宋 瑩,趙艷玲,信 凱,王志勇

(1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué) (北京),北京100083;2.河南省國(guó)土資源廳信息中心,河南鄭州450016)

1 研究背景

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定,取得礦業(yè)權(quán)并不當(dāng)然地取得行使礦產(chǎn)資源所需土地的土地使用權(quán),同樣擁有土地使用權(quán)也不當(dāng)然擁有其土地范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)[1]。因此,企業(yè)對(duì)礦區(qū)的礦產(chǎn)資源實(shí)施開(kāi)發(fā)利用,既需要取得地下資源的礦業(yè)權(quán),也需要取得地面以上的土地使用權(quán)。

從法律層面看,礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)是由兩套法律規(guī)范的,如果要取得需要兩套不同的程序,實(shí)際上,這兩套程序的執(zhí)行都是在同一個(gè)部門(mén)——國(guó)土資源管理部門(mén)的職能范圍內(nèi)。如果一個(gè)礦山企業(yè)希望取得開(kāi)采礦產(chǎn)資源的權(quán)利,至少要到國(guó)土資源管理部門(mén)辦理采礦權(quán)審批中的設(shè)立采礦權(quán)劃定礦區(qū)范圍審批、采礦權(quán)新設(shè),建設(shè)用地審批中的建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、建設(shè)項(xiàng)目用地審批、建設(shè)用地的供應(yīng)審批、土地登記發(fā)證等審批手續(xù),而且這些審批事項(xiàng)之間是密切相關(guān)的。如用地預(yù)審是用地審批的前置審批程序,兩者有很多內(nèi)容的審查是重復(fù)的,需要參與審查的內(nèi)部部門(mén)也是重復(fù)的,在用地審批時(shí)還要求申請(qǐng)人提供新設(shè)采礦權(quán)的審批資料。并且,由于我國(guó)執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理制度,近幾年對(duì)礦業(yè)權(quán)的取得門(mén)檻也越來(lái)越高,因此辦理過(guò)程非常復(fù)雜,資料非常繁瑣。因此,如果能夠協(xié)調(diào)礦業(yè)權(quán)與礦業(yè)用地的審批,將是非常有意義的。

2 目前的研究現(xiàn)狀

很多學(xué)者研究礦業(yè)權(quán)和礦業(yè)用地的土地使用權(quán)之間的關(guān)系,分析兩者之間的沖突,以及由此產(chǎn)生的各種影響,探討解決辦法。但大部分是從法律層面進(jìn)行探討,有的甚至提出土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)合并[2],從矛盾的根源解決問(wèn)題。但是,從國(guó)家根本法律制度層面解決問(wèn)題是一件復(fù)雜的事情,即使可行也需要一個(gè)非常漫長(zhǎng)的過(guò)程。如果能從管理方法和技術(shù)的層面提出解決方法,雖然不能從根本上解決所有的矛盾,但是也能夠解決很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,并且容易執(zhí)行,能起到立竿見(jiàn)影的效果。

在現(xiàn)實(shí)中,各地的國(guó)土資源管理部門(mén)通過(guò)政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)來(lái)提高行政審批效率,建設(shè)統(tǒng)一的電子政務(wù)管理平臺(tái),把土地審批和礦產(chǎn)資源審批的相關(guān)事項(xiàng)都部署到統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺(tái)上運(yùn)行。并實(shí)行省、市、縣各級(jí)管理部門(mén)的聯(lián)動(dòng)審批,內(nèi)部各個(gè)部門(mén)由手工審批時(shí)的串行會(huì)審制度改為并行會(huì)審制度,大大提高了審批效率。如河南省的“建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理系統(tǒng)”[3]、湖北省的礦政管理系統(tǒng)“一張圖管礦”[4]、遼寧建設(shè)了省級(jí)“電子政務(wù)管理平臺(tái)”、國(guó)土資源部建設(shè)了“國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)”[5]等。

這些系統(tǒng)統(tǒng)一的特點(diǎn)是,電子政務(wù)管理平臺(tái)是統(tǒng)一的,各個(gè)子系統(tǒng)在一個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)上,但是子系統(tǒng)本身是獨(dú)立運(yùn)行的,是在系統(tǒng)平臺(tái)的層面實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)的整合。這些系統(tǒng)雖然在平臺(tái)建設(shè)層面實(shí)現(xiàn)了“礦產(chǎn)和土地資源的一體化管理”,但在每個(gè)審批事項(xiàng)的審批過(guò)程中沒(méi)有發(fā)生關(guān)聯(lián),并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)、審批過(guò)程、審批資料層面的整合。

