文|鄧聿文

鐵路體制須有大變革

文|鄧聿文

“7·23”事故發(fā)生后，中國高鐵或?qū)⑦M(jìn)入一個常態(tài)甚至慢速發(fā)展時代，改革鐵路的國有體制已顯得迫切，關(guān)鍵要打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷，提高服務(wù)水平

國務(wù)院常務(wù)會議日前決定適當(dāng)降低新建高鐵運營初期的速度，并暫停審批新的鐵路建設(shè)項目，對已經(jīng)批準(zhǔn)但尚未開工的鐵路建設(shè)項目重新組織系統(tǒng)的安全評估。與此同時，鐵道部宣布京滬高鐵等高速線路的速度從350公里降到300公里，票價亦相應(yīng)下調(diào)5%。

在發(fā)生“7·23”動車相撞事故之后，此舉或許意味著在經(jīng)歷了多年的“跨越式”發(fā)展后，中國高鐵將進(jìn)入一個常態(tài)甚至慢速發(fā)展時代。

發(fā)展高鐵的腳步不必停滯

對于高鐵，要一分為二地看，不要因為這次動車相撞事故及劉志軍案，就停滯發(fā)展。對中國而言，如果有條件發(fā)展高鐵，還是必須加快推進(jìn)發(fā)展的進(jìn)度，這既是基于高鐵作為一種遠(yuǎn)距離運輸工具所具有的相對公路和民航而言的優(yōu)勢，也是基于中國地廣人多、地區(qū)發(fā)展不平衡以及可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。

從世界范圍內(nèi)看，作為適應(yīng)現(xiàn)代文明和社會進(jìn)步的高科技產(chǎn)品，高鐵是以高速度、大容量、低污染、安全可靠而著稱的交通工具，具有輸送能力大、速度快、安全性好、受氣候變化影響小、正點率高、舒適方便、能源消耗低、環(huán)境影響輕以及經(jīng)濟效益好等特點。因此，自1964年日本建成新干線后，高鐵已經(jīng)在世界上17個國家和地區(qū)落地生根。截至到2010年5月，全世界運營中的高鐵里程總長達(dá)13414公里。歐洲發(fā)達(dá)國家在經(jīng)歷了一段曲折的道路之后，也開始重新審視和調(diào)整其運輸政策，把重點逐步移回鐵路，尤其是高鐵的發(fā)展。即使是美國這樣以在車輪上著稱的國家，奧巴馬也把大力發(fā)展高鐵，作為重振美國競爭力、走出金融危機的重要一環(huán)。

某種意義上，中國發(fā)展高鐵不僅有必要，而且勢在必行。每年的春運，當(dāng)幾億人像候鳥似地在鐵路上奔波時，在戶籍制度無法有效解決前，要治理這個世界上最大的運輸難題，必須大力發(fā)展鐵路運能，因而高鐵的發(fā)展及提速就不可避免。目前，中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出東、中、西部的梯度發(fā)展差距，其中一個重要原因，就是落后地區(qū)受到交通運輸?shù)闹萍s。高鐵還能縮短旅客旅行時間，產(chǎn)生巨大社會效益；對沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展也能起到推進(jìn)和均衡作用。更重要的是，鐵路是唯一一種不用石油的運輸工具，大力發(fā)展高鐵，對中國節(jié)約能源、減緩對石油的依賴具有重要意義。此外，中國正處于經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展時期，鐵路“瓶頸”制約矛盾突出，運輸能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上工業(yè)化的需求，這也對加快發(fā)展鐵路尤其是高鐵提出了客觀要求。可以說，中國比任何一個國家都更需要高鐵。

在高鐵的諸多作用中，對消費者而言，有一個作用不能不提，這就是高鐵的競爭帶來了人們對出行方式的自主選擇權(quán)。這種選擇權(quán)既是價格上的，更是出行方式上的。中國消費者今日之弱勢，不僅僅在于消費者自身的力量弱小和法律的不完善，某種程度上，更在于生產(chǎn)和經(jīng)營者對市場的壟斷。在無可選擇的情況下，人們只能忍受高價格和惡劣服務(wù)、而一旦市場有了競爭，消費者也就有了可替代的選擇。

確保安全是發(fā)展高鐵的前提

雖然從戰(zhàn)略上說還應(yīng)大力發(fā)展高鐵，但鑒于中國目前的技術(shù)狀況、管理能力以及整個社會急功近利、急于求成的大環(huán)境，高鐵的發(fā)展必須以確保安全為基本前提。不管在任何時候和任何情況下，速度都不應(yīng)沖淡安全，更不能代替安全，這是“7·23”事故給我們留下的最彌足珍貴的教訓(xùn)。

