王普德

導(dǎo)讀：再?gòu)?qiáng)勢(shì)的城管不可能“趕盡殺絕”小商小販，再弱勢(shì)的“商販”也不能讓他們“放任自流”。一個(gè)城市的城管和商販之間應(yīng)有個(gè)互容度，政府就是要在城管超強(qiáng)管理的“過(guò)度”和不作為的“欠度”中找到“適度”，即市容秩序的均衡容忍度。為此，成都高新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局設(shè)計(jì)了《市民對(duì)小商小販看法調(diào)查問(wèn)卷》與《小商小販調(diào)查問(wèn)卷》。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查，他們認(rèn)為，小商小販?zhǔn)前殡S城市發(fā)展長(zhǎng)期而普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，政府應(yīng)加以管理，但管理不僅要依法，而且還要“合情合理”。

影響城市市容秩序的因素多種多樣，其中尤以小商小販經(jīng)營(yíng)為重。因此，執(zhí)法與被執(zhí)法的“一邊倒”問(wèn)題，也就逐步演化成了“城管”與“商販”之間的嚴(yán)重對(duì)立問(wèn)題。從本質(zhì)上看，作為“城管”的行政主體與作為“商販”的相對(duì)人，在行政過(guò)程中的不對(duì)等關(guān)系，內(nèi)化為行政權(quán)力的嚴(yán)重失衡。對(duì)此，政府要“有所為、有所不為”，一方面，再?gòu)?qiáng)勢(shì)的城管不可能“趕盡殺絕”小商小販；另一方面，再弱勢(shì)的“商販”也不能“放任自流”。

一個(gè)城市的城管和商販之間應(yīng)有個(gè)互容度，政府就是要在城管要么超強(qiáng)管理的“過(guò)度”和要么不作為的“欠度”中找到“適度”，即市容秩序的均衡容忍度。為此，成都高新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局設(shè)計(jì)了《市民對(duì)小商小販看法調(diào)查問(wèn)卷》與《小商小販調(diào)查問(wèn)卷》，各印制了100份，其中50份委托專業(yè)人員現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，另50份由筆者直接與受訪對(duì)象面對(duì)面交流，問(wèn)卷調(diào)查圍繞所在城市一、二環(huán)路向兩邊輻射，涉足六個(gè)區(qū)。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查，我們認(rèn)為，小商小販?zhǔn)前殡S城市發(fā)展長(zhǎng)期而普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，政府應(yīng)加以管理，但管理不僅要依法，而且還要合情合理。

一、小商小販存在的客觀性、必然性、普遍性、長(zhǎng)期性

（一）小商小販經(jīng)營(yíng)群體的“巨量性”、經(jīng)營(yíng)成本的“低廉性”、經(jīng)營(yíng)方式的“靈活性”、生活狀態(tài)的“自由性”，是決定小商小販問(wèn)題呈現(xiàn)客觀性、必然性、普遍性、長(zhǎng)期性的內(nèi)在原因

隨著城鎮(zhèn)化、城市化進(jìn)程的加快，特別是城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)，在城市空間大化趨勢(shì)規(guī)律的作用下，城鎮(zhèn)、城市必然呈現(xiàn)出由無(wú)到有、由小到大、由大到特大的趨勢(shì)。在此進(jìn)程中，一方面，城市近郊的農(nóng)民被迅速市民化，浩浩蕩蕩的農(nóng)民大軍進(jìn)入城市，其原有的謀生方式不得不因失去土地而被替代，他們受限于知識(shí)、能力等因素，出現(xiàn)了就業(yè)上的分化，一部分被城市的現(xiàn)代工業(yè)、商服業(yè)等行業(yè)所吸附；另一部分，也是絕大部分被城市的現(xiàn)代工業(yè)、商服業(yè)等行業(yè)所排斥，不得不從事城市中的底端就業(yè)門(mén)類(lèi)。因此，小商小販便不以人的意志為轉(zhuǎn)移地應(yīng)運(yùn)而生了。現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查受訪的小商小販中失地農(nóng)民占78%，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的占12%，城市下崗工人、大專畢業(yè)生等占10%。以筆者所在城市中心城區(qū)為例，若平均每個(gè)街道辦事處轄區(qū)內(nèi)每天存在的小商小販50個(gè)，全市每天小商小販的總量應(yīng)在4000人以上，其中3000人系失地后的農(nóng)民。

