文│李擁軍（農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心）

如果說農(nóng)村是我國實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標的難點所在，那么牧區(qū)則是農(nóng)村這一難點中的難點。

馬克思主義哲學是嶄新的科學世界觀和方法論，是整個馬克思主義理論體系的基礎(chǔ)。運用馬克思主義哲學的立場、觀點和方法，分析、研究和解決當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的實際問題，具有重要的現(xiàn)實意義。草原牧區(qū)作為我國農(nóng)村的重要組成部分，在實現(xiàn)又好又快發(fā)展過程中面臨著一系列突出問題。本文從分析草原牧區(qū)的實際情況出發(fā)，用哲學的思想和方法對草原牧區(qū)存在的各種問題和矛盾進行了分析和思考，提出了促進草原牧區(qū)又好又快發(fā)展的政策建議。

一、草原牧區(qū)當前區(qū)情的分析與判斷

馬克思主義認識論和實踐觀，是我們通過實踐能動地認識和改造外部世界的思想基礎(chǔ)。毛澤東在《實踐論》中指出：“實踐是認識的基礎(chǔ)，即實踐是認識的來源、認識發(fā)展的動力、檢驗認識的標準和認識的目的，人類的認識一刻也不能離開實踐。”認識與實踐的辯證統(tǒng)一，就是要理論聯(lián)系實際，一切從實際出發(fā)。當前，我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，這是我國最大的國情。同時，我國地域遼闊，城鄉(xiāng)、區(qū)域之間經(jīng)濟社會發(fā)展差異較大，不同地區(qū)存在的實際情況各不相同。準確分析和判斷當前我國草原牧區(qū)的區(qū)情，從草原牧區(qū)的實際出發(fā)，是解決當前草原牧區(qū)各種突出問題的基礎(chǔ)。綜合分析當前草原牧區(qū)的區(qū)情，可以得出以下三點判斷：

1.草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相對比較落后，迫切需要加快發(fā)展。我國草原牧區(qū)主要分布在西部邊疆少數(shù)民族地區(qū)，也是貧困人口的集中分布區(qū)。草原牧區(qū)交通、通訊、醫(yī)療、教育等各方面的基礎(chǔ)設施條件不僅與城市存在較大的差距，而且也比不上傳統(tǒng)的農(nóng)區(qū)。近年來，國家為加快農(nóng)村發(fā)展，出臺了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策措施，農(nóng)民收入實現(xiàn)了較快增長。但國家這些支農(nóng)惠農(nóng)政策措施的陽光并未普照到廣大草原牧區(qū)，牧民增收速度明顯低于農(nóng)區(qū)。1978年以前，牧民收入普遍高于農(nóng)民，但近年發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，2008年牧民年均純收入僅為農(nóng)民的84.6%。如果說農(nóng)村是我國實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標的難點所在，那么牧區(qū)則是農(nóng)村這一難點中的難點。因此，加快草原牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展步伐，逐步縮小城鄉(xiāng)差距、東西部差距以及農(nóng)區(qū)與牧區(qū)的差距，是實現(xiàn)全面建設小康社會目標的迫切要求。

2.草原牧區(qū)生態(tài)惡化形勢十分嚴峻，資源環(huán)境約束不斷強化。由于草原牧區(qū)人口不斷增長，牲畜數(shù)量大幅增加，造成草原超載過牧問題十分突出，草畜矛盾日益尖銳，已成為草原生態(tài)惡化的主要原因之一。同時，開墾草原、各類工程建設和礦藏開采占用草原，不僅直接導致草原生態(tài)遭受嚴重破壞，而且造成草原面積銳減，進一步加劇了草畜矛盾。草原生態(tài)持續(xù)惡化，不僅制約了牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也影響到整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我們應當看到，當前草原牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的資源環(huán)境約束不斷強化這一問題在短期內(nèi)難以得到根本改變，這是因為：牧區(qū)經(jīng)濟以草原畜牧業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的局面短期內(nèi)不會改變，牧民主要依靠增加牲畜飼養(yǎng)數(shù)量實現(xiàn)增收的途徑短期內(nèi)不會改變，資源開發(fā)和城鎮(zhèn)化造成草原面積持續(xù)減少的狀況短期內(nèi)不會改變。

