2011年5月7日，“新36條”——《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2010】13號(hào)）頒布一周年，這部旨在破除行業(yè)壟斷、擴(kuò)寬民間投資領(lǐng)域的政策文件，至今懸而未落。
　　“新36條”文件起草人之一、國(guó)家發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三5月19日告訴《財(cái)經(jīng)》記者，與國(guó)務(wù)院文件要求相比，社會(huì)廣泛關(guān)注的金融、鐵路、能源和市政公用事業(yè)四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的改革，進(jìn)展相對(duì)緩慢。
　　多位民營(yíng)企業(yè)人士認(rèn)為，部門(mén)利益和既得利益集團(tuán)阻礙了民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)，并形成了一道道“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”。多位受訪企業(yè)和專家希望，在政策執(zhí)行上，各部委要和國(guó)務(wù)院、地方要和中央保持一致，同時(shí)要有一套強(qiáng)有力的執(zhí)行體系，避免重蹈“非公36條”——2005年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院鼓勵(lì)支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，也即“老36條”難以落實(shí)的覆轍。
　　
　　督察四大領(lǐng)域
　　2010年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)文件，對(duì)“新36條”重點(diǎn)工作進(jìn)行分工，任務(wù)安排分解到各部委，同時(shí)明確配套文件起草的時(shí)限。同年底，國(guó)家發(fā)改委將各部委落實(shí)情況上報(bào)國(guó)務(wù)院。據(jù)了解，完成情況并不樂(lè)觀。2011年5月底，國(guó)家發(fā)改委將再次上報(bào)匯總結(jié)果。
　　從目前各部委呈送國(guó)家發(fā)改委的工作計(jì)劃來(lái)看，完成情況并不均衡，“有的部門(mén)思路是明確的，也有的部門(mén)主要執(zhí)行已經(jīng)實(shí)施的政策，有的部門(mén)確實(shí)還沒(méi)有把一些重要工作排上日程。”
　　據(jù)悉，自查和督察將是國(guó)務(wù)院下一步貫徹落實(shí)“新36條”的主要舉措。承擔(dān)此項(xiàng)工作的是國(guó)務(wù)院辦公廳督查室，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作的國(guó)家發(fā)改委投資司予以配合。
　　據(jù)了解，國(guó)務(wù)院辦公廳督查室將依據(jù)分工安排，要求各部委先自查，同時(shí)派專人前往相關(guān)部門(mén)督察，目前已開(kāi)始實(shí)施第二輪督察。和以往不同，這次督察重點(diǎn)是中央部委，而非地方。“因?yàn)榇蚱茐艛嗟年P(guān)鍵不在地方，不在企業(yè)，在部門(mén)壟斷?！绷_國(guó)三對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說(shuō)。
　　“金融、能源、鐵路、公用事業(yè)壟斷很強(qiáng)，是下一步國(guó)辦督察的重點(diǎn)領(lǐng)域。”羅國(guó)三舉例說(shuō)，鐵路體制改革是鐵道部提出方案，由發(fā)改委會(huì)同相關(guān)部門(mén)研究討論后，再報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，目前進(jìn)展緩慢。不過(guò)另一個(gè)措施——探索建立鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，方案已經(jīng)草擬并將很快上報(bào)國(guó)務(wù)院。
　　能源、鐵路等均屬傳統(tǒng)壟斷領(lǐng)域，由于投資巨大，規(guī)模稍小的民企往往難以涉足其中。民企多以配套服務(wù)、配套生產(chǎn)為主，少數(shù)涉足主營(yíng)業(yè)務(wù)的也往往處于弱勢(shì)地位，如沒(méi)有議價(jià)權(quán)、自主權(quán)等。
　　“民資進(jìn)入鐵路，其間充滿了曲折、反復(fù)?！敝袊?guó)投資協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)張漢亞向《財(cái)經(jīng)》記者表示， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國(guó)鐵路實(shí)行政企合一、高度集中的管理體制，實(shí)際上，鐵路投資經(jīng)營(yíng)仍被國(guó)資牢牢把持，屬民資禁區(qū)。
　　2005年“非公36條”出臺(tái)后，少量民間資本參與鐵路建設(shè)，如民間資本參與建設(shè)衢常鐵路、石太客運(yùn)專線、遷曹鐵路等線路，但此后多主動(dòng)減持或退出。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，民間資本以贏利為主要目的，一旦利潤(rùn)預(yù)期堪憂，便會(huì)自動(dòng)退出，鐵路政企高度合一體制直接制約了民企贏利。
　　石油、電力等能源領(lǐng)域的行業(yè)壟斷早為業(yè)界詬病，“新36條”首次提出鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，以獨(dú)資、控股或參股形式參與水電站、火電站建設(shè)，參股建設(shè)核電站。業(yè)內(nèi)專家擔(dān)憂這些政策實(shí)際作用甚微，據(jù)了解，相關(guān)配套文件的起草尚未動(dòng)議。
