為立法工作改進(jìn)的一項(xiàng)重要舉措，法規(guī)立項(xiàng)論證的意義和目的是比較明確的。即通過論證，在源頭提高立法質(zhì)量，節(jié)約立法成本，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化人大在立法工作中的主導(dǎo)地位。良好意愿的實(shí)現(xiàn)有賴于良好的機(jī)制設(shè)計(jì)，本文試就四地人大的探索做一簡單比較探討。

從基本程序來看，四地都是由項(xiàng)目建議單位（人）向人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)提供必要的材料（立項(xiàng)報(bào)告或立項(xiàng)論證報(bào)告或立項(xiàng)建議說明），由人大專門委員會、常委會法制工作機(jī)構(gòu)、政府法制部門、政府有關(guān)部門分別論證、協(xié)商后（具體組織形式不一，有的地方加上省市人大代表及有關(guān)專家），提出意見，經(jīng)人大常委會法制工作機(jī)構(gòu)匯總后（有的地方增加法制委審議環(huán)節(jié)）提請主任會議決定（提請決定的對象有的是立項(xiàng)論證報(bào)告，有的是立法規(guī)劃、計(jì)劃草案）。

通過上段括號內(nèi)的說明，就可知道四地人大的探索在最基本的程序之外，有著太多的不同。因此，在實(shí)現(xiàn)論證目的，提高立法質(zhì)量，強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)地位的效能方面也各有差異。

以北京為例，可以說，北京市人大在實(shí)現(xiàn)法規(guī)立項(xiàng)論證程序化、實(shí)體化，發(fā)揮人大主動性，強(qiáng)化人大立法主導(dǎo)地位方面規(guī)定最為具體徹底。從體例上看，北京市人大將法規(guī)立項(xiàng)論證從立項(xiàng)工作中獨(dú)立出來，制定專門的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。從具體規(guī)定來看，北京明確將立項(xiàng)論證項(xiàng)目列入常委會年度立法計(jì)劃，而該法規(guī)草案的審議則依其成熟與否安排在下一年度立法計(jì)劃中，如此一來無論時(shí)間上、空間上都極大強(qiáng)化了法規(guī)立項(xiàng)論證的獨(dú)立性，使其真正成為立法工作的一個(gè)前置必須環(huán)節(jié)。又如，北京市人大明確將立項(xiàng)論證報(bào)告作為主任會議審定的對象[7]，同時(shí)詳細(xì)規(guī)定了三種不同的決定結(jié)果并在實(shí)踐中加以執(zhí)行[8]，都表明了立項(xiàng)論證在北京市人大立法中的重要地位和作用。另外，與其他三省市明顯不同的是，北京市人大對立法建議項(xiàng)目在政府內(nèi)循環(huán)也進(jìn)行了涉及，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在收到市人大的立項(xiàng)意見書后政府部門方能啟動法規(guī)調(diào)研起草工作[9]，市人大常委會工作機(jī)構(gòu)派專人參與起草工作，落實(shí)主任會議的立項(xiàng)意見，如對立項(xiàng)意見書中內(nèi)容做重大調(diào)整的需向主任會議報(bào)告等，均凸顯了北京市人大在構(gòu)建大立法格局方面的努力，一定程度上也凸顯了北京市人大在地方立法工作中的強(qiáng)勢主導(dǎo)地位。

上海的亮點(diǎn)則在于提出了“聯(lián)合論證”。其前提是有意識地將“擬列入下一年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目的”和“本年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目擬轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目的”區(qū)分開來[10]，其中“擬列入下一年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目的”是立項(xiàng)論證的主要部分，“本年度立法計(jì)劃預(yù)備項(xiàng)目、調(diào)研項(xiàng)目擬轉(zhuǎn)為正式項(xiàng)目的”則是次要補(bǔ)充部分。在二者分開的基礎(chǔ)上，上海市人大提出了兩種不同的論證組織辦法。前一辦法是常委會有關(guān)委員會、法工委、市政府法制辦、市政府主管部門分別進(jìn)行研究，并進(jìn)行協(xié)商。各方意見一致，認(rèn)為論證比較充分的，建議列入下一年度立法計(jì)劃正式項(xiàng)目。而后一辦法則是由人大有關(guān)專門委員會和常委會法工委按項(xiàng)目組建，市政府法制辦和主管部門分管負(fù)責(zé)人僅僅是參與其中，而且增加了人大代表和專家學(xué)者的比重，并具體規(guī)定了人數(shù)。比較這兩種組織辦法，即可看到人大在其中的地位作用各不相同?？梢哉f，通過對法規(guī)立項(xiàng)論證項(xiàng)目有意識的區(qū)分，上海市人大在立項(xiàng)論證過程中強(qiáng)化人大主導(dǎo)方面開了一個(gè)口子，如果能夠?qū)⒙?lián)合論證組的組織方式擴(kuò)大到所有立法論證項(xiàng)目，必將進(jìn)一步增強(qiáng)人大在地方立法中的主導(dǎo)地位[11]。

