孫巖

[關(guān)鍵詞]糧食；生產(chǎn)能力；日本

一、日本糧食供需的基本情況

日本耕地面積469.2萬公頃，人均耕地面積不足世界平均水平的1/10。日本近年谷物產(chǎn)量950萬噸左右，消費量3 600萬噸左右。其中水稻產(chǎn)量850萬噸左右，消費量900萬噸左右，基本自給；小麥產(chǎn)量80萬噸左右，消費量600萬噸左右，絕大部分需進口解決；玉米產(chǎn)量極少，消費量1 600萬噸左右，幾乎全部依賴進口。另外，大豆產(chǎn)量在25萬噸左右，消費量500萬噸左右，絕大部分需進口解決。如2004年日本谷物產(chǎn)量981萬噸，其中稻谷873萬噸，小麥86萬噸，大麥18萬噸。谷物進口2 643萬噸，其中大米73萬噸，玉米1 625萬噸，小麥548萬噸。

二、日本提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施

（一）強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設

日本政府十分重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設施建設，每年都有大量的資金通過各種資助和項目的方式被投入到農(nóng)田水利設施建設中去。例如對于一般的農(nóng)田改造項目，一經(jīng)批準，中央財政補貼經(jīng)費的50%，地方40%，其余則由農(nóng)戶承擔。

（二）重視農(nóng)業(yè)科技的研究和推廣

由于耕地有限，日本政府一直非常重視農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的研究和推廣。日本擁有完善的農(nóng)業(yè)科研和推廣體系，科研機構(gòu)主要由國家或地方政府開辦的公立科研機構(gòu)、各種高等學校和民間科研機構(gòu)(包括企業(yè))三部分組成，科研經(jīng)費的來源主要由政府投入和民間資金兩部分組成，同時日本政府也加大對農(nóng)業(yè)推廣體系和農(nóng)業(yè)推廣人才培養(yǎng)的投入，每年都從財政預算中撥款用以扶持日本農(nóng)業(yè)推廣體系的發(fā)展和農(nóng)業(yè)推廣人才的培養(yǎng)。

（三）日本大米補貼政策的基本內(nèi)容

日本于1995年頒布《關(guān)于主要糧食供需及價格安定法》，標志著日本新的大米流通制度和價格體系的建立，并于1998年提出“稻米經(jīng)營安定政策”，由政府和農(nóng)民共同出資，對大米進行價差補償。但直到2004年，日本才建立起完全的大米市場價格機制，同年日本推行“稻米政策改革大綱”，標志著日本大米政策已由過去的價格支持，轉(zhuǎn)向追求穩(wěn)定農(nóng)民收入的新階段。

1.生產(chǎn)調(diào)整補貼—“產(chǎn)地交付金制度”。日本2004年推行的“稻米政策改革大綱”，主要為變革生產(chǎn)調(diào)整計劃的實施方式。日本稻米政策改革主要調(diào)整目標由面積管控改為數(shù)量管控，并改變生產(chǎn)調(diào)整的分配方式，中央依地方對生產(chǎn)調(diào)整政策的配合程度及核心農(nóng)戶數(shù)等原則來分配，調(diào)整補貼以其他作物替代水稻生產(chǎn)的農(nóng)戶的轉(zhuǎn)作補貼以“產(chǎn)地交付金”名義下放至地方，而由個市町村“協(xié)議會”決定具體執(zhí)行方式。該“協(xié)議會”按照中央提供的大米需求量情報，調(diào)整轉(zhuǎn)作資金的分配方式，各自決定本地轉(zhuǎn)作種類、產(chǎn)量與價格，再分配“產(chǎn)地交付金”。 不同地方及不同轉(zhuǎn)作作物的產(chǎn)地交付金不同，例如各地的大豆產(chǎn)地交付金均在每分地 35 000~45 000日元，產(chǎn)地交付金由地方協(xié)議會自由運用及自行分配決定，若于該年度有剩余，可保留至來年再使用。

日本向WTO通報時，將產(chǎn)地交付金歸類為綠箱政策中的“環(huán)境相關(guān)政策之補貼”。主要理由為：該轉(zhuǎn)作制度之所以補貼生產(chǎn)者，原因在于水田上種植其它作物所衍生的管理行為能夠達成環(huán)境保護的目的；該項補貼資金來源為財政支出，不是由消費者的移轉(zhuǎn)補貼，其目標是為了維持良好的水田環(huán)境，而無價格支持之目的；要獲得該此補貼必須滿足政府所規(guī)定的環(huán)境保護條件。

