□ 楊永海

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的地方國家權(quán)力機關(guān)，是我國人大制度的重要組成部分。改革開放的不斷深入和基層民主政治建設(shè)的不斷推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作提出了新的要求。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作規(guī)范化、制度化，對于充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團依法行權(quán)履責(zé)作用，推進基層民主政治建設(shè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重要意義。

如何規(guī)范和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，是需要認真研究的課題。甘肅省舟曲縣是一個地處邊遠山區(qū)的少數(shù)民族貧困縣，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的難度更大?，F(xiàn)以舟曲縣為樣本，就如何推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)，談?wù)剛€人的看法。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的現(xiàn)狀和問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的狀況，直接關(guān)系到依法治國基本方略在基層的實施和我國民主政治建設(shè)的進程，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的推進和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的優(yōu)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作面臨著新的形勢。

由于歷史和現(xiàn)實的原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大目前面臨不少問題和困難，在規(guī)范性建設(shè)方面存在著很大差距，制約了職權(quán)行使和作用的發(fā)揮，難以適應(yīng)當(dāng)前基層民主政治和民主法制建設(shè)的發(fā)展要求。從舟曲縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的情況來看，存在以下幾方面的問題：

(一)人大意識和履職條件方面

相當(dāng)一部分人對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)、地位和作用的認識缺乏應(yīng)有的高度，對人大工作尊重、支持不夠，沒有真正認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是一級地方國家權(quán)力機關(guān)；沒有真正理解履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，對于推進當(dāng)?shù)卣?、?jīng)濟、文化和社會建設(shè)的重要作用。一些從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要崗位轉(zhuǎn)任為人大主席的同志，產(chǎn)生了“退居二線”的思想，工作積極性、主動性不如從前，個別同志人大工作程序意識淡薄，不習(xí)慣按法律要求開展工作。一些基層干部覺得鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是做虛功，難做實，從而導(dǎo)致從事和對待人大工作缺少信心，得過且過。

(二)會議程序和工作規(guī)范方面

很多地方法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)履行的職權(quán)沒有完全履行，法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會履行職權(quán)應(yīng)有的途徑?jīng)]有照規(guī)范的程序執(zhí)行。舟曲絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在沒有選舉任務(wù)的情況下很少召開人代會，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有或沒有按規(guī)定召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團會議。而且由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況不同，人代會在會議時間、會議主持、會議審議、會議決議等程序方面有不一致的情況。如會議時間上要求是不少于2天，實際上大部分只開一天，上午開會，下午會議結(jié)束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會需要表決和審議的各項議題，代表們根本沒有時間去充分討論醞釀，上午報告，下午表決，一般只作政府的工作報告，人大主席團工作報告和財政工作報告卻省略了。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在有選舉任務(wù)的人代會上，候選人提出后不給代表醞釀的時間，即提即選，所有議程僅用半天時間完事。按規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團每三個月至少舉行一次會議，可不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)半年甚至一年不召開會議。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團沒有會議記錄，缺少完備的檔案資料，人大主席團形同虛設(shè)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大決議決定、重大選舉任務(wù)，以召開人大主席團會議代替人代會；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把主席團會議當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作會議來開，以至于在主席團會議上審議政府工作報告、討論決定政府工作等具體事務(wù)，主席團會議成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子會議。

(三)監(jiān)督方式和監(jiān)督力度方面

一是組織代表開展調(diào)查、視察、評議、檢查等監(jiān)督活動幾乎沒有開展，就算有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展監(jiān)督工作，也只是滿足于聽一聽、看一看、問一問，走過場的多，抓突出問題、跟蹤督查、一查到底的少，使監(jiān)督大打折扣。

二是鄉(xiāng)財收歸縣管后，本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議審查、批準(zhǔn)的本級財政預(yù)算和決算職能，事實上被弱化；加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)多數(shù)部門的人權(quán)、財權(quán)劃歸縣級對口部門主管，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督的難度。

三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負責(zé)同志，不能正確認識人大監(jiān)督，不愿接受監(jiān)督。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著一個地方的行政資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作同樣需要政府支持。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年一度的人代會后，代表分散各處，組織監(jiān)督相對困難。且鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團專職人員及工作人員較少，力量不足，也影響了監(jiān)督工作的開展。

