○韓狄明 詹兆雄

“服務(wù)型政府”建設(shè)的六大特點(diǎn)

○韓狄明 詹兆雄

建黨90年來(lái)，我們黨相繼找到了中國(guó)革命的道路、建設(shè)的道路，現(xiàn)在又在探索一條中國(guó)特色的社會(huì)發(fā)展道路，這條道路包含的重要內(nèi)容之一就是“服務(wù)型政府建設(shè)”。2007年10月，胡錦濤在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：要建設(shè)服務(wù)型政府。2008年2月，胡錦濤在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)：要扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，全面提高為人民服務(wù)的能力和水平。

建設(shè)“服務(wù)型政府”是根據(jù)中國(guó)國(guó)情的一個(gè)創(chuàng)造。我國(guó)人均財(cái)政收入比西方要低得多，不斷提高人民的福利是不能忽視的。如1890年前后，英國(guó)、美國(guó)進(jìn)入人均GDP1000美元左右的發(fā)展階段，由于當(dāng)時(shí)英、美政府過(guò)于迷信市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的能力與自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，沒(méi)有及時(shí)建立社會(huì)保障制度，致使經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯、徘徊并導(dǎo)致了1929年世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。又如，印度尼西亞曾經(jīng)是亞洲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家之一：1987年，人均GDP為490美元，1996年為人均1000多美元，但是1997年亞洲金融危機(jī)后又降回到人均500美元左右。社會(huì)政策的缺失和社會(huì)安全保障網(wǎng)的落后是造成印度尼西亞在亞洲金融危機(jī)中陷入增長(zhǎng)停滯與中斷的重要原因。我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府，正是要構(gòu)建一種具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系的努力。

經(jīng)過(guò)3年多實(shí)踐，中國(guó)的服務(wù)型政府的建設(shè)已呈現(xiàn)六大特點(diǎn)：

一、服務(wù)型政府是自上而下推動(dòng)的

中國(guó)在政治體制改革方面采取了謹(jǐn)慎而穩(wěn)妥的“漸進(jìn)道路”?！胺?wù)型政府建設(shè)”與這種政治發(fā)展道路是一致的，它從外圍的、具體的、操作性強(qiáng)的公共服務(wù)和公共管理入手，通過(guò)推動(dòng)現(xiàn)有制度安排的點(diǎn)滴變化，逐步匯集成重要的、普遍性的變革。建設(shè)服務(wù)型政府，是中國(guó)政府對(duì)自身發(fā)展方向的定位。黨和政府的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)就是要始終代表最廣大人民的根本利益，通過(guò)增加社會(huì)福利來(lái)踐行對(duì)社會(huì)的政治承諾。

二、“服務(wù)型政府”有鮮明的價(jià)值導(dǎo)向

服務(wù)型政府服務(wù)什么，為誰(shuí)服務(wù)？胡錦濤同志明確提出要貫徹落實(shí)“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政宗旨，體現(xiàn)“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的執(zhí)政理念，把“立黨為公、執(zhí)政為民”的要求轉(zhuǎn)化成不斷提高公共服務(wù)能力的具體工作目標(biāo)。服務(wù)型政府與管制型政府的核心差別在于究竟是“官本位、政府本位、權(quán)力本位”，還是“民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位”。服務(wù)型政府就是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！懊瘛笔侨嗣袢罕姡谴蠖鄶?shù)，為大多數(shù)人的服務(wù)，就是公共服務(wù)，決不是為少數(shù)利益集團(tuán)服務(wù)。政府不提供私人服務(wù)，私人服務(wù)是由市場(chǎng)提供的，屬于市場(chǎng)交換領(lǐng)域的，公共服務(wù)雖然可以通過(guò)市場(chǎng)，但同私人服務(wù)不同，埋單者與接受者不是同一的，在私人領(lǐng)域如果埋單者與接受者不同一，就有行賄與受賄之嫌了。而在公共品領(lǐng)域，如果埋單者與受益者同一就有假公濟(jì)私之嫌了。公共服務(wù)主要以政府埋單和民眾受益的形式表現(xiàn)出來(lái)。