小商小販經(jīng)營(yíng)成本低廉，經(jīng)營(yíng)收益不菲。他們一般是購(gòu)買(mǎi)一輛人力三輪車(chē)、一臺(tái)電子秤（或者一根桿秤）、一把遮陽(yáng)雨傘，三件總價(jià)值在300元以內(nèi)，然后到相應(yīng)的批發(fā)市場(chǎng)去批發(fā)商品，游走在大街小巷就是開(kāi)張營(yíng)業(yè)。三大件“機(jī)器設(shè)備”可用5年以上，以每月經(jīng)營(yíng)25天計(jì)，平均每天折舊或轉(zhuǎn)移成本僅為0.2元，而批發(fā)的商品一般是“買(mǎi)一賣(mài)二”，甚至是“買(mǎi)一賣(mài)三”，也就是說(shuō)銷(xiāo)售價(jià)是購(gòu)買(mǎi)價(jià)的2、3倍，個(gè)別行業(yè)是暴利，如燒烤、鮮花等售價(jià)是購(gòu)價(jià)的4、5倍，因此經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)誘人。從調(diào)查情況看，月凈收入在1000元以下的占6%，1000-1500元占32%，1500元以上的占48%，3000元以上的占14%。如此低廉的經(jīng)營(yíng)成本和豐厚的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)吸引著一大批經(jīng)營(yíng)戶。

小商小販經(jīng)營(yíng)方式靈活，生活狀態(tài)自由。小商小販系游走式經(jīng)營(yíng)，他們有的有固定的攤區(qū)，有的全市流動(dòng)，但他們都會(huì)根據(jù)市民的生活、工作變化而規(guī)律性地變換具體經(jīng)營(yíng)點(diǎn)位，同時(shí)會(huì)與城管“玩游戲”，你一來(lái)，我就走，你一走，我就來(lái)?！斑呑咦冑u(mài)”和“坐賣(mài)”成為他們的經(jīng)營(yíng)方式。高興就上街，不高興就不出門(mén)。上下班可早可晚，沒(méi)有上班族那樣受制于時(shí)間的約束，生活狀態(tài)極其自由。

（二）小商小販引致市民消費(fèi)群體的“類(lèi)聚性”、消費(fèi)需求的“層次性”、消費(fèi)方式的“便捷性”、消費(fèi)效用的“即時(shí)性”，是決定小商小販問(wèn)題呈現(xiàn)客觀性、必然性、普遍性、長(zhǎng)期性的外在原因

需求產(chǎn)生供給，供給引致需求。小商小販會(huì)針對(duì)不同的消費(fèi)對(duì)象而經(jīng)營(yíng)不同的商品，不同的商品會(huì)刺激不同的消費(fèi)群體。如學(xué)校周邊販賣(mài)熟食品，醫(yī)院外圍販賣(mài)水果，高檔小區(qū)樓下販賣(mài)鮮花，農(nóng)遷小區(qū)附近銷(xiāo)售新鮮蔬菜。調(diào)查顯示，市民中90%以上購(gòu)買(mǎi)小商小販的商品圖的是“方便、快捷”，“看見(jiàn)就買(mǎi)，買(mǎi)來(lái)就吃”成為普遍動(dòng)機(jī)，也有部分是看價(jià)格低就買(mǎi)。如購(gòu)買(mǎi)“燒烤”的，多以學(xué)生和少男少女為最，他們圖的就是“即買(mǎi)即食”，原因是“看見(jiàn)了就想吃”。農(nóng)遷小區(qū)的居民愿意買(mǎi)街邊菜攤的蔬菜，圖的是“價(jià)格比農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)里的低”和新鮮。成年人多愿購(gòu)買(mǎi)路邊賣(mài)的書(shū)報(bào)、鮮花、腌鹵制品，他們說(shuō)“下班回家路上順便買(mǎi)，方便、省事”。

因此，“有買(mǎi)就有賣(mài)，有賣(mài)就有買(mǎi)”成為市民消費(fèi)產(chǎn)生“需求”和小商小販制造“供給”的互因?，F(xiàn)階段，小商小販問(wèn)題的產(chǎn)生和存在有其內(nèi)在的客觀必然性，是普遍現(xiàn)象。沿海有，內(nèi)地也有；小城市有，大城市也有；中國(guó)有，外國(guó)也有。

