高文敏，李 偉

(黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院，哈爾濱150080)

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的國內外經(jīng)驗借鑒及啟示

高文敏，李 偉

(黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院，哈爾濱150080)

西方發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度比較完善，它們的共同之處在于法律完備、覆蓋面廣泛、社會化程度高。中國東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度同樣具有自己的特點。黑龍江省應結合本省實際，借鑒它們的經(jīng)驗，進一步完善黑龍江省農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度。

農(nóng)村養(yǎng)老保險;國內外經(jīng)驗;黑龍江省

新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已于2009年12月在黑龍江省的15個縣進行試點，在此基礎上，2011年將覆蓋到30%的農(nóng)村地區(qū)，三年之內普及全省。目前，黑龍江省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度已取得一定經(jīng)驗和較大進展，但也存在著一些問題。進一步完善黑龍江省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，必須借鑒國內外的成功經(jīng)驗，取其之長、為我所用，如此，才能加快建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，為黑龍江省社會主義新農(nóng)村建設奠定基礎。

一、西方發(fā)達國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

1．德國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。德國于1957年頒布了《農(nóng)民老年救濟法》，確立了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。這一法律規(guī)定：所有農(nóng)民必須參加養(yǎng)老保險，同時也設定了農(nóng)民養(yǎng)老保險的法定投保人，即農(nóng)業(yè)企業(yè)主、農(nóng)民配偶及參與共同勞動的其他家庭成員及其配偶。此后，德國的養(yǎng)老保險體系不再是一元化社會保障體系，而是將農(nóng)民與其他公民區(qū)分開來，形成了獨立的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金來源為投保人繳納的保險費加上國家的財政補助金，農(nóng)民有資格獲取養(yǎng)老保險金須滿足以下三個條件：一是男性年滿65歲、女性滿60歲;二是投保人須交滿15年保險費;三是農(nóng)民必須在50歲逐漸脫離農(nóng)業(yè)勞動而成為農(nóng)業(yè)退休者。只有上述三個條件同時符合時，農(nóng)民才可以獲得養(yǎng)老金。2000年，德國養(yǎng)老保險中的財政補貼達到2 000億歐元，占公共支出的21%、GDP的18%。2001年，德國政府開始推行“里斯特改革”法案。2007年，每個成年公民從國家得到的養(yǎng)老補助為114歐元，條件是雇員將其凈工資的3%(最少60歐元，最高500歐元)用于繳納簽約的退休金。此外，國家還為每個加入里斯特養(yǎng)老保險計劃的雇員子女支付138歐元。2008年，德國還把無子女的德國公民的退休金補助金額提高到每年185歐元。

2．瑞典的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。瑞典是世界最早建立全民養(yǎng)老保險體系的國家之一，并奉行“社會保險、人人受益”的原則。早在1913年，瑞典議會便通過了《國民年金法案》，該法案規(guī)定對所有老年人實行無差別的養(yǎng)老保險制度。1999年，瑞典又進一步實施養(yǎng)老金體制改革，建立了多層次、多支柱的有特色的養(yǎng)老保險體系。在這一模式中，退休老年人收入來源由三部分構成：基本養(yǎng)老金、輔助養(yǎng)老金和部分年金。其中，前兩部分主要由政府承擔，并構成養(yǎng)老保險制度的基礎(它主要來源于國民稅收，列入國家公共支出預算)。除基本養(yǎng)老金和輔助養(yǎng)老金外，退休的老年人還可以不定期地享受部分年金。因為瑞典以65歲為正常退休年齡，因此，國家規(guī)定凡滿60歲的老年人可以邊工作邊領取部分年金，享受條件是每周工作時間至少減少5小時，但總工時不能低于17小時。在瑞典養(yǎng)老金體系改革之后，部分年金發(fā)揮的作用日益增大。“人們在國營醫(yī)院里出生，然后進國營的幼兒園，由國家資助上大學，如果失業(yè)，可以參加國家安排的培訓班，最后在國家的養(yǎng)老院安度晚年”。這應是對“從搖籃到墳墓”［1］的瑞典(包括其他北歐國家)福利制度的生動描述。

