□楊柳

民主理念廣為接受自治機(jī)制有待創(chuàng)新
——海南“村民自治”16年實(shí)踐評(píng)估

□楊柳

海南省委省政府歷來高度重視村民自治工作。自1995年開始，截止到2010年，海南已進(jìn)行了六次村委會(huì)選舉。目前，海南省委組織部、省委黨校、省民政廳等部門正在加大力度，著力推進(jìn)全省村“兩委”主要干部大輪訓(xùn)工作?？偨Y(jié)16年村民自治的實(shí)踐鍛煉，可以認(rèn)為，村民自治取得重大成果，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)步很大。

16年村民自治實(shí)踐成果豐碩

1、民主理念廣為接受，權(quán)利意識(shí)深入人心

自己動(dòng)手，選擇管理本行政村的干部已經(jīng)成為基本共識(shí)。2010年8月5日舉行第六屆村委會(huì)選舉的昌江縣某村具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的選民有874人，收回選票866張，投票率高達(dá)99.1%。對(duì)另一村進(jìn)行隨機(jī)調(diào)查顯示，該村投票率也超過70%。經(jīng)過對(duì)瓊海、五指山、昌江、萬寧等市縣120名農(nóng)村選民的意見調(diào)查顯示，112名受訪者認(rèn)為，村中集體大事如村集體土地承包等應(yīng)由村民大會(huì)或村民代表大會(huì)討論后投票決定，占受訪總數(shù)的93.3%。99名受訪者認(rèn)為，按照法律和村規(guī)民約管理是最能被接受的，占受訪總數(shù)的82.5%。61名受訪者認(rèn)為設(shè)置專門的監(jiān)督委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)村民民主監(jiān)督的最佳方式，44名受訪者認(rèn)為村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)村民民主監(jiān)督的最佳方式，兩者共占受訪總數(shù)的87.5%。

高投票率、對(duì)大眾決策的認(rèn)可、對(duì)依法治村的重視、對(duì)監(jiān)督權(quán)的渴望與期待都說明，經(jīng)過16年“民主訓(xùn)練”，海南農(nóng)民已經(jīng)開始在實(shí)踐中慢慢“養(yǎng)成民主生活習(xí)慣”，民主理念較為普遍地得到接受，權(quán)利意識(shí)也開始深入人心。

2、化解了基層矛盾，促進(jìn)了社會(huì)和諧

基于農(nóng)村在和諧社會(huì)構(gòu)建中的重要性，必須重視化解海南農(nóng)村基層社會(huì)矛盾的問題。實(shí)踐證明，推進(jìn)和依靠海南農(nóng)村基層社會(huì)的民主化，是化解海南農(nóng)村社會(huì)矛盾的重要途徑。在實(shí)踐中，海南農(nóng)民結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，開創(chuàng)性地采用了多層次協(xié)調(diào)機(jī)制，即一般矛盾由包片干部處理，發(fā)生斗毆的矛盾由村書記和主任直接處理，歷史疑難復(fù)雜矛盾由“兩委”與村中族老協(xié)調(diào)處理，完全無法調(diào)解的矛盾呈請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門處理。這種在黨支部和村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的多層次利益協(xié)調(diào)機(jī)制，將涉及焦點(diǎn)問題的各個(gè)方面和促進(jìn)農(nóng)村和諧的各種因素囊括進(jìn)來，有力地化解了基層矛盾、促進(jìn)了社會(huì)和諧。

3、加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展

在海南農(nóng)村，通過對(duì)海口、瓊海等地先進(jìn)村的個(gè)案分析發(fā)現(xiàn)，先進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，除了地緣優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)外，組織優(yōu)勢(shì)尤其是村民自治健康運(yùn)行是極其重要的因素。據(jù)?？谵r(nóng)民群眾反映，“實(shí)行了村民自治，讓村民參與村務(wù)管理，調(diào)動(dòng)了大家建村興村的積極性，全村干群擰成了一股繩，全力發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)?！睂?shí)踐證明，自治制度健康運(yùn)行的村，村委會(huì)會(huì)充分發(fā)揮集體優(yōu)勢(shì)，利用能人，調(diào)整產(chǎn)業(yè)，興辦實(shí)業(yè)，從而增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。反過來，村里集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，在確保利益分配機(jī)制合理可行的條件下，調(diào)動(dòng)了村民參與村務(wù)管理的熱情，促進(jìn)了干群關(guān)系的融洽，提高了村委會(huì)的威信，有利于各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)前海南村民自治事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