本文設(shè)計(jì)一種管理方式,對(duì)涉及礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)的所有審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一管理,實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)層面的業(yè)務(wù)整合。這種礦產(chǎn)和土地資源一體化審批管理模式,就是項(xiàng)目審批管理模式。

3 項(xiàng)目審批管理模式及系統(tǒng)原型

項(xiàng)目審批管理模式,就是把某一個(gè)礦區(qū)的礦產(chǎn)資源開(kāi)采活動(dòng)視為一個(gè)項(xiàng)目,設(shè)置唯一的項(xiàng)目名稱(chēng)和項(xiàng)目編號(hào),把開(kāi)采活動(dòng)中需要實(shí)施的所有審批事項(xiàng),統(tǒng)一到這個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行管理。通過(guò)項(xiàng)目的模式對(duì)所有審批事項(xiàng)進(jìn)行整合和關(guān)聯(lián),從審批程序、內(nèi)容的層面進(jìn)行整合。

項(xiàng)目審批管理的主要內(nèi)容,包括以下三個(gè)方面:

一是通過(guò)對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)采相關(guān)的審批事項(xiàng)進(jìn)行具體分析,對(duì)重復(fù)的審批環(huán)節(jié)與審批內(nèi)容予以精簡(jiǎn),提高行政審批效率,降低人力成本、時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本。

二是通過(guò)對(duì)審批程序和審批資料進(jìn)行分析,對(duì)行政審批活動(dòng)進(jìn)行改造,對(duì)審批程序是否合乎邏輯予以分析控制,增加審批資料的關(guān)聯(lián)審查和空間數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析,增加行政審批中的監(jiān)督管理,提高行政審批能力。

三是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施一體化的管理,將審批資料和審批數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理,為審批中的資料關(guān)聯(lián)審查和空間數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)審查提供支持,也便于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢和整體分析,提高行政管理能力。

通過(guò)項(xiàng)目審批管理方式,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前的行政審批過(guò)程的改造,改變行政審批方式,提高審批效率,提高行政審批能力。這種方式主要在業(yè)務(wù)層面進(jìn)行具體分析,重視業(yè)務(wù)邏輯的合理性,可操作性強(qiáng),具有很強(qiáng)的實(shí)用性,對(duì)目前的管理工作具有很好的使用價(jià)值。

3.1 行政審批環(huán)節(jié)的精簡(jiǎn)

通過(guò)項(xiàng)目審批管理方式,可以對(duì)礦區(qū)開(kāi)采全過(guò)程涉及的十幾個(gè)審批事項(xiàng)進(jìn)行整合,對(duì)審批事項(xiàng)的審批環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整和精簡(jiǎn)。并且,越是在后期的審批事項(xiàng),可能精簡(jiǎn)的審批環(huán)節(jié)就越多。以省級(jí)建設(shè)用地審批為例,建設(shè)用地預(yù)審、新設(shè)采礦權(quán)審批是建設(shè)用地審批的前置環(huán)節(jié),通過(guò)對(duì)三個(gè)流程進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析和整合,可以將后續(xù)的建設(shè)用地審批流程予以精簡(jiǎn)?！昂幽鲜〗ㄔO(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理系統(tǒng)”[3]在2009年建成,建成后一直在運(yùn)行。本文把此系統(tǒng)作為現(xiàn)狀研究的基礎(chǔ),對(duì)三個(gè)子系統(tǒng)的審批資料、審批程序進(jìn)行分析和整合。

表1是典型的礦山用地的審批方式?！皢为?dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審批”在省級(jí)審批時(shí),需要提交的審批資料,一共42項(xiàng)。通過(guò)和建設(shè)用地預(yù)審、新設(shè)采礦權(quán)審批這兩個(gè)子系統(tǒng)相對(duì)比可以看到,有4項(xiàng)是在采礦權(quán)審批中形成的資料,有13項(xiàng)是在建設(shè)用地預(yù)審中已審查過(guò)。目前對(duì)審批活動(dòng)實(shí)施分割管理,這些重復(fù)審查的資料必須再次提供審查,在項(xiàng)目審批管理模式中,這些審查過(guò)的資料就不需要重復(fù)審查了。因此,這17項(xiàng)重復(fù)審查的資料可以取消,只需要提供25項(xiàng)資料即可。所以,僅用地審批這個(gè)環(huán)節(jié),就可以節(jié)省審查工作量的40%,并且,這些資料一般需要經(jīng)過(guò)縣、市、省國(guó)土資源管理部門(mén)的三級(jí)審查,有的還要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的審查,每個(gè)級(jí)別的國(guó)土資源管理部門(mén)都能夠減少審查工作量。