3．美國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。1935年美國通過了《社會保障法》，為養(yǎng)老保險制度的建立奠定了法律基礎。1954年美國國會通過了“社會保障修正案”，這一法案將老年保險范圍擴大到農(nóng)場主、農(nóng)場雇員、州和地方政府的雇員以及從事家庭服務行業(yè)的人員。美國的法律規(guī)定：年滿65歲退休，才能享受100%的養(yǎng)老金;同樣，如果年滿65歲仍不領取養(yǎng)老金者，每延遲領取養(yǎng)老金一年，增加全額養(yǎng)老金的5%，直至年滿70歲，開始領養(yǎng)老金時，每周可領取全額養(yǎng)老金的130%;對于有的企業(yè)為雇員在55歲至62歲之間辦理提前退休的，其養(yǎng)老金由企業(yè)全額交付。國家組織的養(yǎng)老保險在保證其基本生活的前提下，真正體現(xiàn)了由國家、雇主和個人三個層面共同承擔的完整的養(yǎng)老保險體系。美國每年征收社會保障稅5 684億美元，每年提取管理費用38億美元，提取比例約為7%，為開展社會安全(保障)業(yè)務提供保證。

以上三種農(nóng)村養(yǎng)老保險制度雖各不相同，但也有其共同點：其一，法律是保障。以往通過財政工具和金融工具等政策手段的調節(jié)難以改變固化的利益格局，只能借助立足于長遠的收入分配制度的強制性和規(guī)范性［2］。每個國家都通過立法來保障農(nóng)民養(yǎng)老，體現(xiàn)了政府既把養(yǎng)老保險看做是對農(nóng)民的恩賜，也把它當成應盡的職責來履行;而農(nóng)民也不再僅僅將養(yǎng)老保險當成補償，而是將其視為自己的一項正當合法權利。其二，覆蓋面廣泛。上述三國的農(nóng)民養(yǎng)老保險覆蓋率都在90%以上，尤其是德國，在他們的《農(nóng)民老年救濟法》中，所有農(nóng)民都被納入農(nóng)村社會保險體系之中。其三，社會化程度高。西方國家的農(nóng)村社會保障已形成制度，傳統(tǒng)家庭的自我保險意識已逐漸淡化，老年人的經(jīng)濟來源已不再依靠子女或家產(chǎn)，而是依靠社會，政府是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的責任主體。其四，制度環(huán)境良好。從根本上說，西方發(fā)達國家建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是將其視為農(nóng)村面臨嚴峻社會經(jīng)濟問題情形下的一種社會保障措施。尤其是在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡過程中，為農(nóng)民提供制度保障，也是國家通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題的一項重要制度措施。

二、中國發(fā)達地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

1．江蘇省農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要做法。江蘇是我國沿海經(jīng)濟發(fā)達省份之一，其經(jīng)濟總量、經(jīng)濟發(fā)展速度、農(nóng)民繳費能力和財政補貼能力均處于全國前列。繳費標準目前設為每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元六個檔次，并鼓勵有條件的地區(qū)設定更高檔次的繳費標準。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。省里還可根據(jù)國家要求以及農(nóng)民收入增長等情況適時調整繳費檔次，允許地方按制度規(guī)定探索行之有效的繳費方式?；A養(yǎng)老金標準每人每月最低為60元，地方政府可根據(jù)當?shù)貙嶋H情況適當提高標準，提高部分的資金由地方財政支出。其中，蘇州市最先出臺了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的指導意見，在全國范圍內率先探索公共財政直補農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度，形成了個人、集體和公共財政三方共同籌資的新機制，使得參保農(nóng)民得到高達50%～60%的財政補貼。無錫市也建立了三方共同籌資模式，個人與社會統(tǒng)籌結合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

2．廣東省農(nóng)村養(yǎng)老保險的主要做法。2009年《廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》正式實施。按規(guī)定，廣州農(nóng)民可以選擇五個檔次，個人每月繳納30～110元，滿15年后，將在退休后得到110～330元不等的養(yǎng)老金。年滿60周歲的農(nóng)民既可以選擇不繳費，直接領取每月80元的生活津貼，也可以一次性繳清15年的費用，按月領取基本養(yǎng)老金?！稗r(nóng)民能接受，政府能承受”的農(nóng)保制度，體現(xiàn)了政府為養(yǎng)老制度保底、把制度風險降到最低的理念。