1、缺乏高效的治理機(jī)制

選舉往往被看作是民主的最基本方式。選舉正是以一種在短時(shí)間內(nèi)“看得見、摸得著”的方式來實(shí)現(xiàn)民主的。因此，基于選舉的“政績(jī)”考量，各級(jí)政府將村民自治的注意力轉(zhuǎn)移到民主選舉方面。在海南關(guān)于村民自治的為數(shù)不多的各種辦法和條例中，規(guī)范民主選舉的占了相對(duì)多數(shù)。而關(guān)于規(guī)范民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的辦法則相對(duì)太少。實(shí)施中的村民自治則是民主選舉先行。民主決策、民主管理、民主監(jiān)督缺乏類似于村委會(huì)選舉程序那樣詳細(xì)嚴(yán)格的操作辦法，也缺乏足夠的重視。不少農(nóng)村地區(qū)由于缺乏相關(guān)的配套監(jiān)督機(jī)制，村委會(huì)選舉之后，如何高效運(yùn)行，如何既辦成大事又讓百姓舒心，誰來監(jiān)督農(nóng)村權(quán)力的運(yùn)作，這些都是民主制度的軟肋。光有民主選舉，沒有合法高效的治理機(jī)制并不能保證村民自治的實(shí)現(xiàn)。

2、缺乏“兩委”關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制

仿照政權(quán)系統(tǒng)建制，在農(nóng)村也設(shè)置了兩套治理主體，即黨支部（黨委）和村委會(huì)。黨組織成員認(rèn)為，黨組織是村中一切事務(wù)的總負(fù)責(zé)，從前期摸底到制定決策再到貫徹落實(shí)，都必須由黨組織一手操辦。但是，在實(shí)踐中，村民對(duì)自己雙手投票產(chǎn)生的村委會(huì)更具有感情傾向，在村中可能具有更大的凝聚力、號(hào)召力。這樣一來，村委會(huì)和黨支部就會(huì)產(chǎn)生摩擦，甚至長(zhǎng)期矛盾。個(gè)別“兩委”班子嚴(yán)重不和的村，村級(jí)事務(wù)管理混亂，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的順利開展。

經(jīng)過對(duì)海口市長(zhǎng)流鎮(zhèn)、文昌市翁田鎮(zhèn)等地一些村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，33.7%的受訪干部群眾對(duì)村里“兩委關(guān)系”現(xiàn)狀表示不滿。尤其是在一些市郊農(nóng)村、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，“兩委”爭(zhēng)奪決策權(quán)、管理權(quán)，推卸工作失誤的情況更加嚴(yán)重。

3、缺乏村民權(quán)利保障機(jī)制

海南農(nóng)村存在行政權(quán)力干預(yù)自治權(quán)利的情況，主要表現(xiàn)為：一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法設(shè)定競(jìng)選條件（如規(guī)定候選人財(cái)產(chǎn)、宗教信仰等），限制特定候選人參選，委派特定人員擔(dān)任村委會(huì)干部，違法撤銷選舉產(chǎn)生的村委會(huì)干部等；一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過下發(fā)文件、督促檢查指導(dǎo)工作的方式，向村委會(huì)硬派任務(wù)，取代了民主決策與管理制度。村委會(huì)實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管制農(nóng)村之手的延伸；由于取消農(nóng)業(yè)稅后有些地方實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”的政策，政府通過對(duì)財(cái)與物的分配，對(duì)村級(jí)組織加強(qiáng)了監(jiān)督力度。

進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實(shí)路徑

要著力解決當(dāng)前海南村民自治出現(xiàn)的問題，就要完善選舉制度，創(chuàng)新農(nóng)村工作新機(jī)制，加強(qiáng)技能服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)。

1、完善選舉制度

一方面要加強(qiáng)執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)行選舉辦法。要形成一套與民法、刑法相聯(lián)系的責(zé)任追究機(jī)制，詳細(xì)規(guī)定選舉中各種違法行為的具體處罰措施。對(duì)賄選進(jìn)行嚴(yán)格定義，一旦形成賄選事實(shí)，要依法處以刑罰，追究民事責(zé)任。黑惡勢(shì)力嚴(yán)重影響海南村民自治聲譽(yù)，公安機(jī)關(guān)要在同級(jí)人大或其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，主動(dòng)調(diào)查了解本轄區(qū)選舉狀況，建立有償舉報(bào)制度，同心協(xié)力共同打擊黑惡勢(shì)力。要從任職資格、任職年限等方面作出規(guī)定，降低宗族勢(shì)力霸占村干部職位的可能性。