“7·23” 動車相撞事故的調(diào)查結(jié)果雖尚未公布，但正如調(diào)查組組長、國家安監(jiān)總局局長駱琳所言，這是一起不該發(fā)生的，完全可以避免和防范的重大責(zé)任事故。目前的調(diào)查表明，這起事故既有系統(tǒng)設(shè)計存在嚴(yán)重缺陷導(dǎo)致設(shè)備故障的問題，同時還暴露出故障之后應(yīng)急處置和安全管理方面存在的問題。

應(yīng)該說，駱琳所指出的問題在鐵路行業(yè)并不是個別的，而是一種普遍現(xiàn)象。在巨額投資的推動下，高鐵已經(jīng)形成了一個龐大的產(chǎn)業(yè)鏈條，據(jù)悉，有超過30家上市公司參與分享其帶來的巨大商業(yè)機會，整個高鐵建設(shè)，包括高鐵動車組、車廂、線路建設(shè)、調(diào)度系統(tǒng)、信號系統(tǒng)等所有建設(shè)和技術(shù)，基本由它們包攬。面對這塊巨大“蛋糕”的利潤誘惑，一些上市公司不惜以低于造價、低于供貨價的價格來競標(biāo)，甚至大肆行賄；另外，為趕工期，一些企業(yè)基本上拿到立項就開工，缺乏嚴(yán)格科學(xué)的論證，把人命關(guān)天的安全問題拋諸腦后。

例如，北車公司最近宣布召回其在京滬高鐵運營的CRH380BL型動車組，此次召回的原因，主要是中國北車所屬長客股份公司生產(chǎn)的CRH380BL型動車組連續(xù)發(fā)生熱軸報警誤報、自動降弓、牽引丟失等故障，這些故障大多因分供方配件不合格所致，在運營現(xiàn)場難以快速排查和有效整改。

除了高鐵產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)責(zé)任外，目前，整個鐵路管理體制跟不上高鐵的發(fā)展速度也是“7·23” 動車相撞事故的一個重要因素。首先是軌道運輸人才短缺。一般來說，一個合格的高速鐵路列車司機至少需要培養(yǎng)3至5年，但現(xiàn)在鐵路司機嚴(yán)重缺乏。其次，現(xiàn)行的鐵道部、路局、站段的三級管理體制易造成管理過度集中，導(dǎo)致管理難以到位，影響管理質(zhì)量。

高鐵建設(shè)和營運中存在的上述問題，其實在中國的其他行業(yè)和市場都或多或少存在?？梢哉f，經(jīng)濟建設(shè)中指導(dǎo)思想上的急于求成，追求速度超過追求質(zhì)量，體制落后導(dǎo)致監(jiān)管失靈，這是近年來中國發(fā)生的一系列重大事故共同的體制根源。

因而，在技術(shù)運行成熟得到充分檢驗之前，有必要放緩高鐵建設(shè)進(jìn)度、降低規(guī)劃建設(shè)里程、降低速度并下調(diào)票價。

鐵路系統(tǒng)的行政性壟斷亟需打破

不過，降低高鐵的運行速度只是確保高鐵安全運行的第一步。要真正體現(xiàn)高鐵的作用，關(guān)鍵還是要改革鐵路的國有體制，打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷機制，通過多元化、多渠道、市場化的融資來保障鐵路建設(shè)的資金需求，同時通過強化市場準(zhǔn)入、技術(shù)、安全性標(biāo)準(zhǔn)等的監(jiān)管，來提高鐵路的服務(wù)水平。

對于政府來說，“7·23”事故暴露出一個嚴(yán)重的問題，即眾所詬病的鐵路體制到了不改不行的地步。近年來，中國鐵路建設(shè)得到快速發(fā)展，尤其是高鐵建設(shè)突飛猛進(jìn)，不少建設(shè)項目提前完成，如京滬高鐵項目由原計劃的2012年底竣工提前到2011年6月底實現(xiàn)通車。但鐵路建設(shè)的大躍進(jìn)也留下了一系列安全隱患。像6月底京滬高鐵正式通車以來，不到20天的時間就出現(xiàn)6次運營故障，盡管鐵路部門解釋稱處于磨合期，可在短短一月內(nèi)連續(xù)幾次發(fā)生鐵路客運運營故障現(xiàn)象，這在中國鐵路史上還非常罕見。

鐵路是中國當(dāng)前為數(shù)不多的幾個還在頑固堅持計劃管理的行業(yè)。雖然20多年來，鐵路體制改革也幾經(jīng)“折騰”，逐一嘗試了資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制、客貨運分賬核算、“網(wǎng)運分離”、“網(wǎng)運合一，區(qū)域競爭”、主輔分離、實行三級管理模式等變革，但這只是鐵路內(nèi)部的變革，是一種“技術(shù)”行為，而政企分離、政資分離的實質(zhì)，尚未真正觸及。