江蘇與廣東兩省農(nóng)村養(yǎng)老保險凸顯出以下特點：一是積極開展試點工作并出臺規(guī)范性文件和辦法。二是覆蓋面廣，在試點的基礎上全面實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。三是三方籌資制，即個人、集體及公共財政共同籌集，分擔資金。四是制度設計合理，多繳多得，大多數(shù)農(nóng)民具備一定的繳費能力，自愿多交。兩省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度得以順利推行的關鍵在于農(nóng)民繳費比例適當，調動了農(nóng)民參保的積極性，并且定位準確，充分考慮了經(jīng)濟發(fā)展的差距，分批試點、逐步推開。

三、建立和完善黑龍江省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策

1．黑龍江省農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀及問題。自啟動新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作以來，黑龍江省試點的15個縣(市、區(qū))行政轄區(qū)內具有農(nóng)業(yè)戶籍、年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，均可自愿參保。養(yǎng)老保險基金則由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，參保的農(nóng)村居民要按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費。個人年繳費標準分為100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，各縣還可根據(jù)實際情況增設繳費檔次，最高標準不得超過1 000元，參保人按年度自選檔次繳費，至60周歲止。最低繳費年限為15年，其間因特殊情況可以間斷，只要累計滿15年即可。實際年齡距離退休年齡不足15年的，可一次性補繳保費。參加養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，政府給予補貼，補貼分為中央財政和地方財政補貼兩個部分(見下表)。

黑龍江省農(nóng)村新型養(yǎng)老保險標準

總體上看，黑龍江省農(nóng)村新型養(yǎng)老保險制度是符合省情的，但存在的問題仍不容忽視：

其一，制度設計不科學。一是基礎養(yǎng)老金欄目中沒有明確繳費年限，即無繳費年限長短的要求，難以調動中青年農(nóng)民繳費的積極性，這也是參保率低的根本原因。二是個人養(yǎng)老金賬戶中，最低繳費限額為100元，補貼30元，相當于繳費金額的30%;而500元的繳費檔次，補貼為50元，相當于繳費金額的10%，出現(xiàn)了繳得越多補得越少的局面，嚴重影響了農(nóng)民參保和繳費的積極性。

其二，地方財政補貼數(shù)額太少。從全國來看，東部地區(qū)地方財政對新農(nóng)保的補貼數(shù)額占財政收入的比重平均為0．84%，高出黑龍江省0．25個百分點，最高的河北省(2．84%)比黑龍江省高出2．25個百分點;中西部地區(qū)的平均比重為0．88%，高出黑龍江省0．29個百分點。黑龍江省同補貼最高的西藏(1．79)相比，低了1．2個百分點;如果就全國平均水平的0．86來看，黑龍江省還低了0．27個百分點。與鄰省吉林相比，其財政收入大大低于黑龍江省(吉林省為422億元，黑龍江省為578億元)，但補貼力度卻高于黑龍江省0．02個百分點。因此，黑龍江地方財政對新農(nóng)保的年補貼數(shù)額仍有較大提升空間。

其三，經(jīng)辦機構不健全，辦事效率不高。黑龍江省縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)辦人員數(shù)量不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)辦人員流動性較大，而且激勵機制不健全，造成工作效率偏低。

其四，宣傳不到位。黑龍江省有42．6%的農(nóng)民知道養(yǎng)老保險的經(jīng)辦機構及養(yǎng)老保險制度的情況，而在這些人中只有16．2%左右的農(nóng)民是通過政府宣傳的渠道得知的。農(nóng)民了解信息的途徑比較窄，信息相對閉塞，勢必會影響農(nóng)民參保的積極性。

2．完善黑龍江省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的對策?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中指出：要健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，加快推進覆蓋居民的社會保障體系建設。實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，擴大社會保障覆蓋率范圍，逐步提高保障標準。為此，從本省實際出發(fā)，切實解決好農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作中的問題，為黑龍江省全面鋪開做好準備顯得尤為重要。