(四)代表素質(zhì)與代表作用方面

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表整體素質(zhì)不高，執(zhí)行代表職務(wù)的意識和能力不強，與廣大選民對代表的要求尚有不小的差距。不少代表將人大代表視為一種榮譽，而不是一種職務(wù)，開會不發(fā)言，表決隨大流，根本談不上執(zhí)行代表職務(wù)。部分地方對代表提出的建議、批評和意見，重視不夠，辦理不力，加之受地方人、財、物等因素的制約，存在著交辦不及時、督辦不到位、落實不夠好等問題，挫傷了代表履職的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作除代表大會審議和決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會、經(jīng)濟重大事項外，閉會期間應(yīng)該開展經(jīng)常性的工作。舟曲大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團雖然建立了代表活動小組，但能夠組織代表開展正常的代表活動的卻很少，在督促辦理代表所提的建議意見和批評、圍繞群眾關(guān)心的熱點難點問題組織代表開展視察等工作方面幾乎是空白，更不要說實施對政府工作的監(jiān)督、開展代表向選民述職活動了。

極個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然組織代表活動，但形式簡單、內(nèi)容單一、效果不佳。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表小組常年不開展活動，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團把代表組織起來開展調(diào)查研究、進行各種視察極其有限，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表變成了“會議代表”。

(五)主席團成員的設(shè)置和結(jié)構(gòu)方面

目前，舟曲全縣19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立了人大主席團，并全部配有專職人大主席，沒有配副主席。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員一般名義上由5～7人組成，但日常工作主要由人大主席負責(zé)處理。由于條件所限，19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均沒有專門的人大辦公室，只是在工作需要時同其他機構(gòu)聯(lián)合使用一個辦公室。前些年大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)配有兼職人大干事1名，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至沒有安排人大干事。雖然2011年經(jīng)縣人大常委會協(xié)調(diào)縣委組織部，為19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團配備了專職人大干事，但都沒有從事過人大工作，因此強化培訓(xùn)問題亟待解決。

舟曲縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員中，官員多，基層代表少，如果把村支書或村主任視為基層代表，官員所占比例一般在80%左右。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員多為兼職，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備主席團成員高達12人，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財政所長、民政干事、分管黨政綜合辦的副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長等作為人大主席團成員，這不僅不利于監(jiān)督，且不符合法律規(guī)定。而且一直以來，由于沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公室，在人代會閉會期間，實際上只有人大主席唱“獨角”戲，呈現(xiàn)出了“大牌子，空架子，主席一人撐門子”的狀況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團職責(zé)難以履行。

舟曲絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立人大主席團職責(zé)、人大主席職責(zé)、學(xué)習(xí)制度、會議制度、聯(lián)系代表、代表活動等最基本的規(guī)章制度。而且，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團既沒有年初工作安排和計劃，又沒有年度工作總結(jié)和重點階段工作匯報。由于無制度可依、無工作計劃，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作出現(xiàn)了規(guī)范化程度不高、基礎(chǔ)薄弱的局面。

(六)工作經(jīng)費和辦公條件方面

從舟曲來看，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對人大工作支持、重視不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作基礎(chǔ)十分薄弱。專職工作人員缺乏，專項工作經(jīng)費未列入預(yù)算，根本不能滿足最基本的工作需要。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦公條件無力改善，連人代會經(jīng)費都不能及時足額保障，更不用說代表培訓(xùn)、基層代表活動的誤工費用了，開展工作缺少“底氣”，代表履職主要靠自覺，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的正常開展。

除了縣人大常委會積極協(xié)調(diào)縣財政每年落實每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團2000元的工作經(jīng)費和人均80元的代表活動經(jīng)費外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政尚無給予人大主席團必要的經(jīng)費補助，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作全面有序開展受到嚴(yán)重制約。