相對北京、上海來說，重慶和廣東的實(shí)踐就顯得有些中規(guī)中矩。法規(guī)立項(xiàng)論證和立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃制定結(jié)合得過于緊密，實(shí)際的論證過程在主任會議審定立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃之前已經(jīng)結(jié)束。其中比較有特色的是廣東關(guān)于立項(xiàng)論證會的組織，在省人大專門委員會、常委會工委和省政府法制辦提出是否需要進(jìn)行立項(xiàng)論證意見的基礎(chǔ)上，由常委會法工委組織召開立項(xiàng)論證會，項(xiàng)目建議人到會說明情況、回答問題，省政府法制辦負(fù)責(zé)人參與其中，會后形成論證會報(bào)告。這種論證會組織形式在一定程度上確保了人大的主導(dǎo)地位，但由于組織形式集中、時(shí)間較短[12]，難以對建議項(xiàng)目開展全面充分的論證，同時(shí)論證會報(bào)告僅僅以主任會議的參考資料形式出現(xiàn)，也降低了論證的權(quán)威性。

比較四地人大在法規(guī)立項(xiàng)論證工作中的實(shí)踐，還存在很多差異。它標(biāo)志著四地人大不同的探索方向，也在一定程度上反映著四地不同的政治生態(tài)。但推動立法民主化、科學(xué)化，進(jìn)一步增強(qiáng)人大對立法議題前置的把握是肯定的。他山之石可以攻玉，相信通過對其他省市人大在法規(guī)立項(xiàng)論證工作中實(shí)踐探索情況的了解和把握，各地能夠在大的方向和小的環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)上進(jìn)一步改進(jìn)我們的法規(guī)立項(xiàng)論證工作，真正有效地節(jié)約我們有限的立法資源，投入到更加需要的社會主義民主法治建設(shè)中來。

注釋：

[1]本段材料主要參考北京市《關(guān)于開展法規(guī)立項(xiàng)論證實(shí)驗(yàn)工作的意見》和《法規(guī)立項(xiàng)論證實(shí)驗(yàn)工作指引》（2010年3月修訂稿）。

[2]論證完畢后的項(xiàng)目進(jìn)入起草、審議階段，一般是在下一年度，列入下一年度立法計(jì)劃。這樣一來，北京市的立法計(jì)劃實(shí)際上較其他省市增加一塊“計(jì)劃論證項(xiàng)目”。

[3]2009年8月26日上海市十三屆人大常委會第三十五次主任會議通過。

[4]2010年10月14日重慶市三屆人大常委會第四十五次主任會議通過。

[5]五年立法規(guī)劃還需報(bào)市人大常委會批準(zhǔn)。

[6]本段材料主要參考《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定（試行）》，2008年12月18日廣東省人民代表大會常務(wù)委員會主任會議通過。

[7]廣東省的立項(xiàng)論證會報(bào)告僅僅作為制定立法規(guī)劃和計(jì)劃時(shí)的參考資料印發(fā)主任會議。

[8]2008年6項(xiàng)立法論證項(xiàng)目，5項(xiàng)同意立項(xiàng)，1項(xiàng)暫緩立項(xiàng)。2009年13項(xiàng)立法論證項(xiàng)目，8項(xiàng)同意立項(xiàng)，2項(xiàng)暫緩立項(xiàng)，3項(xiàng)不予立項(xiàng)。要知道，北京市人大關(guān)于不予立項(xiàng)的定義是原則上本屆內(nèi)不再考慮該項(xiàng)目立法。

[9]一般意義上講。

[10]其他三省市對這一點(diǎn)都沒有作出區(qū)分。

[11]關(guān)于上海市人大作這一區(qū)分的實(shí)際目的，可能難以體察，也許僅僅是為了工作的便利。但從實(shí)際效果而言，如能意識到這種組織形式的差別并加以利用，對推動人大在立法工作中的主導(dǎo)地位不無裨益。

[12]以廣東省2008～2012年立法規(guī)劃論證會為例，2008年12月4日至5日，省人大各專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)和省政府法制辦、省人大代表、省人大立法顧問分三組對120項(xiàng)法規(guī)建議進(jìn)行了論證。

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