3.草原牧區(qū)存在明顯不同于農(nóng)區(qū)的特點，加快發(fā)展難度更大。從文化背景來看，農(nóng)區(qū)以農(nóng)耕文化為主；牧區(qū)則以游牧文化為主，但受農(nóng)耕文化影響深重。從主體民族來看，農(nóng)區(qū)以漢族為主；牧區(qū)則以少數(shù)民族為主。從地理環(huán)境來看，農(nóng)區(qū)主要分布在濕潤半濕潤和低海拔地區(qū)；而牧區(qū)主要分布在干旱半干旱和高海拔地區(qū)，自然條件更加惡劣。從生產(chǎn)資料來看，農(nóng)區(qū)生產(chǎn)糧食的主要生產(chǎn)資料包括耕地、種子和生產(chǎn)工具；牧區(qū)生產(chǎn)畜產(chǎn)品的主要生產(chǎn)資料包括草原、牲畜和生產(chǎn)工具，其中牲畜的二重性特點（既是生產(chǎn)資料，也是產(chǎn)品），對生產(chǎn)方式有著重要影響。此外，牧區(qū)發(fā)展還涉及民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定的問題，而在農(nóng)區(qū)這一問題并不突出。因此，與農(nóng)區(qū)相比，草原牧區(qū)實現(xiàn)又好又快發(fā)展的難度更大。

二、草原牧區(qū)發(fā)展目標的分析與思考

基于草原牧區(qū)相對落后的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、生態(tài)持續(xù)惡化的嚴峻形勢，以及明顯不同于農(nóng)區(qū)的特點，草原牧區(qū)的發(fā)展需要是全方位的，發(fā)展目標也是多樣的。各項發(fā)展目標之間表現(xiàn)為既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。

1.草原牧區(qū)發(fā)展目標之間的關(guān)系分析。為便于分析，把草原牧區(qū)的主要發(fā)展目標概括為五項：經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收、生態(tài)良好、民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定。辯證地分析這五項目標之間的關(guān)系，可以得出以下幾點結(jié)論：

一是這五項目標之間存在著普遍的聯(lián)系，它們之間相互影響、相互制約、相互作用。各項目標之間表現(xiàn)為既對立又統(tǒng)一的關(guān)系，但不同組合之間的對立統(tǒng)一關(guān)系又存在明顯的差異。

二是前兩項目標（經(jīng)濟發(fā)展和牧民增收）與后兩項目標（民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定）互為基礎(chǔ)，互為因果關(guān)系；生態(tài)良好目標則是其他四項目標的共同基礎(chǔ)。

三是經(jīng)濟發(fā)展是牧民增收的基礎(chǔ)，二者具有統(tǒng)一性；但經(jīng)濟發(fā)展不一定直接導致牧民增收，還取決于社會收入分配制度。

四是生態(tài)良好目標與經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收目標既統(tǒng)一又對立。從長遠看，生態(tài)良好是經(jīng)濟發(fā)展和牧民增收的基礎(chǔ)，統(tǒng)一性占主導地位；從短期看，生態(tài)良好與經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收之間存在著不可調(diào)和的矛盾，對立性占主導地位。

2.草原牧區(qū)不同利益主體的目標分析。同樣為了便于分析，將草原牧區(qū)的利益主體簡單地劃分為中央政府、地方政府、牧民群眾和企業(yè)團體四個主體。這四個主體在草原牧區(qū)的目標既有聯(lián)系，又各有側(cè)重。從長遠來看，經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收、生態(tài)良好、民族團結(jié)、邊疆穩(wěn)定這五項目標應當是草原牧區(qū)各個利益主體的共同目標。但在當前情況下，各利益主體在草原牧區(qū)的首要目標存在著明顯的差異，表現(xiàn)出對立的一面。