二、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)的對策及措施

改進和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，對于加強基層民主政治建設(shè)，保障農(nóng)村廣大人民群眾當(dāng)家作主政治權(quán)利的實現(xiàn)，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的開展，加快新農(nóng)村建設(shè)都有重要的作用。特別是對于舟曲這個“5·12”重災(zāi)縣和遭受“8·8”特大泥石流災(zāi)害重創(chuàng)的縣來說，結(jié)合災(zāi)后重建等各項中心工作，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用，對于推進災(zāi)后恢復(fù)重建工作、保障社會長治久安和經(jīng)濟跨越式發(fā)展，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。為了盡快扭轉(zhuǎn)舟曲縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基礎(chǔ)工作薄弱的現(xiàn)狀，切實提高基層人大工作規(guī)范化水平，經(jīng)舟曲縣人大常委會會議研究，決定在2011～2013年集中開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)工作，并制定了三年規(guī)劃，現(xiàn)已由縣委批轉(zhuǎn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門貫徹執(zhí)行。具體目標(biāo)是：（一）人員配備基本齊全；（二）制度建設(shè)更加完善；（三）專項經(jīng)費落實到位；（四）各項工作日趨規(guī)范；（五）監(jiān)督職能逐步體現(xiàn)；（六）代表活動形式多樣。

總結(jié)實踐經(jīng)驗，我們認為，積極穩(wěn)妥地開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)工作，需采取以下措施：

（一）改善履職條件

1.辦公條件要實現(xiàn)“四有”標(biāo)準(zhǔn)。即一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要有專門的辦公用房，包括人大主席室一間、辦公室一間、代表活動室一間；二是要有牌子、公章，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作要有交通工具保障；三是要有專用電話、電腦、傳真機等必備辦公設(shè)備；四是要有專門的文書資料室和檔案柜。

2.落實必要的工作經(jīng)費。為保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表活動正常開展，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對人大主席團開展工作所需的各項經(jīng)費要予以保障，鄉(xiāng)級人大代表活動經(jīng)費將由縣人大常委會協(xié)調(diào)縣財政按有關(guān)規(guī)定保證足額落實到位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在安排年度經(jīng)費時，要把人代會、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席團閉會期間的工作經(jīng)費列入預(yù)算，縣財政要給每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席團年均補助一萬元的工作經(jīng)費，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的順利開展提供必要的保障。

（二）搞好制度建設(shè)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要建立健全和完善工作制度、學(xué)習(xí)制度、會議制度、聯(lián)系代表制度、組織代表視察制度、接待人民來信來訪制度以及人大主席、人大干事工作職責(zé)等，促進人大主席團工作制度化、履職程序化。特別是要抓緊建立完善討論決定重大事項的規(guī)定、議事規(guī)則等會議制度，視察、執(zhí)法檢查、評議等工作制度，崗位職責(zé)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等自身建設(shè)方面的制度、檔案資料管理制度及其他日常工作制度。不僅要對原有的制度進行修訂，而且要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定和實際工作的需要制定新的制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制度日趨健全和完善。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在制度落實方面要到位，杜絕制度與工作“兩張皮”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）強化隊伍建設(shè)

1.抓緊配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大專職干事。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席、人大干事的要求，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均需配備學(xué)歷在大專以上的人大專職干部，實現(xiàn)配齊、配強、配優(yōu)人大干部的目標(biāo)，確保各項工作有人抓落實。

2.嚴(yán)格把關(guān)選好人大代表。2011年進行的縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉，是加強領(lǐng)導(dǎo)班子和人大代表隊伍建設(shè)的一個重要契機。選好人大代表是搞好縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉的基礎(chǔ)，因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實把好人大代表入口關(guān)，在推選代表候選人時，要堅持三項標(biāo)準(zhǔn)，即：一是要有較高的政治素質(zhì)，二是要有較強的群眾觀念，三是要具有較強的履行代表職務(wù)的意識和能力。不能把代表作為榮譽職務(wù)照顧安排，要堅決防止涉黑涉惡、參與邪教活動等有違法行為的人或者品行惡劣的人被推薦為代表候選人，要充分發(fā)揚民主，不能怕麻煩、圖省事，出現(xiàn)個人說了算和少數(shù)人包辦代替的現(xiàn)象。