三、“服務(wù)型政府”的服務(wù)與管理是并重的

西方是在建立了成熟的市場(chǎng)體系和公民社會(huì)后再?gòu)?qiáng)調(diào)服務(wù)的，而我們是市場(chǎng)還在建設(shè)，社會(huì)還未發(fā)育成熟時(shí)，同時(shí)開(kāi)展服務(wù)的，這種情況下，政府放松對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的管理，將會(huì)引發(fā)負(fù)面因素泛濫。

服務(wù)是管理的靈魂，管理是服務(wù)的保障?，F(xiàn)代政府的管理本身就意味著一種服務(wù),“管理”之中有“服務(wù)”,“服務(wù)”之中有“管理”。服務(wù)型政府應(yīng)該主動(dòng)擔(dān)負(fù)起監(jiān)管社會(huì)組織的責(zé)任，這是引導(dǎo)社會(huì)組織向正確的方向發(fā)展的前提條件，否則，期望社會(huì)組織真正發(fā)揮公共服務(wù)供給者的功能只能是一種理想，缺乏監(jiān)管的社會(huì)組織很難具備公共服務(wù)能力。用里格斯（Riggs）的公共行政生態(tài)學(xué)理論來(lái)分析，對(duì)中國(guó)這樣的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，政府發(fā)展相應(yīng)地需要“雙棱柱型”的行政模式。過(guò)早地丟掉與“管理”相關(guān)的概念是有問(wèn)題的，實(shí)際效果也不一定好。雖然物質(zhì)文明的積累周期和現(xiàn)代化的進(jìn)程可以利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)大為縮短，但政府發(fā)展的歷史序列是無(wú)法跨越的，對(duì)這一點(diǎn)要有十分清醒的認(rèn)識(shí)。如果不考慮國(guó)情、政治發(fā)展和行政環(huán)境，政府發(fā)展的目標(biāo)選擇就會(huì)失去重心。服務(wù)的同時(shí)發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)作用，要積極完善市場(chǎng)規(guī)則和培育社會(huì)組織，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)的提供者和服務(wù)市場(chǎng)的法律監(jiān)督與檢查。

四、服務(wù)的主體是政府而不是市場(chǎng)

目前我國(guó)社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面還未取得民眾的信任，這既可能是服務(wù)對(duì)象對(duì)政府有依賴(lài)心理，也可能與社會(huì)組織作為新興的服務(wù)提供者尚未做出實(shí)際的業(yè)績(jī)有關(guān)。在社會(huì)尚未充分發(fā)育之前，政府是公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。主要承擔(dān)者指的是在數(shù)量和質(zhì)量占比大。要防止兩種傾向：獨(dú)攬或全撂。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立與成熟是一個(gè)歷史進(jìn)程，與此相對(duì)應(yīng)，現(xiàn)代服務(wù)體系的建設(shè)也需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。西方已經(jīng)有一個(gè)成熟的市場(chǎng)和社會(huì)，從邏輯上講，在現(xiàn)代化過(guò)程中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的成熟和公共服務(wù)體系的完善應(yīng)該是相互協(xié)調(diào)、總體上平行推進(jìn)的。中國(guó)成為一個(gè)成熟的市場(chǎng)體還需要時(shí)日，況且中國(guó)的市場(chǎng)是在政府培育下成長(zhǎng)的，不同于西方。我們是一邊在構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，一邊在建設(shè)公共服務(wù)體系，力求平衡、協(xié)調(diào)、相互支撐，共同推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。因此在服務(wù)的同時(shí)發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)作用，要積極完善市場(chǎng)規(guī)則和培育社會(huì)組織，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)的提供者和服務(wù)市場(chǎng)的法律監(jiān)督與檢查。