　　一位多年研究石油的專家介紹說(shuō)，以成品油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)為例，雖然從數(shù)量上來(lái)說(shuō)，民企占到三分之一，但是實(shí)際上這些企業(yè)規(guī)模非常小，因此說(shuō)與國(guó)企匹敵、抗衡是無(wú)稽之談。
　　“（新36條）在能源領(lǐng)域確實(shí)寫(xiě)了很多，但很多話只是給我們一些道理上的支持，比如說(shuō)油氣勘探開(kāi)發(fā)，說(shuō)實(shí)話基本上沒(méi)有太多機(jī)會(huì)，因?yàn)楝F(xiàn)在都已經(jīng)把區(qū)塊劃完了，連地下三層都被劃完了?！比珖?guó)政協(xié)常委、新奧集團(tuán)股份有限公司董事局主席王玉鎖說(shuō)。
　　據(jù)介紹，油氣田的區(qū)塊劃分十多年前就已登記完成，目前陸地油氣田為中石油、中石化兩大巨頭掌控，絕大多數(shù)海上油氣田的開(kāi)發(fā)權(quán)則被中海油掌握。即使是其他實(shí)力雄厚的央企想進(jìn)入，也多是無(wú)功而返。
　　中商石油委趙友山會(huì)長(zhǎng)認(rèn)為，國(guó)有石油企業(yè)不缺資金，也不缺技術(shù)，它們并沒(méi)有與民企合作的動(dòng)力。不過(guò)在他看來(lái)，實(shí)際上還是有合作議題可談，例如國(guó)有石油企業(yè)開(kāi)發(fā)過(guò)的油井，進(jìn)入尾期后，油儲(chǔ)量降低，開(kāi)發(fā)成本較高，可以交由民營(yíng)石油企業(yè)開(kāi)發(fā)。同樣一口油井，民營(yíng)的投入成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有企業(yè)，因而有利潤(rùn)空間。
　　
　　并不意外的落實(shí)難
　　政策落實(shí)難，“新36條”的遭遇和“非公36條”極為相似，對(duì)此一些民營(yíng)企業(yè)家并不感到意外。
　　2010年5月19日，“新36條”公布不久，全國(guó)工商聯(lián)組織非公有制經(jīng)濟(jì)人士座談，當(dāng)時(shí)與會(huì)企業(yè)家關(guān)注焦點(diǎn)即政策如何落實(shí)，兩個(gè)小時(shí)的會(huì)議，“落實(shí)”二字被提及52次。
　　“‘非公36條’出臺(tái)，當(dāng)時(shí)我們非公有制企業(yè)感覺(jué)春天來(lái)了，但是之后并沒(méi)有體會(huì)到春天的明媚，給大家確實(shí)潑了一些冷水?！比珖?guó)工商聯(lián)常委、東方美亞投資有限公司董事長(zhǎng)郭麗雙說(shuō)。
　　一些業(yè)內(nèi)人士概括說(shuō)，民營(yíng)資本進(jìn)入一些壟斷領(lǐng)域，先是進(jìn)不去——遭遇“玻璃門(mén)”，進(jìn)去了又被擠出來(lái)——遭遇“彈簧門(mén)”，勉強(qiáng)進(jìn)去的還會(huì)被“大老虎（國(guó)企）圍獵”。
　　中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副秘書(shū)長(zhǎng)陳永杰參與起草“新36條”，他認(rèn)為多個(gè)原因造成文件落實(shí)難，原因之一是一些領(lǐng)域的既得利益者擔(dān)憂一旦行業(yè)壟斷被打破，民間資本進(jìn)入，必定會(huì)增加競(jìng)爭(zhēng)壓力，影響其既得利益。在這種情況下，有的部門(mén)和企業(yè)采取各種辦法，利用其對(duì)政府的特殊影響力來(lái)削減，甚至阻礙“新36條”的落實(shí)。
　　陳永杰舉例說(shuō)，按照中國(guó)對(duì)WTO的承諾，石油進(jìn)口應(yīng)允許民營(yíng)企業(yè)參與，中國(guó)也兌現(xiàn)了這一承諾，現(xiàn)有十余家民營(yíng)企業(yè)拿到原油或成品油進(jìn)口配額，但是一些部門(mén)和央企則要求進(jìn)口的石油必須列入中石油、中石化兩大石油公司排產(chǎn)計(jì)劃，否則不能進(jìn)口。
　　“加入WTO時(shí)對(duì)允許民營(yíng)企業(yè)擁有進(jìn)口權(quán)的承諾，在實(shí)際操作中被削減了。”陳永杰介紹說(shuō)，全國(guó)工商聯(lián)曾連續(xù)三次為此提案，但至今未有進(jìn)展。
　　此外一些部門(mén)對(duì)鼓勵(lì)民間投資重要性認(rèn)識(shí)不清，在出臺(tái)政策時(shí)繞開(kāi)了“新36條”，這導(dǎo)致“新36條”規(guī)格雖高，但不敵部門(mén)規(guī)定。這也造成該文件難以真正落實(shí)。
　　中國(guó)國(guó)際交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立介紹說(shuō)，“新36條”允許民間資本興辦金融機(jī)構(gòu)，例如鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等金融機(jī)構(gòu)。但2010年6月中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步做好中小企業(yè)金融服務(wù)工作的若干意見(jiàn)》卻將這一措施消解。關(guān)于發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的規(guī)定，仍舊按照之前銀監(jiān)會(huì)提出的要求執(zhí)行，即必須由商業(yè)銀行作為發(fā)起單位，且控股達(dá)20％以上。