2009年，日本政府“產(chǎn)地交付金”的預算高達2 000億日元，約占中央政府農(nóng)業(yè)總預算的5%，農(nóng)業(yè)補貼的20%，在政府各項農(nóng)業(yè)補貼中所占比重最大，其金額大于給予稻農(nóng)之收入差額補償（500 億日元）、以及給予非核心農(nóng)家之促進稻作結(jié)構(gòu)改善交付金（200億日元）。

2.稻農(nóng)收入差額補償—跨品目經(jīng)營安定對策。經(jīng)營面積超過2.6公頃的稻農(nóng)，生產(chǎn)條件比外國差時，可以獲得直接給付，款項分為“面積給付”及“產(chǎn)量給付”兩種，在政府認定稻農(nóng)能夠安定經(jīng)營作為優(yōu)先考慮下，決定前者所占的比例為70％，后者為30％。直接給付標準，由每個認定農(nóng)業(yè)者近3年（2004年至2006年）所生產(chǎn)的對象農(nóng)產(chǎn)品的單位面積與販賣價格、日本當局所公布各項對象農(nóng)產(chǎn)品近3年單位面積與產(chǎn)值等為基準，予以計算而得。此外，當對象農(nóng)業(yè)者所生產(chǎn)的對象農(nóng)產(chǎn)品遭到天災為害時，可以“農(nóng)業(yè)災害補償制度”的規(guī)定，申請補助款（注：一般情況下，其所能領(lǐng)取到的災害補助款，以近3年單位面積平均產(chǎn)值之90％為最高限額）。如果認定農(nóng)業(yè)者所領(lǐng)取的災害補助款，尚未達到農(nóng)業(yè)經(jīng)營安定之標準時，可依此新制度的規(guī)定，以扣除已領(lǐng)取的災害補助款后之余額為計算基準，申請直接給付款。

考慮那些短期無法符合加入條件限制之稻農(nóng)，政府編列為期 3 年的“促進稻作結(jié)構(gòu)改善交付金”作為“跨品目經(jīng)營安定對策”配套措施，基本上為一固定給付，但其詳細補助方式則由各地方協(xié)議會決定，一般對于有意參與經(jīng)營規(guī)模擴大的農(nóng)家會給予增額。至于在“跨品目經(jīng)營安定對策”中與種植無關(guān)的固定給付，系為補正與國外生產(chǎn)條件之差異，則可視為與生產(chǎn)分離，目前其給付范圍并未涵蓋稻米。另外，2008年之后“跨品目經(jīng)營安定對策”已更名為“水田經(jīng)營所得安定對策”。

三、日本提高糧食生產(chǎn)能力政策的經(jīng)驗借鑒

我國于2008年11月13日公布“糧食安全中長期規(guī)劃綱要（2008至2020 年）”，提出我國制定糧食安全政策的指導思想和主要目標是強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力建設、完善糧食市場機制、加強糧食宏觀調(diào)控、落實糧食安全責任、倡導科學節(jié)約用糧等五個方面，并具體提出強化糧食安全責任、嚴格保護生產(chǎn)資源和建構(gòu)糧食的宏觀調(diào)控三大具體措施。

參考上述相關(guān)國家與地區(qū)提高糧食生產(chǎn)能力的政策措施，可以為我國制定明確、具體和可操作的政策措施提供以下幾點借鑒之處：

（一)提高糧食生產(chǎn)能力是制訂農(nóng)業(yè)政策的核心

在我國工業(yè)化與城市化過程中，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題交織在一起，有關(guān)政策又存在相互抵消現(xiàn)象，如促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和提供農(nóng)民收入的措施，有可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全造成負面影響。近年來，不少干部對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)表現(xiàn)出一種盲目的樂觀情緒，認為中國的糧食問題早已過關(guān)，“糧荒”是很久遠的事，是別人的事，為實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，忽視甚至犧牲糧食生產(chǎn)。日本始終堅持稻米高度自給表明，我國是人口大國，必須始終堅持立足國內(nèi)，實現(xiàn)糧食基本自給，牢牢把握解決糧食問題的主動權(quán)，任何時候都不能動搖。