二、在“執(zhí)法”與“被執(zhí)法”中尋找市容秩序均衡容忍度

“醫(yī)生有看不好的病，警察有破不了的案，檢察院有抓不出來(lái)的貪污犯”，城管難道還能“趕盡殺絕”小商小販？這是調(diào)查中市民的說(shuō)法，不無(wú)道理。但小商小販也應(yīng)有個(gè)適度的問(wèn)題，過(guò)多，則泛濫成災(zāi)，會(huì)嚴(yán)重影響城市交通秩序、市容景觀、市容環(huán)衛(wèi)，甚至產(chǎn)生社會(huì)治安問(wèn)題，直接干擾市民的日常生活、生產(chǎn)、學(xué)習(xí)秩序。而“趕盡殺絕”小商小販，則意味著讓相當(dāng)一部分人失去工作，這又涉及民生問(wèn)題。

從“城管”和“商販”這對(duì)矛盾看，“城管”希望“商販”越來(lái)越少，而“商販”希望“城管”少管、不管他們。如果用數(shù)學(xué)函數(shù)表示，如圖1，“城管”希望隨著城市的不斷發(fā)展（T），通過(guò)其行使行政管理執(zhí)法權(quán)來(lái)減少“商販”數(shù)量（Q），或?qū)Τ鞘惺腥葜刃虻挠绊懺絹?lái)越小。

反之，如圖2，“商販”則希望“城管”越來(lái)越少，少管、不管他們，商販越來(lái)越旺。

如何使“城管”和“商販”達(dá)到既對(duì)立又統(tǒng)一的穩(wěn)定狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“管理”與“被管理”的平衡？如圖3所示，上述兩條曲線的交叉點(diǎn)即是平衡點(diǎn)。

城市市容秩序的“管理”和“被管理”或者說(shuō)“執(zhí)法”與“被執(zhí)法”的過(guò)程就是不斷尋求交叉點(diǎn)的過(guò)程，從而達(dá)到市容秩序的均衡容忍度。

體現(xiàn)管理的執(zhí)法是必須的，也是必要的。一個(gè)城市如沒(méi)有“城管”，那么，當(dāng)前尚未進(jìn)入小商小販現(xiàn)實(shí)行列的“潛在商販”會(huì)因?yàn)椴桓冻觥氨粓?zhí)法成本”而迅速顯現(xiàn)化，從其他行業(yè)轉(zhuǎn)入“小商小販”隊(duì)伍。如此一來(lái)，城市市容秩序就會(huì)紊亂，就會(huì)令城市出現(xiàn)難以預(yù)料的臟亂差問(wèn)題，從而產(chǎn)生一系列社會(huì)問(wèn)題。

現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，86%的商販和94%的市民都認(rèn)為一個(gè)城市離不開(kāi)“城管”，也離不開(kāi)“商販”，但“城管”在管理“小商小販”的同時(shí)，也要適度容忍“小商小販”。

三、構(gòu)建與控制城市市容秩序均衡容忍度的策略方法

從城市發(fā)展史來(lái)看，廣義上的城市管理與城市誕生發(fā)展是同步的，人們通常所謂的“城管”是狹義的，是政府專門(mén)從事城市市容秩序管理的行政行為，又特指執(zhí)法隊(duì)伍。它的產(chǎn)生和發(fā)展滯后于其賴以依存的那個(gè)城市（城鎮(zhèn)）的發(fā)展。一般情況下，城市（城鎮(zhèn)）政府是城市市容市貌秩序出現(xiàn)較大問(wèn)題的情況下才組建“城管”隊(duì)伍。而甫一誕生的“城管”便在政府的“重壓”下，信奉“矯枉過(guò)正”，往往“重拳治亂”、“猛沖猛打”，常常發(fā)生“暴力執(zhí)法”或“以暴制暴”的問(wèn)題，“城管打人”、“人打城管”的現(xiàn)象也就屢見(jiàn)不鮮了。但我們相信，隨著社會(huì)的發(fā)展、城市的發(fā)展，這種不文明的執(zhí)法現(xiàn)象會(huì)有所改善，進(jìn)而走向和諧。圖4用數(shù)學(xué)函數(shù)表示城市發(fā)展剛性曲線和“城管”執(zhí)法剛性曲線關(guān)系。