鐵路線路因其具有的“自然壟斷”性質(zhì)，從而使得鐵路的管理體制具有高度的行政壟斷特點，不僅政企、政資不分，而且整個行業(yè)就是一家超級壟斷企業(yè)。各鐵路局和鐵路分局作為鐵路運輸企業(yè)，雖然分別為一、二級法人，但并不真正擁有法人財產(chǎn)權(quán)，企業(yè)不能以其擁有的法人財產(chǎn)獨立地在市場活動中自主決策、獨立經(jīng)營、自負(fù)盈虧，整個國家鐵路系統(tǒng)內(nèi)部基本是下級鐵路部門向上級鐵路部門負(fù)責(zé)，核心和關(guān)鍵的生產(chǎn)經(jīng)營決策出自鐵道部，財務(wù)清算制度也由鐵道部掌控，因此，鐵道部才是真正唯一的經(jīng)營主體。可它又是全國鐵路行業(yè)的政府主管部門，負(fù)責(zé)市場規(guī)則、行業(yè)政策的制定及監(jiān)督。

這種政企合一的體制必然會導(dǎo)致政府與企業(yè)間的權(quán)責(zé)邊界不清，造成鐵路投資體制單一，行業(yè)內(nèi)不存在相互競爭，企業(yè)普遍缺乏提高效率、降低成本、技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新的動力。從而，社會資本難以進(jìn)入其中。所以，盡管高鐵近年呈快速發(fā)展態(tài)勢，但基本看不到民營資本和外資的身影。

鐵路系統(tǒng)之所以形成這種嚴(yán)重排外的行政壟斷體制，是由以下幾個因素造成的：一是對鐵路迫切需要解決的問題出現(xiàn)判斷偏差。鐵路的瓶頸到底是因運能不足而需要大發(fā)展，還是要提高已有軌道的使用效率、改革鐵路體制，這在以往對鐵路的討論中，一直爭議不斷。爭議的結(jié)果是2003年后鐵路部門提出了跨越式的發(fā)展思路，認(rèn)為鐵路應(yīng)以發(fā)展為主，集中力量辦大事，把鐵路運輸能力瓶頸問題先解決，鐵道現(xiàn)有的體制因而維持了下來。二是鐵路本身是比較特殊的一個行業(yè)。作為全國性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，鐵路和一般工業(yè)企業(yè)及其他競爭行業(yè)不太一樣，其改革重組需要一些特別的安排。三是原先的鐵路管理方式為軍事化或半軍事化，整個鐵路系統(tǒng)內(nèi)部是個非常嚴(yán)密的整體，盡管這些年也剝離了一些與運輸關(guān)系不大的輔助功能，但很不徹底，至今還保留著公檢法等體現(xiàn)專政職能的機構(gòu)，這在中國的部委中比較罕見，此種管理體制延續(xù)下來也就構(gòu)成了今天的局面。

客觀而言，鑒于鐵路所具有的自然壟斷性質(zhì)和對國計民生的重要性，確實不宜用一般的國企改革思路去改革鐵路體制，但鐵路改革至今進(jìn)展不大，甚至在某些方面還在強化過去的體制，根子其實在于多年壟斷形成的特殊利益。這個特殊利益不打破，改革就不可能進(jìn)行下去。而要打破這個特殊利益，國家就不能僅站在鐵路系統(tǒng)的角度考慮問題，必須從中國的改革大局、全民的福利和經(jīng)濟的發(fā)展這個高度去推進(jìn)鐵路改革。任何一個部門，都會借口本部門的特殊性和重要性，極力維持有利于其利益的體制。

國家給予鐵路壟斷地位，是出于公益性的考慮，而不是讓它與民爭利，因此，不管鐵路具體的改革如何進(jìn)行，打破政企合一、政資合一的體制這個方向不能動搖。偏離了這個方向，就不是我們所需要的鐵路體制改革，改革也就走向了歪路。

要打破鐵路系統(tǒng)長期形成的行政性壟斷，鐵道部首先須與各鐵路局、鐵路公司脫鉤，并將行政管理和資本管理分開，成為純粹的監(jiān)管部門，同時讓后者真正成為一個獨立的行使企業(yè)決策和資源配置的法人。只有這樣，地方鐵路局、鐵路公司作為鐵路企業(yè)才有動力引入社會資本，改造為多元主體共同出資的股份公司，并建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)。而有了獨立的資本管理，鐵道部也可以專司市場準(zhǔn)入、技術(shù)、安全性標(biāo)準(zhǔn)等的監(jiān)管，提高鐵路的服務(wù)水平。

（作者系中共中央黨?！秾W(xué)習(xí)時報》副編審）

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