圖1是典型的礦山用地審批流程圖——單獨(dú)選址項(xiàng)目建設(shè)用地審查流程,是省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)的審查程序,主要審批過(guò)程是經(jīng)過(guò)八個(gè)業(yè)務(wù)處室的會(huì)審,再經(jīng)過(guò)發(fā)文核稿,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)們審批后上報(bào)省政府和國(guó)務(wù)院,得到批準(zhǔn)后再把結(jié)果返回市局。

表1 單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地審批[6]

由表1資料分析,合并后的建設(shè)用地審批流程,有17項(xiàng)資料不再需要審查。結(jié)合各處室的審查職責(zé)能夠看出,環(huán)境處、利用處、開(kāi)發(fā)處不需要在建設(shè)用地審批中進(jìn)行審查了,因此,這三個(gè)處室的會(huì)審環(huán)節(jié)可以取消;地籍處、耕保處、規(guī)劃處這三個(gè)處室對(duì)某些資料的審查任務(wù)沒(méi)有了,因此,這三個(gè)處室在建設(shè)用地審批流程的審查工作量也大大減少了。如圖1所示,虛線框顯示的環(huán)節(jié)為經(jīng)過(guò)整合,審查內(nèi)容大量減少的處室;灰色實(shí)心框顯示的環(huán)節(jié)為經(jīng)過(guò)整合,可以刪除的審查處室。

圖1 報(bào)國(guó)務(wù)院或省政府批準(zhǔn)單獨(dú)選址項(xiàng)目建設(shè)用地審查流程

3.2 行政審批中的程序控制

圖2是筆者設(shè)計(jì)的礦產(chǎn)與土地資源一體化審批管理系統(tǒng) (簡(jiǎn)稱(chēng)礦地一體化)的原型,展示了經(jīng)過(guò)改造后的用地預(yù)審子系統(tǒng)、采礦審批子系統(tǒng)、用地審批子系統(tǒng),實(shí)施項(xiàng)目統(tǒng)一管理的項(xiàng)目管理子系統(tǒng),對(duì)審批后實(shí)施監(jiān)管的統(tǒng)籌年檢子系統(tǒng)。

審批事項(xiàng)整合后,不僅能夠?qū)徟^(guò)程進(jìn)行精簡(jiǎn),還能夠?qū)徟鞒踢M(jìn)行邏輯控制。圖2所示的是建設(shè)用地審批子系統(tǒng)的邏輯控制功能。在審批事項(xiàng)開(kāi)始時(shí),系統(tǒng)自動(dòng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地審核的前置事項(xiàng),即建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、新設(shè)采礦權(quán)審批程序,進(jìn)行審查該項(xiàng)目是否完成了這兩個(gè)審批程序。界面顯示的是新設(shè)采礦權(quán)審批程序沒(méi)有完成,提示不能進(jìn)行用地審批。

在系統(tǒng)中,對(duì)這些審批事項(xiàng)間的邏輯關(guān)系建立完整的控制體系,通過(guò)技術(shù)手段予以強(qiáng)制性的控制,還可以對(duì)即將過(guò)審批期限的審批子系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)警提示,增加事前控制功能,減少違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

3.3 行政審批中資料的關(guān)聯(lián)審查和空間數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析

在項(xiàng)目審批管理模式下,對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目所有審批事項(xiàng)的資料進(jìn)行統(tǒng)一管理,在行政審批中,可以對(duì)不同審批事項(xiàng)中的申請(qǐng)資料進(jìn)行關(guān)聯(lián)審查,能夠更加深入地審查審批資料的合理性,提高行政審批能力。

如圖3所示,圖片的底圖是建設(shè)用地審批子系統(tǒng)進(jìn)行資料審查時(shí)列出的全部資料,上半部分是用地審批中必須提交的25項(xiàng)資料,下半部分是以前審批事項(xiàng)審查過(guò)的資料,包括前文分析的17項(xiàng)重復(fù)提交的資料,還包括其他已經(jīng)審查過(guò)的資料,即項(xiàng)目所有提交過(guò)的資料都能夠列出備查。圖3展示的是對(duì)建設(shè)用地預(yù)審中提交的基本農(nóng)田保護(hù)圖進(jìn)行查看的界面。

圖2 建設(shè)用地審批子系統(tǒng)的邏輯控制

圖3 建設(shè)用地審批子系統(tǒng)資料關(guān)聯(lián)審查

3.4 項(xiàng)目統(tǒng)一管理

通過(guò)項(xiàng)目審批管理模式,可以對(duì)項(xiàng)目整個(gè)審批過(guò)程和審批資料實(shí)施統(tǒng)一管理,有助于對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢和數(shù)據(jù)分析。