政府為主提供服務(wù)的又一個(gè)理由是市場(chǎng)的效率在核心公共品領(lǐng)域往往難以體現(xiàn)，效率不高并極易引發(fā)腐敗，經(jīng)濟(jì)成本與社會(huì)成本都相當(dāng)大。最根本的原因在于“政府和商業(yè)部門(mén)有不同的道德標(biāo)準(zhǔn)”。教育或者衛(wèi)生保健服務(wù)實(shí)踐表明市場(chǎng)化超比例或超范圍不會(huì)減少政府的支出，因?yàn)檗D(zhuǎn)包出去的交易成本要比內(nèi)部生產(chǎn)的交易成本高。政府在把公共服務(wù)推向市場(chǎng)化的過(guò)程中，一方面要發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與公共服務(wù)，另一方面也要注意不能把政府必須承擔(dān)的社會(huì)服務(wù)職能盲目市場(chǎng)化，更不能放棄政府的社會(huì)服務(wù)責(zé)任。

五、服務(wù)依托事業(yè)單位

公共品總體以政府提供為主，但又要有所區(qū)分，核心公共品，政府主體主導(dǎo)；非核心公共品，市場(chǎng)和社會(huì)的占比可再提高一些。市場(chǎng)和社會(huì)等多方參與的多元公共服務(wù)供給模式會(huì)引起競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)政府和事業(yè)單位造成壓力，提高公共品生產(chǎn)的質(zhì)量和效率，但要界定市場(chǎng)和社會(huì)參與的范圍和程度。20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，一股過(guò)于傾向和迷信市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、效率因素作用的思想非常時(shí)興，妨礙了對(duì)政府功能與職責(zé)的深入思考。公共服務(wù)體系的建設(shè)與維持的主要責(zé)任始終由政府來(lái)承擔(dān)，政府是主渠道，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代由事業(yè)單位提供，這是我們的優(yōu)勢(shì)，現(xiàn)在如教育醫(yī)療等，仍然應(yīng)由政府的延伸體事業(yè)單位來(lái)提供，對(duì)此，上海市政府是非常明確的，市場(chǎng)和社會(huì)只是起到補(bǔ)充的作用。

20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和人民群眾對(duì)公共服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)俅纬蔀閷W(xué)術(shù)界的熱點(diǎn)問(wèn)題。包括兩個(gè)議題：一是重新界定政府的公共職能，強(qiáng)化教育、衛(wèi)生等社會(huì)性公共服務(wù)的供給；二是“政事分開(kāi)”，即打破公共服務(wù)事業(yè)由政府和事業(yè)單位壟斷的格局，如果事業(yè)單位都改制成社會(huì)組織或企業(yè)了，政府承擔(dān)大頭就落實(shí)不了。

提高公共物品和服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和效率，并推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。前者涉及公共服務(wù)的“提供”，后者涉及公共服務(wù)的“生產(chǎn)”，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。要汲取宿遷的教訓(xùn)，宿遷在事業(yè)單位的醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部私有化后，造成價(jià)格居高不下，民怨沸騰，不得不重新由國(guó)家買(mǎi)回來(lái)。這樣來(lái)回折騰，國(guó)資流失不說(shuō)，還損害了政府的形象，到最后還得由“人民”政府來(lái)承擔(dān)。

政府承擔(dān)，具體落實(shí)到誰(shuí)頭上，自然應(yīng)該是政府的延伸——事業(yè)單位頭上，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)也最小。在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)間范圍內(nèi)，公共服務(wù)供給中，政府的主導(dǎo)作用和事業(yè)單位的主渠道地位都是不可替代的。其中的道理很簡(jiǎn)單，那就是中國(guó)政府職能社會(huì)化、市場(chǎng)化的兩個(gè)基本條件尚不完全具備，即非營(yíng)利組織的發(fā)育不充分，自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度不規(guī)范，還不能有效承接政府剝離出來(lái)的公共服務(wù)職能。在這種情況下，中國(guó)政府所要做的一個(gè)基礎(chǔ)性工作就是下大力氣完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，培育社會(huì)組織，為下一步的行政管理體制改革和公共服務(wù)制度的完善奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)，而不是把政府理應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)職能推向市場(chǎng)和社會(huì)。