（二）提高糧食生產(chǎn)能力是保障糧食安全的根本

在我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進階段，農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟的薄弱環(huán)節(jié)，糧食和食物安全仍然面臨嚴峻挑戰(zhàn)：一是受耕地、水資源、氣候等因素變化影響，糧食繼續(xù)增產(chǎn)的難度越來越大；二是糧食需求剛性增長，糧食供求將長期處于緊平衡狀態(tài)；三是糧食品種結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)布局矛盾突出，國際市場糧食價格大幅波動，宏觀調(diào)控難度加大；四是糧食生產(chǎn)比較效益低下將長期存在，政策支持需要不斷加強，建立促進糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展長效機制的任務艱巨。日本在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、自然災害頻繁的環(huán)境下保持稻米的高度自給政策說明，只有保障乃至提高國內(nèi)的糧食生產(chǎn)能力,才能從根本上解決糧食安全問題。

（三）提高農(nóng)民種糧積極性是提高糧食生產(chǎn)能力的前提

農(nóng)民是糧食生產(chǎn)的主體，但農(nóng)民決策目標是自身利益最大化，而非國家糧食安全。必須采取政策措施引導農(nóng)民的生產(chǎn)行為，提高農(nóng)民的種糧積極性，保證我國糧食的穩(wěn)定供給。各國對農(nóng)民進行技術(shù)輔導，實行最低支持價格以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補貼政策的經(jīng)驗均表明,只有增強農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性,才是保障國家糧食安全的重要措施。日本糧食最低支持價格以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入補貼政策的經(jīng)驗均表明，只有增強農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性，才是保障國家糧食安全的重要措施。因為對于農(nóng)民來說，最為關(guān)心的是如何提高收入，所以按照經(jīng)濟規(guī)律農(nóng)民會選擇種植那些能使他們收益最大化的經(jīng)濟作物。因此，國家應當通過有效的政策措施，通過市場機制或者補貼機制，讓農(nóng)民有增加糧食生產(chǎn)的主觀積極性。

（四）促進科技進步是提高糧食生產(chǎn)能力的保障

與其他種植業(yè)經(jīng)營項目相比，糧食生產(chǎn)比較效益明顯偏低是一個普遍的現(xiàn)象。發(fā)展糧食生產(chǎn)、保障糧食安全，關(guān)鍵是要提高糧食生產(chǎn)的比較效益，增加種糧農(nóng)民收入。目前，世界各國都是把加大農(nóng)業(yè)科研和推廣投入、提高農(nóng)業(yè)科技水平作為發(fā)展糧食生產(chǎn)的重點。我國受土地和水資源的約束，未來實現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的根本出路也是在提高單產(chǎn)。因此，必須進一步加大對農(nóng)業(yè)科技的投入，改革和完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系，切實提高糧食增產(chǎn)的科技貢獻率，這是今后我國糧食增產(chǎn)的主要源泉。農(nóng)業(yè)科技方面，在目前尚不能證明轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品對人體有害的情況下，應高度重視轉(zhuǎn)基因技術(shù)對農(nóng)業(yè)和糧食增產(chǎn)的巨大潛力，加大科研投入，做好充分的科技儲備。

（五）加強農(nóng)業(yè)補貼是提高糧食生產(chǎn)能力的動力

日本在糧食政策上都是采取政府直接干預的方式，提高糧食價格和產(chǎn)量，保證實現(xiàn)種糧農(nóng)民的收入增長和糧食增產(chǎn)的雙目標。目前日本農(nóng)民收入約2／3是來自政府的直接補貼。我國要繼續(xù)加大對種糧農(nóng)民的直接收入補貼和其他政策扶持。雖然我國已開始實施了對種糧農(nóng)民的生產(chǎn)和收入補貼，但目前的補貼水平很低，每畝只有50～80元，難以保障種糧農(nóng)民的收入和調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。今后，在繼續(xù)加大現(xiàn)有補貼力度的同時，要研究制定針對糧食生產(chǎn)的稅收、信貸扶持政策，進一步提高糧食生產(chǎn)的比較效益，增加種糧農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。□

（編輯/永安）