其一，建立健全相關法律、法規(guī)。法律是制度建立的根本保證，法律不健全使得農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立缺乏根本保證，也會出現(xiàn)資金保障不到位、覆蓋范圍小及責任不明晰等一系列問題。因此，在全國人大常委會還沒有通過針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的法律、法規(guī)之前，黑龍江省人大常委會可以根據(jù)黑龍江省的具體情況先行出臺《農(nóng)村養(yǎng)老保險法(草案)》或具有法律效力的相關法規(guī)，并在今后的實踐中逐步完善，以充分保證農(nóng)民的根本利益。

其二，創(chuàng)新制度設計。黑龍江省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補貼標準過低，各檔次之間的補貼設計不夠科學，需要重新設計補貼標準，然后將不同檔次按統(tǒng)一補貼標準執(zhí)行，也可按繳費與補貼標準累進遞增方式設計補貼標準。在個人養(yǎng)老金繳費賬戶中，最低繳費限額為100元，補貼30元，相當于繳費金額的30%。那么，年繳費200元就應補貼60元，年繳費300元就應補貼90元，以此類推。只有這樣才能更好地調動農(nóng)民參保積極性，推動農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的順利進行。

其三，加大政府財政支持力度，至少達到全國平均水平。推進農(nóng)村養(yǎng)老保險的關鍵是資金保障，鑒于發(fā)達國家和我國經(jīng)濟發(fā)達省份的經(jīng)驗，農(nóng)村養(yǎng)老保險資金的籌措以省級以上財政投入為主，試點市縣財政配套為輔。當前黑龍江省的省級財政投入在全國范圍內是偏低的，所以，適當提高省級財政的比例顯得尤為重要。同時，也可以積極吸收經(jīng)濟組織、社會團體及公益基金的力量，通過募捐、發(fā)行福利彩票等形式籌集保障資金。

其四，建立專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險金管理機構，提高新農(nóng)保經(jīng)辦人員的能力。一是建立專門的管理機構?？梢酝ㄟ^資源整合，實行聘請村級代辦員并按每人每年服務人群數(shù)量來確定經(jīng)費及工資，并直接列入財政預算，通過工資的激勵機制來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下基層經(jīng)辦人員不足及工作效率不高的問題。二是充分利用社會保障信息管理平臺，建立全省統(tǒng)一的新農(nóng)保信息管理系統(tǒng)。這一系統(tǒng)的建立可以在試點縣鄉(xiāng)的基礎上，逐漸增加、逐步完善，做到全省覆蓋。三是大力推行社會保障卡。目前，社會保障卡的發(fā)放僅限于試點縣鄉(xiāng)，隨著新農(nóng)保覆蓋范圍的不斷擴大，參保人持卡繳費、領取待遇和查詢信息就更加方便。要進一步發(fā)揮國有銀行和商業(yè)銀行網(wǎng)點多的作用，為參保農(nóng)民繳費和領取待遇提供便利。

其五，充分利用新聞媒體加大對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的宣傳力度。報紙可以開辟專欄，回答農(nóng)民的問題，為他們答疑解惑;電視、廣播也應該有農(nóng)民參保的相關信息的報道，不斷拓寬農(nóng)民獲取信息的渠道;還可以利用網(wǎng)絡定期披露基金籌集和支付信息;經(jīng)辦機構在加強內部管理和基金稽核的同時，每年必須在行政村范圍內對參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。在堅持農(nóng)民自愿的情況下，給農(nóng)民建立一個表達意見的平臺，還要加大新農(nóng)保信息的公開性和透明度，充分尊重農(nóng)民的知情權、參與權、表達權及監(jiān)督權。

［1］周長城，周慶華．養(yǎng)老保險制度的國際比較［J］．湖北社會科學，1996，(4)．

［2］孫浩進．中國收入分配不公平問題分析及制度思考［J］．學習與探索，2009，(1)：135．

C41

A

1007－4937(2011)04－0130－04

2011－05－12

黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目“黑龍江省農(nóng)村新型養(yǎng)老保險問題研究”(11552195)

高文敏(1951－)，女，黑龍江杜爾伯特人，教授，從事社會主義經(jīng)濟理論研究;李偉(1984－)，男，黑龍江同江人，碩士研究生，從事社會主義經(jīng)濟理論研究。

楊大威〕