另一方面要從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，完善選舉制度。為了切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織的影響力，在“兩委”選舉中要加強(qiáng)“雙培”工作，走“能人黨員——支書或支委——主任或委員”的路子。要樹立發(fā)展黨員的“雙培”觀念，即“從能人中培養(yǎng)黨員，把黨員培養(yǎng)成能人”。堅(jiān)持幾年、十幾年，許多致富能人經(jīng)過嚴(yán)格考察會(huì)成為黨組織的一員，并鼓勵(lì)這些能人參加村委會(huì)選舉；同時(shí)，許多黨員也會(huì)成為種養(yǎng)專業(yè)戶、經(jīng)商辦廠的能人，最終會(huì)得到村民的認(rèn)可。在“兩委”選舉順序上，先選黨組織，后選村委會(huì)，即“先黨后政”。這樣一來，村黨支部掌握了更多的主動(dòng)權(quán)，可以保證新一屆村“兩委”班子團(tuán)結(jié)協(xié)作、步調(diào)一致，真正發(fā)揮好黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。

2、創(chuàng)新治理機(jī)制

解決“兩委”矛盾，重點(diǎn)并不在于解決人的問題，而在于從機(jī)制上解決“兩委”以及村民（代表）大會(huì)等自治組織的協(xié)調(diào)與分工問題?！皟晌边x舉之后，最重要的工作就是從制度上保證農(nóng)村各個(gè)治理主體能夠和諧有效地開展工作。從全國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，能夠相對(duì)有效處理兩委關(guān)系的新機(jī)制，主要有鄧州市“4+2”工作法、南京趙壩村的農(nóng)民議會(huì)制度、河南中牟縣家庭聯(lián)戶代表制度等。

其中鄧州市“4+2”工作法的接受度最高，2010年中央一號(hào)文件所介紹的正是這種工作機(jī)制。按照這一機(jī)制，凡是村級(jí)重大事務(wù)和與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)，都要按照“四議兩公開”的基本程序進(jìn)行，村級(jí)決策程序要按照順序分6步走，即村黨支部會(huì)提議——村“兩委”會(huì)商議——黨員大會(huì)審議——村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議——決議公開——實(shí)施結(jié)果公開。

這些農(nóng)村工作新機(jī)制，部分解決了村黨支部與村委會(huì)合力不強(qiáng)的問題，解決了黨員和群眾民主權(quán)利難以保障的問題，一定程度上解決了村民大會(huì)或村民代表大會(huì)形同虛設(shè)的問題，解決了部分村干部管理方式簡(jiǎn)單粗暴的問題，一定程度上緩和了農(nóng)村社會(huì)矛盾。

3、加快職能轉(zhuǎn)變

基于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村進(jìn)步的“二靠”（一靠政策，二靠科技）原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)服務(wù)型政府的路徑在于有效落實(shí)政策和加強(qiáng)科技支撐力度。因此，建設(shè)技能服務(wù)型政府，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)服務(wù)型政府的必然出路。

根據(jù)浙江慶元縣、海南白沙縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，技能服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，以服務(wù)群眾為導(dǎo)向，以培養(yǎng)技能型、服務(wù)型干部為著眼點(diǎn)。要將干部的崗位應(yīng)知應(yīng)會(huì)知識(shí)、化解農(nóng)村矛盾糾紛所需的基本法律知識(shí)和當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需技能列為必學(xué)科目。用3年時(shí)間，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行培訓(xùn)，使大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能熟練掌握一至兩門當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的技能。

在干部掌握技能的同時(shí)，還要建立配套機(jī)制，使技能型干部與行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)戶形成有效對(duì)接。浙江“慶元模式”中，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的技能得到最大限度的發(fā)揮、真正的用于服務(wù)農(nóng)民身上，慶元縣采取了一些具體的措施，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都建立了干部技能服務(wù)窗口，將干部姓名、崗位職責(zé)、所學(xué)技能、聯(lián)系電話等以固定公開牌形式上墻公示，改變傳統(tǒng)的職能體系，使得服務(wù)更加具體明確，提高了工作的效率。另外，以“為民服務(wù)站”為依托，建立干部的每周“2+x”工作機(jī)制，確保駐村干部每周有兩天到為民服務(wù)站工作。參照“慶元模式”，海南可結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村工作相關(guān)辦法，建立技能服務(wù)型干部每周提供兩天的技能服務(wù)制度，保證技能與實(shí)際相結(jié)合。◎

□責(zé)任編輯：王秋虹□編輯信箱：kidfox@126.com

（作者單位：中共海南省委黨校）