3.強化對人大代表的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在學(xué)習(xí)方式上，要堅持集中與分散相結(jié)合，專題輔導(dǎo)與座談討論相結(jié)合。利用每年冬季和夏季農(nóng)閑時節(jié)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表進行集中培訓(xùn)，并以代表小組為單位每季度進行集中學(xué)習(xí)或?qū)ｎ}座談討論，把每名代表的學(xué)習(xí)情況作為年終評優(yōu)的一個重要依據(jù)。在學(xué)習(xí)內(nèi)容上，要充分調(diào)動代表參與的積極性。認真組織代表學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀以及憲法、地方組織法、代表法，使其認清國際國內(nèi)形勢，熟悉國家的法律法規(guī)，吃準(zhǔn)吃透政策精神。

（四）推動工作有序運轉(zhuǎn)

1.提高基礎(chǔ)性工作規(guī)范化程度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要進一步增強依法、規(guī)范開展工作的意識，注重行使職權(quán)的合法性和開展工作的程序性，切實做到年度工作安排有要點、具體活動有計劃、全年工作有總結(jié)，各項工作依法辦事、規(guī)范操作。要及時將年初工作安排、年終工作總結(jié)、階段性重點工作匯報以文件或書面材料的形式上報縣人大常委會。由專人負責(zé)，對以往檔案按要求進行清理、立卷、歸檔，確保檔案規(guī)范、齊全，使檔案資源得到妥善保管、有效利用和持續(xù)補充。

2.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各項軟件工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要建立主席團會議記錄簿，代表先進事跡記錄簿，人民來信來訪記錄簿，各級文件登記簿，代表議案和批評、建議、意見記錄簿，代表小組活動記錄簿，代表分組情況及代表花名冊等“六簿一冊”。處理、起草、上報文件要及時準(zhǔn)確，行文要規(guī)范，并使用統(tǒng)一格式的標(biāo)準(zhǔn)文頭。

3.加強縣鄉(xiāng)人大溝通聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要將規(guī)范化建設(shè)工作中出現(xiàn)的新情況、新問題及時向縣人大常委會反饋，對于工作中的好經(jīng)驗、好做法及典型事例可以通過《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作動態(tài)》向縣人大常委會及有關(guān)部門予以反映?？h人大常委會及其各委辦要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設(shè)工作的指導(dǎo)力度，推動基層人大工作規(guī)范有序開展。

（五）為代表依法履職提供服務(wù)

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團按縣人大常委會的要求，針對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)的重點難點問題，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展視察、調(diào)研等各種形式的集中活動，每年組織開展調(diào)研活動不得少于兩次。要不斷探索創(chuàng)新代表活動的內(nèi)容和形式，組織代表開展人代會會前走訪活動，積極反映人民群眾的意見和要求；組織對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)、教育、衛(wèi)生等方面的專題視察，開展對村民委員會組織法實施情況的執(zhí)法檢查等。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團認真落實主席團成員聯(lián)系代表、代表向選民述職制度，安排代表與選民結(jié)對聯(lián)系，定期走訪、專門記錄、及時反饋，使代表聯(lián)系選民工作落到實處。要組織代表開展以“聯(lián)系一次本選區(qū)選民、為群眾辦一件實事、想一條致富路子、提出一條好的意見和建議、化解身邊的一件矛盾糾紛”為主要內(nèi)容的“五個一”活動，發(fā)放“代表履職手冊”，認真填寫代表聯(lián)系選民、議政、走訪等履職情況，增強代表的履職意識。

要逐步改變?nèi)舜鷷唤Y(jié)束，人大代表就失去聯(lián)系和作用的現(xiàn)狀，既要為代表履職提供必要的物質(zhì)保證，又要著力抓好對代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作，全面提高代表素質(zhì)；要關(guān)心代表的生產(chǎn)生活，通過幫助代表解決工作和生活中的實際困難，讓他們積極投身到人大工作中來，當(dāng)好人民群眾的“代言人”；要尊重代表的建言獻策，發(fā)揮代表在參與決策、監(jiān)督協(xié)作、聯(lián)系群眾、構(gòu)建和諧社會和促進發(fā)展方面的作用。