一是中央政府的首要目標分析。在當前資源和環(huán)境約束不斷強化的現(xiàn)實情況下，中央政府從長遠和全局高度出發(fā)，為實現(xiàn)整個經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必須加大生態(tài)保護力度，建設生態(tài)文明。因此，中央政府在草原牧區(qū)的首要目標是生態(tài)良好。要實現(xiàn)這一首要目標，中央政府在草原牧區(qū)必須立足草原牧區(qū)實際，堅持“生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，采取禁牧休牧、以草定畜、規(guī)范草原征占用行為等限制草原資源利用的措施，不斷加大草原生態(tài)保護力度，促進草原生態(tài)環(huán)境不斷改善。

二是地方政府的首要目標分析。在當前以GDP為政府績效考核主要指標這一狀況尚未根本改變的情況下，大多數(shù)地方政府的首要目標是GDP增長和增加財政收入。地方政府為實現(xiàn)這一目標采取的措施主要包括：開展基礎(chǔ)設施建設、招商引資發(fā)展工商業(yè)、開發(fā)蘊藏在草原下面的各種資源等。這些措施都涉及侵占草原并對草原生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面的影響。很明顯，地方政府“GDP增長和增加財政收入”的首要目標與中央政府“生態(tài)良好”的首要目標之間存在對立的一面。

三是牧民群眾的首要目標分析。與農(nóng)區(qū)的農(nóng)民一樣，牧民群眾的首要目標是增加收入。當前，牧區(qū)生產(chǎn)方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)較為單一，草原畜牧業(yè)仍是牧民收入的主要來源。同時，牧民因語言、生活習慣、文化素質(zhì)等方面的原因，通過轉(zhuǎn)移就業(yè)增加工資性收入的難度遠大于農(nóng)民。在這種情況下，牧民群眾增加收入的主要措施仍是增加牲畜飼養(yǎng)數(shù)量。這無疑會進一步加劇草畜矛盾，造成更為嚴重的超載過牧和草原退化。可以看出，牧民群眾“增加收入”的首要目標與中央政府“生態(tài)良好”的首要目標之間也存在對立的一面。

四是企業(yè)團體的首要目標分析。按照市場經(jīng)濟的規(guī)律，無疑企業(yè)團體的首要目標是追求最大化的經(jīng)濟利潤。企業(yè)發(fā)展能夠增加地方稅收，帶動部分牧民就業(yè)，其發(fā)展目標與地方政府和牧民群眾的首要目標之間存在統(tǒng)一的一面。但與此同時，企業(yè)在草原上從事各類工程建設和礦藏開發(fā)活動，勢必會對草原生態(tài)環(huán)境和牧民群眾的生產(chǎn)生活造成不利影響。因此，企業(yè)團體“追求最大化的經(jīng)濟利潤”的首要目標與中央政府和牧民群眾的首要目標也存在著明顯對立的一面。

此外，草原牧區(qū)各利益主體自身的目標也是多樣的，其首要目標與其他目標之間也存在著對立與統(tǒng)一的關(guān)系。

三、草原牧區(qū)主要矛盾和矛盾的主要方面分析

1.草原牧區(qū)的主要矛盾分析。馬克思主義哲學認為，矛盾運動是事物發(fā)展的動力。毛澤東在《矛盾論》中指出：“在復雜的事物的發(fā)展過程中，有許多矛盾存在，其中必有一種是主要矛盾。由于它的存在和發(fā)展規(guī)定或影響著其他矛盾的存在和發(fā)展?！碑斍?，我國社會的主要矛盾仍是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。同時，在經(jīng)濟、政治、文化和社會生活各個方面存在著其他各種矛盾，這些矛盾和主要矛盾一起將貫穿于我國社會主義初級階段的整個過程和社會生活的各個方面。