圖4是對(duì)一個(gè)項(xiàng)目曾經(jīng)經(jīng)歷的所有審批事項(xiàng)的一體化展示:從圖4中可以看出,此項(xiàng)目是一個(gè)探礦轉(zhuǎn)采礦的審批項(xiàng)目,經(jīng)歷了探礦權(quán)的2個(gè)審批事項(xiàng),采礦權(quán)審批環(huán)節(jié)的4個(gè)審批事項(xiàng),建設(shè)用地的4個(gè)審批事項(xiàng),采礦權(quán)審批后還經(jīng)過(guò)了一次變更和一次轉(zhuǎn)讓。從審批時(shí)間能夠看出,最后一次審批是采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批。從這個(gè)表格能夠一目了然地看出此項(xiàng)目經(jīng)歷的所有審批事項(xiàng),以及每個(gè)審批事項(xiàng)的起止時(shí)間。在現(xiàn)實(shí)中,有一些年限較長(zhǎng)的項(xiàng)目,采礦權(quán)經(jīng)歷了多次變更、轉(zhuǎn)讓,或者在不同的開(kāi)采階段,多次申請(qǐng)建設(shè)用地,這樣的統(tǒng)一展示就顯得很有意義,可以幫助管理者對(duì)項(xiàng)目整個(gè)審批過(guò)程和目前的狀態(tài)有很清楚的了解。

圖5展示的是項(xiàng)目審批審批事項(xiàng)、審批程序、審批環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)查詢,選中圖4項(xiàng)目經(jīng)歷的3～6四個(gè)審批事項(xiàng),可以看到這四個(gè)審查事項(xiàng)中每一個(gè)的審批程序 (圖5的中間圖層),如新設(shè)采礦權(quán)審批是省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行審批的,并讓市縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)進(jìn)行會(huì)審,選中新設(shè)采礦權(quán)審批的省級(jí)審批 (中級(jí)層的深色圈),可以看到它的全部審批環(huán)節(jié),每個(gè)環(huán)節(jié)的名稱(chēng)、辦理部門(mén)、辦理人、接收和辦結(jié)市級(jí),辦理結(jié)果等信息。

圖4 項(xiàng)目審批事項(xiàng)一體化展示圖

圖5 項(xiàng)目審批審批事項(xiàng)、審批程序、審批環(huán)節(jié)的聯(lián)動(dòng)查詢圖

4 項(xiàng)目審批管理模式的評(píng)述

通過(guò)項(xiàng)目管理的方法,實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有所有行政審批事項(xiàng)的整合,節(jié)約了行政審批的時(shí)間成本和人力成本,提高了行政審批效率和能力,為公眾提供更加高效便捷的服務(wù)。

項(xiàng)目審批管理模式是從方法和手段的層面解決問(wèn)題,不需要突破現(xiàn)有的法律框架,解決行政管理中重復(fù)審批、低效管理的問(wèn)題,實(shí)現(xiàn)行政審批事項(xiàng)的整合。和法律法規(guī)層面的變革相比,更易于實(shí)施、方便執(zhí)行,更直接有效。項(xiàng)目審批管理模式和計(jì)算機(jī)信息技術(shù)緊密結(jié)合,借助信息化技術(shù)工具,實(shí)現(xiàn)整合和統(tǒng)一。

項(xiàng)目審批管理模式,為建立健全行政審批運(yùn)行、管理和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源行政制度改革的目標(biāo)發(fā)揮重要作用,為國(guó)土資源保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)更快更好發(fā)展起到促進(jìn)作用,體現(xiàn)出我國(guó)以人為本、執(zhí)政為民的理念。

[1] 鐘京濤.我國(guó)礦業(yè)用地使用權(quán)的設(shè)置與改革 [J].國(guó)土資源,2003(1):29-31.

[2] 王春英,趙娥.探索適合我國(guó)國(guó)情的礦產(chǎn)資源利用管理制度 [J].資源與產(chǎn)業(yè),2008(4):80-83.

[3] 河南省國(guó)土資源廳網(wǎng)站.河南省國(guó)土資源廳建設(shè)用地監(jiān)督管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)中心項(xiàng)目 [EB/OL].2008-11-07.

[4] 丁全利.湖北“一張圖”管礦試點(diǎn)取得階段性成效網(wǎng)站[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào).2010-10-11

[5] 國(guó)土資源綜合信息監(jiān)管平臺(tái) [J].國(guó)土資源信息化,2009(4).

[6] 河南省建設(shè)用地動(dòng)態(tài)建設(shè)管理系統(tǒng)詳細(xì)設(shè)計(jì)說(shuō)明書(shū)[R].2009.