公共服務(wù)的供給模式，包括供給方式和方法，不必也不可能完全由政府一家操辦。政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等多方參與多元公共服務(wù)供給模式形成有限競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)效率提高。在一些公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)是可以有機(jī)結(jié)合的。社會(huì)供給是社會(huì)發(fā)展和成熟的重要標(biāo)志，它可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性，增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力，在社會(huì)中建立起協(xié)調(diào)機(jī)制、互助機(jī)制、自救機(jī)制和信任機(jī)制等。這對(duì)當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展具有重要意義，是完成現(xiàn)代化進(jìn)程和邁向后現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。這一點(diǎn)已在汶川地震的抗震救災(zāi)過(guò)程中得到突出體現(xiàn)。但政府轉(zhuǎn)型、事業(yè)轉(zhuǎn)制、社會(huì)組織培育都有一個(gè)過(guò)程，不能急于求成。

以我國(guó)城市公交改革為例。城市巴士交通服務(wù)進(jìn)行企業(yè)化改造，引入民營(yíng)資本，實(shí)際上走了彎路。2007年12月，青島市政府宣布：公交集團(tuán)的市場(chǎng)化運(yùn)作將宣告結(jié)束，青島市60余條公交線(xiàn)路、近2000輛公交車(chē)將回歸國(guó)有；2008年4月，在5年內(nèi)發(fā)生了多次公交司機(jī)集體停運(yùn)之后，湖北十堰市政府宣布強(qiáng)制收回公交特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；2009年，重慶市政府要求民營(yíng)客車(chē)退出客運(yùn)市場(chǎng)，這標(biāo)志著經(jīng)過(guò)近三年的過(guò)渡，重慶公交開(kāi)始了國(guó)營(yíng)化的歷史，公私兼營(yíng)的公交混業(yè)時(shí)代結(jié)束了。而在此之前，湖北黃岡、湖南長(zhǎng)沙、江蘇南京等地公交民營(yíng)化也都經(jīng)歷了巨大挫折，民營(yíng)資本被清退，回歸國(guó)有經(jīng)營(yíng)。在市場(chǎng)不成熟，社會(huì)組織未成長(zhǎng)時(shí)，卸下提供公共服務(wù)的擔(dān)子，風(fēng)險(xiǎn)是極大的。

六、培育、引導(dǎo)、監(jiān)管社會(huì)組織

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)組織登記管理體制是一種以限制和控制為主要取向的雙重管理體制。對(duì)獲準(zhǔn)登記的民間組織由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)從其內(nèi)外部進(jìn)行嚴(yán)格的雙重管理制度，實(shí)際上是一種規(guī)避社會(huì)組織可能產(chǎn)生的政治風(fēng)險(xiǎn)的“雙保險(xiǎn)”機(jī)制。制度設(shè)計(jì)者試圖通過(guò)“雙保險(xiǎn)”機(jī)制限制和控制各類(lèi)社會(huì)組織的發(fā)展。十六屆四中全會(huì)以來(lái)，我黨逐步認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織所具有的提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為等積極作用，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的協(xié)同作用，并為此提出了“培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重”的組織管理新方略。這種以限制和控制為主要取向的雙重管理體制顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新方略的要求，對(duì)社會(huì)組織登記管理體制進(jìn)行改革已經(jīng)提上日程。