當(dāng)前的城市管理正處在兩條曲線的交叉點(diǎn)（E）之前，兩條曲線在E點(diǎn)前所成圖形的面積越大，城管執(zhí)法問(wèn)題出得就越多，一出問(wèn)題就是大問(wèn)題。

因此，政府“城管”部門(mén)在城市管理工作中，特別是市容秩序執(zhí)法上應(yīng)樹(shù)立“有所為、有所不為”的理念，借鑒古蜀李冰父子“深掏灘、低做堰”的治水方法，采取“淘疏”與“堰堵”相結(jié)合的措施，以達(dá)到市容秩序的均衡容忍度。積極探索“定時(shí)段、定區(qū)域、定業(yè)態(tài)、定人員、定經(jīng)營(yíng)方式”的“五定”模式，規(guī)范疏導(dǎo)小商小販的經(jīng)營(yíng)行為，以達(dá)到以小商小販為主要影響因素的城市日常市容秩序在數(shù)量上、時(shí)段上、區(qū)域上、業(yè)態(tài)上的均衡容忍度。

（一）經(jīng)營(yíng)數(shù)量上的均衡容忍度

小商小販經(jīng)營(yíng)數(shù)量上的均衡容忍度由“分散經(jīng)營(yíng)”均衡容忍度和“集中經(jīng)營(yíng)”均衡容忍度構(gòu)成。

市民和商販認(rèn)為一條500米長(zhǎng)的街道一側(cè)可允許的小商小販數(shù)量，見(jiàn)表1：

由此可見(jiàn)，商販和市民看法既有統(tǒng)一，也有背離。統(tǒng)一的區(qū)間是2～3個(gè)，背離的區(qū)間是“一頭一尾”，商販認(rèn)為應(yīng)該在3個(gè)以上的占52%，而市民中僅有12%；而市民認(rèn)為不超過(guò)1個(gè)點(diǎn)的占24%，而商販認(rèn)為不能一個(gè)沒(méi)有。

因此，分散經(jīng)營(yíng)的小商小販數(shù)量，一般而言，一條500米長(zhǎng)的街道一側(cè)小商小販可允許2～3個(gè)存在，兩側(cè)共可設(shè)置4～6個(gè)，或者說(shuō)，一條街道每250米可允許1～2個(gè)小商小販擺攤設(shè)點(diǎn)。

如將小商小販集中在某個(gè)區(qū)段經(jīng)營(yíng)，其數(shù)量問(wèn)題，市民和商販均認(rèn)為不該限制，只要不突破那個(gè)集中經(jīng)營(yíng)區(qū)的最大合理容量。同時(shí)，他們認(rèn)為一個(gè)城區(qū)街道辦事處轄區(qū)內(nèi)至少應(yīng)有一個(gè)集中經(jīng)營(yíng)點(diǎn)，經(jīng)營(yíng)點(diǎn)的規(guī)模至少容納50個(gè)左右小商小販經(jīng)營(yíng)。

（二）經(jīng)營(yíng)時(shí)段上的均衡容忍度

市民和商販都認(rèn)為，不論是分散經(jīng)營(yíng)還是集中經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)時(shí)段應(yīng)避開(kāi)早、中、晚上下班高峰期，避免同車(chē)輛、行人爭(zhēng)奪道路資源，夜間經(jīng)營(yíng)不宜超過(guò)晚上7點(diǎn)，不能深夜經(jīng)營(yíng)，更不能通宵經(jīng)營(yíng)，否則產(chǎn)生噪音等問(wèn)題將影響市民，特別是影響學(xué)生夜間休息。因此，城管執(zhí)法人員對(duì)小商小販的執(zhí)法應(yīng)該堅(jiān)持“管好兩段、控制三點(diǎn)”的原則，即管好頭一天深夜，翌日凌晨?jī)蓚€(gè)時(shí)段，控制早、中、晚三個(gè)上下班高峰時(shí)點(diǎn)，其余時(shí)段可適度放寬。

（三）經(jīng)營(yíng)地段上的均衡容忍度

分散經(jīng)營(yíng)或集中經(jīng)營(yíng)，應(yīng)受城市區(qū)域限制。換言之，不是城市的任何區(qū)域都可以擺攤設(shè)點(diǎn)。表2為市民和商販對(duì)經(jīng)營(yíng)區(qū)域的問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)。