通過分析草原牧區(qū)不同利益主體首要目標之間存在的對立統(tǒng)一關(guān)系，筆者認為，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，是當前草原牧區(qū)的主要矛盾。理由如下：

一是就中央政府而言，草原牧區(qū)“生態(tài)良好”是中央政府的首要目標，但“經(jīng)濟發(fā)展”也是中央政府追求的重要目標之一。從長遠看，實現(xiàn)“生態(tài)良好”目標，有利于實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。但從目前看，實現(xiàn)“生態(tài)良好”目標，無疑會對牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負面的影響。因此，當前中央政府在草原牧區(qū)的不同目標之間存在的對立關(guān)系，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾。

二是就地方政府、牧民群眾和企業(yè)團體而言，“生態(tài)良好”顯然也是他們追求的目標之一。但這三個主體的首要目標均屬于經(jīng)濟發(fā)展的范疇，與其“生態(tài)良好”目標之間的對立關(guān)系，也表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾。

三是從草原牧區(qū)四個利益主體首要目標之間的關(guān)系來看，地方政府、牧民群眾和企業(yè)團體的首要目標，與中央政府“生態(tài)良好”的首要目標之間的對立關(guān)系，同樣表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾。

2.矛盾的主要方面分析。毛澤東在《矛盾論》中指出：“矛盾著的兩方面中，必有一方面是主要的，他方面是次要的。其主要的方面，即所謂矛盾起主導作用的方面。事物的性質(zhì)，主要由取得支配地位的矛盾的主要方面所規(guī)定的。然而這種情形不是固定，矛盾的主要和非主要的方面是可以互相轉(zhuǎn)化的?！?/p>

就草原牧區(qū)主要矛盾的兩個方面而言，筆者認為，生態(tài)保護是當前經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護這對矛盾的主要方面。理由是：生態(tài)保護是實現(xiàn)“生態(tài)良好”目標的惟一途徑，而從長遠看，“生態(tài)良好”目標又是草原牧區(qū)實現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收、民族團結(jié)、邊疆穩(wěn)定”這些目標的基礎(chǔ)。因此，在當前草原生態(tài)惡化已成為牧區(qū)實現(xiàn)其他目標的制約因素的情況下，必須堅持“生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，切實加強草原生態(tài)保護，優(yōu)先實現(xiàn)“生態(tài)良好”的目標，再逐步走上“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的文明發(fā)展道路。

四、草原牧區(qū)政策取向的分析與思考

馬克思主義哲學認為，在推動事物發(fā)展的過程中，需要分析找出事物的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，一切問題就迎刃而解了。因此，制定草原牧區(qū)發(fā)展政策，推動草原牧區(qū)又好又快發(fā)展，應當從解決草原牧區(qū)當前的主要矛盾和矛盾的主要方面入手。

當前，草原牧區(qū)的主要矛盾是經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的矛盾，生態(tài)保護是矛盾的主要方面。因此，制定草原牧區(qū)發(fā)展政策，應當突出生態(tài)保護，堅持“生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略。鑒于當前草原退化嚴重、超載過牧問題突出的實際情況，應當采取禁牧休牧、以草定畜等措施，促進草原生態(tài)修復。同時，應當嚴格限制占用草原開展工程建設和礦藏開采的行為，依法嚴厲打擊開墾草原、非法采集草原野生植物等行為。與此同時，制定草原牧區(qū)發(fā)展政策，還必須兼顧地方政府、牧民群眾和企業(yè)團體的利益。在地方政府、牧民群眾和企業(yè)團體的首要目標與中央“生態(tài)良好”目標存在對立的情況下，即各利益主體的目標不一致的情況下，任何一方的目標都是難以有效實現(xiàn)的，或者強行實現(xiàn)一方的目標，將導致更多的社會矛盾出現(xiàn)。因此，科學可行的政策必須要有效協(xié)調(diào)各利益主體之間的利益關(guān)系，充分調(diào)動各方面的積極性。