　　“更突出的是，有關(guān)部門(mén)制定的一些行業(yè)政策實(shí)際上跟‘新36條’沖突?！标愑澜芘e例說(shuō)，一些部門(mén)在做行業(yè)準(zhǔn)入、提高行業(yè)集中度、淘汰落后產(chǎn)能以及整頓行業(yè)秩序等政策時(shí)，有意無(wú)意地以國(guó)有大中型企業(yè)為標(biāo)桿提要求，在政策解讀和執(zhí)行時(shí)限制民間投資，排擠民營(yíng)企業(yè)。
　　一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這種由被改革者來(lái)主導(dǎo)的改革終將失敗。按照既定工作安排，“新36條”政策的具體落實(shí)主要由主管部委負(fù)責(zé)，國(guó)家發(fā)改委牽頭九項(xiàng)任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能。
　　“的確，通過(guò)主管部門(mén)放權(quán)讓利，落實(shí)效果不大，需要重視這個(gè)問(wèn)題。文件的發(fā)布不是目的，只是起點(diǎn)。”羅國(guó)三介紹說(shuō)。
　　
　　央企是關(guān)鍵
　　在固定資產(chǎn)投資中，民間投資占比在逐步擴(kuò)大。2011年1月－4月，民間投資占整個(gè)固定資產(chǎn)投資57.7％，增長(zhǎng)速度為32.4％。同時(shí)期國(guó)有投資僅占35.1％，增長(zhǎng)速度為16.6％，遠(yuǎn)低于民間投資。
　　但是民間投資快速增長(zhǎng)背后也隱藏了諸多問(wèn)題。民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)集中于高耗能、高污染、低技術(shù)、低水平產(chǎn)能的領(lǐng)域。分行業(yè)來(lái)看，在城鎮(zhèn)500萬(wàn)元以上的投資項(xiàng)目中，民間企業(yè)投資比重超過(guò)四成的行業(yè)仍是農(nóng)林牧漁業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、房地產(chǎn)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)、居民服務(wù)和其他服務(wù)業(yè)等八個(gè)行業(yè)。
　　而在金融、信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)、軟件業(yè)、交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)等領(lǐng)域，民間投資所占份額極低，以金融業(yè)為例，私人控股投資僅占9.6％。造成這種現(xiàn)象的一個(gè)重要原因即是行業(yè)準(zhǔn)入限制。
　　國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原總經(jīng)濟(jì)師姚景源認(rèn)可這一說(shuō)法。據(jù)他介紹，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中占比過(guò)低是因?yàn)橐恍┲匾袠I(yè)存在壟斷，比如金融、電信、城市交通等領(lǐng)域民間資本難以進(jìn)入，或者進(jìn)入者成效甚微，導(dǎo)致這些領(lǐng)域不能適應(yīng)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的需要。
　　在姚景源看來(lái)，民間資本難以介入的領(lǐng)域都是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，戰(zhàn)略性調(diào)整最重要的是要加快第三產(chǎn)業(yè)，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展。而發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，最重要的是打破壟斷障礙，讓民間資本能夠涌入。
　　陳永杰告訴《財(cái)經(jīng)》記者，壟斷的癥結(jié)主要在央企，國(guó)資委應(yīng)積極響應(yīng)和主動(dòng)參與配套政策的制定，應(yīng)明確央企在配合政策落實(shí)過(guò)程中的責(zé)任。在他看來(lái)，“新36條”最后能否落實(shí)，國(guó)資委及其監(jiān)管的央企承擔(dān)一半責(zé)任。
　　據(jù)透露，國(guó)資委起草的央企“十二五”規(guī)劃提出，央企要向四個(gè)方向集中，其中一個(gè)集中是要向具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的行業(yè)和未來(lái)可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中。
　　一位資深研究人員評(píng)論道，此條回旋空間較大，應(yīng)警惕成為進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的理由。
　　業(yè)內(nèi)人士提醒：“新36條”應(yīng)避免重蹈“非公36條”的覆轍。2006年12月，“非公36條”出臺(tái)的第二年，國(guó)資委出臺(tái)了國(guó)有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)企重組指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)提出，央企要在軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信等七大行業(yè)居于絕對(duì)控制地位。
　　“正是這樣一個(gè)文件，使非公經(jīng)濟(jì)36條在很大程度上產(chǎn)生了執(zhí)行上的沖突?！鄙鲜鲅芯咳藛T介紹說(shuō)。