作為公共服務(wù)的供給者的社會(huì)組織，應(yīng)該是組織和運(yùn)行良好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、深受公眾信賴(lài)、充滿(mǎn)活力的社會(huì)組織。對(duì)處于發(fā)展初期的社會(huì)組織來(lái)講，要達(dá)到上述目標(biāo)，離不開(kāi)政府的培育、引導(dǎo)和監(jiān)管。政府推動(dòng)社會(huì)組織的發(fā)展，不僅體現(xiàn)在法律法規(guī)的制定、一定的資金支持、建立條件和稅收等方面的優(yōu)惠，還需要加強(qiáng)管理力度。現(xiàn)在，部分社會(huì)組織能力不強(qiáng)，或者其行為偏離了公共服務(wù)的軌跡，與政府監(jiān)管不力不無(wú)關(guān)系。比如，2006年3月發(fā)生的“牙防組”事件，所謂全國(guó)“牙防組”在不具備認(rèn)證資格的條件下開(kāi)展認(rèn)證工作，并接受認(rèn)證對(duì)象的錢(qián)款，完全違背了其保障公眾口腔健康的公益目標(biāo)。究其原因，政府相關(guān)法律規(guī)范不健全、缺乏具體的日常監(jiān)管措施和獨(dú)立的社會(huì)監(jiān)管體制等，導(dǎo)致其常常容易規(guī)避監(jiān)管，背離公共利益目標(biāo)。

在香港，承接服務(wù)的社會(huì)組織每三個(gè)月要向社會(huì)福利署報(bào)告一次招標(biāo)項(xiàng)目的進(jìn)展情況，社會(huì)福利署還會(huì)每年審計(jì)政府項(xiàng)目的資金使用情況。同時(shí)，雖然政府無(wú)權(quán)干涉非營(yíng)利組織向私人提供的收費(fèi)服務(wù)，但并不意味著政府會(huì)聽(tīng)任其收費(fèi)行為，一旦涉及收費(fèi)項(xiàng)目，稅務(wù)部門(mén)會(huì)介入審計(jì)，對(duì)納稅情況進(jìn)行監(jiān)控。相形之下，內(nèi)地政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系的建設(shè)確實(shí)任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)前人們極為關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，就是幸福感的問(wèn)題。建設(shè)服務(wù)型政府就是要提升人民群眾的幸福感。2004年4月胡錦濤主席在美國(guó)耶魯大學(xué)演講中提到了“六個(gè)關(guān)注”，即關(guān)注人的價(jià)值、權(quán)益和自由，關(guān)注人的生活質(zhì)量、發(fā)展?jié)撃芎托腋Ｖ笖?shù)，首次把關(guān)注人的幸福指數(shù)作為堅(jiān)持“以人為本”的“六個(gè)關(guān)注”之一。2008年開(kāi)始，中國(guó)逐漸推出幸福指數(shù)、人的全面發(fā)展指數(shù)、地區(qū)創(chuàng)新指數(shù)以及社會(huì)和諧指數(shù)等新的統(tǒng)計(jì)內(nèi)容，用以適應(yīng)各方面對(duì)我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人的全面發(fā)展的需求。

幸福不幸福，政府公共服務(wù)體系是關(guān)鍵。比如醫(yī)藥衛(wèi)生方面，全國(guó)人民都擠到大城市、大醫(yī)院看病，當(dāng)然不幸福。幸福不幸福，就要看政府能不能為人民提供更多的服務(wù)，為人民多做實(shí)事、好事，為人民造福，這是政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任。人均GDP僅為700多美元的不丹，“幸福指數(shù)”卻傲視寰宇。不丹國(guó)民很有幸福感，這種感受除了來(lái)自人們對(duì)生活的滿(mǎn)足，尤其是國(guó)王旺楚克登基以來(lái)，勤政愛(ài)民，經(jīng)常親自駕車(chē)到全國(guó)考察民情。他推行“全民幸福計(jì)劃”，主張政府為人民做實(shí)事，向全體國(guó)民提供義務(wù)教育和免費(fèi)醫(yī)療和住房供給制，提供更多的服務(wù)。如今不丹不僅在人均GDP方面領(lǐng)先南亞諸國(guó)，而且國(guó)民的幸福感更令其他國(guó)家難以望其項(xiàng)背。這就為我們建設(shè)服務(wù)型政府及和諧社會(huì)提供了一個(gè)可資借鑒的案例。

（作者單位：上海商學(xué)院、同濟(jì)大學(xué)）

（責(zé)任編輯 張 敏）