具體來說，兼顧牧民群眾的利益，就是要求中央在組織各地采取禁牧休牧、以草定畜等措施以改善草原生態(tài)的同時，應當對因草原資源利用受到限制而減少收入的牧民群眾給予補貼，確保牧民收入不減少。同時，支持牧民群眾通過改良牲畜品種、建設人工飼草地、轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)生產(chǎn)方式等措施，提高生產(chǎn)效率，增加收入。國務院出臺的“建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制”的政策，正是基于上述考慮制定的，其立足點是完全符合草原牧區(qū)實際的，抓住了解決草原牧區(qū)主要矛盾的關(guān)鍵。當前，在抓好這項政策落實的同時，應密切關(guān)注牧民收入的變化情況。如果出現(xiàn)牧民收入減少的現(xiàn)象，也不應否認這項政策立足點的正確性，而應當通過提高補助標準完善這項政策，確保在改善草原生態(tài)環(huán)境的同時，實現(xiàn)牧民群眾的增收。

兼顧地方政府的利益，提高地方政府開展生態(tài)保護工作的積極性，應當從以下三個方面考慮制定相應的政策。一是改革當前唯GDP的政績考核體制，引入綠色GDP的考核指標，提高地方政府生態(tài)保護業(yè)績這一考核指標的權(quán)重。二是加大對草原牧區(qū)地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，保障地方政府正常運轉(zhuǎn)并有所發(fā)展的資金需求。三是參照在農(nóng)區(qū)實行的糧食大縣獎勵政策，制定出臺草原牧區(qū)生態(tài)大縣的獎勵政策，對生態(tài)保護建設任務重、業(yè)績突出的縣給予獎勵。從實際情況來看，目前除了在轉(zhuǎn)移支付方面已有一些政策外，其他方面的政策尚未出臺。當前比較可行的做法是，在進一步加大轉(zhuǎn)移支付力度的同時，盡快制定出臺生態(tài)大縣獎勵政策，提高地方政府開展草原生態(tài)保護工作的積極性。

兼顧企業(yè)團體的利益，應當從鼓勵和限制兩個方面制定政策：一方面，應當鼓勵和支持企業(yè)開展環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的項目建設，在企業(yè)引進先進環(huán)保技術(shù)方面給予資金支持，并對采取有效環(huán)保措施的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，激勵企業(yè)在項目建設中采用更加有利于生態(tài)環(huán)境保護的技術(shù)措施。此外，還應積極鼓勵和引導企業(yè)發(fā)揮吸納當?shù)啬撩袢罕娋蜆I(yè)的重要作用，在促進牧民提高工資性收入的同時，減少從事畜牧業(yè)的人口數(shù)量，減輕草原上的人口壓力。另一方面，應當通過進一步完善法律法規(guī)，嚴格限制一些對資源和環(huán)境破壞嚴重的項目立項建設，對因項目建設造成資源和環(huán)境嚴重破壞的企業(yè)予以重罰。從實際情況看，目前這兩方面的政策缺失都比較嚴重，大批對草原生態(tài)造成嚴重破壞的工程項目仍在陸續(xù)開工建設。因此，當前緊要的工作是在深入開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快制定出臺相關(guān)的鼓勵和限制政策，完善相關(guān)法律法規(guī)。

綜上所述，促進草原牧區(qū)又好又快發(fā)展，既要立足草原牧區(qū)實際，堅持“生態(tài)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，采取有效措施不斷加大草原生態(tài)保護力度，又要通過制定和完善相關(guān)政策，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，充分調(diào)動各方面保護草原生態(tài)的積極性。只有這樣，草原牧區(qū)“經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收、生態(tài)良好、民族團結(jié)、邊疆穩(wěn)定”的發(fā)展目標才能實現(xiàn)，到2020年草原牧區(qū)與全國同步實現(xiàn)全面小康的目標也才能實現(xiàn)。