從中不難看出，市民認(rèn)為小商小販不能在城市“任何地方”和“主街干道”上擺攤設(shè)點(diǎn)，商販中高達(dá)87%的認(rèn)為可擺在“背街小巷”和“小廣場(chǎng)游園”。由此，“城管”執(zhí)法，對(duì)分散在“主街干道”上的小商小販必須及時(shí)清理，對(duì)在“背街小巷”或“小廣場(chǎng)游園”一帶的可適度放寬。同時(shí)，政府設(shè)置的“集中經(jīng)營(yíng)點(diǎn)”也應(yīng)盡量布置在“背街小巷”內(nèi)。

（四）經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)上的均衡容忍度

小商小販經(jīng)營(yíng)對(duì)象和范圍一般是蔬菜、水果等原生農(nóng)產(chǎn)品，燒烤、煙鹵、面食、盒飯等初加工現(xiàn)場(chǎng)制作品，小百貨、書(shū)籍音像制品等二手商品。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查訪談中，“市民”對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍和對(duì)象有明確的趨同觀點(diǎn)。即出于現(xiàn)場(chǎng)初加工制作食品的衛(wèi)生、質(zhì)量等因素考慮，90%以上的市民反對(duì)小商小販分散經(jīng)營(yíng)燒烤、煙鹵肉、盒飯等，強(qiáng)烈要求“城管”對(duì)現(xiàn)有校園周邊的這類(lèi)小商小販“堅(jiān)決嚴(yán)格執(zhí)法”、“全部收繳”，以免影響孩子身體健康。對(duì)集中經(jīng)營(yíng)的，工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門(mén)必須介入管理，如政府部門(mén)不介入管理，食品安全得不到保障，就應(yīng)取締。

在此問(wèn)題上，小商小販的態(tài)度不完全一致，意見(jiàn)離散性較大，訪問(wèn)中發(fā)現(xiàn)不同業(yè)態(tài)的經(jīng)營(yíng)者，在經(jīng)營(yíng)范圍、時(shí)間和區(qū)域環(huán)節(jié)上都為自己說(shuō)話。

因此，“城管”部門(mén)在小商販經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)的問(wèn)題上，應(yīng)寬容原生農(nóng)產(chǎn)品和非現(xiàn)場(chǎng)制作食品經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)燒烤、盒飯、煙鹵制品等應(yīng)給予限制。在當(dāng)前政府工商、食品衛(wèi)生、環(huán)保等部門(mén)尚難以介入規(guī)范化管理前，能取締的堅(jiān)決取締，或者責(zé)令其進(jìn)店辦證經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)。

（五）業(yè)主籍源上的均衡容忍度

小商小販解決了大量就業(yè)困難人員的就業(yè)，一人擺攤養(yǎng)活三人。調(diào)查顯示，有95%以上的為一人供養(yǎng)2人以上，也就是說(shuō)一個(gè)小商小販可解決一家3口以上的生活問(wèn)題。我們不得不承認(rèn)小商小販問(wèn)題也涉及民生問(wèn)題。“消滅”小商小販，就意味著大量生活困難家庭人員無(wú)業(yè)可就，失去生活來(lái)源。同時(shí)，如前所述，對(duì)一個(gè)不斷發(fā)展的城市而言，小商小販群體在數(shù)量規(guī)模上也應(yīng)是有限度的。

如何控制數(shù)量規(guī)模呢？這就存在一個(gè)“本土”容納和“異域”容納的問(wèn)題。我們認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)小商小販經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)最大化，除了他們自身追求經(jīng)營(yíng)成本最小化外，政府還應(yīng)引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)“管理成本”最小化。一個(gè)商販在不同的城市，由于其生活基礎(chǔ)的遠(yuǎn)近，他們?cè)诰幼?、家庭生活、子女入學(xué)入托、老人照顧、親緣關(guān)系、交通費(fèi)用等方面會(huì)付出不同的成本，“異域就業(yè)”比“本土就業(yè)”多付出的管理成本可能就要耗去辛苦一年的所得。城市政府應(yīng)堅(jiān)持“本土”容納原則，優(yōu)先允許本地就業(yè)困難人員從事小商小販經(jīng)營(yíng)。如全國(guó)各地皆能如此，則小商小販的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)能實(shí)現(xiàn)最大化，城市政府的管理也能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)。

責(zé)任編輯：王 縉